종합부동산세 관련 법률조항들은 헌번상 조세평등원칙, 공평과세원칙, 이중과세금지원칙, 비례원칙 등을 위반 여부

사 건 2022구합50388 종합부동산세부과처분취소 원 고

○○○○ ○○○○○○ 피 고

○○세무서장 변 론 종 결

2022. 9. 1. 판 결 선 고

2022. 11. 17.

1. 원고의 청구를 기각한다.

2. 소송비용은 원고가 부담한다. 청 구 취 지 피고가 2021. 11. 19. 원고에게 한 종합부동산세 부과처분(농어촌특별세 포함)을 x,xxx원의 범위에서 취소한다.

• 가. 원고는 2019. 12. 27. 부동산매매업 등을 목적으로 하여 설립된 법인이다. 원고는 2021년 종합부동산세 과세기준일인 2021. 6. 1. 기준 ○○시 ○○구 ○○로 106, 2동 508호(○○동, ○○아파트) 등 총 3개의 주택을 소유한 주택분 재산세 납세의무자이다.
• 나. 피고는 2021. 11. 19. 원고에게 종합부동산세 xx,xxx,xxx원 및 농어촌특별세 xx,xxx,xxx원을 결정·고지하였다(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다).
• 다. 원고는 이 사건 처분에 불복하여 2022. 1. 24. 조세심판원에 조세심판청구를 하고, 2022. 1. 27. 이 사건 소를 제기하였는데, 이 사건 소 계속 중인 2022. 5. 19. 조세심판원은 원고의 청구를 기각하는 결정을 하였다. [인정 근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1 내지 3호증, 을 제1호증의 각 기재, 변론 전체의 취지

• 가. 원고 주장 요지 이 사건 처분의 근거가 된 구 종합부동산세법(2021. 9. 14. 법률 제18449호로 개정 되기 전의 것, 이하 ‘종합부동산세법’이라 한다) 제8조 제1항, 제2항, 제9조 제1항 제1호, 제2호, 제2항 제1호, 제2호(이하 통칭하여 ‘이 사건 법률조항’이라 한다)는 다음과 같이 위헌적 법률로서 이 사건 처분은 모두 취소되어야 하나, 우선 그 일부로 이 사건처분 중 1,000원의 범위에서 취소를 구한다.

1. 조세부담의 형평성 침해 정부의 공시가격 현실화 정책으로 부동산 공시가격이 크게 증대된 것에 더하여 세율 역시 자의적으로 정해짐에 따라 납세의무자에게 종합부동산세의 부담이 과도하게 되었는바, 공평과세의 원칙에 반하여 조세부담의 형평성을 잃었다.

2. 부동산가격안정에 대한 효과 없음 우리나라는 부동산투기 억제를 달성하고자 보유세인 종합부동산세, 재산세와 거래세인 취득세, 양도소득세를 도입하였는데, 선진국에서는 보유세, 거래세 중 하나만을 선택적으로 채택한 것과는 달리 중복적으로 부과하고 있고, 그 결과 과도한 세 부담으로 납세의무자가 기존 주택을 매도하더라도 새로운 주택을 매수할 수 없는 상황이며, 이러한 종합부동산세제로 주택가격의 안정화라는 목적을 달성하지도 못하였다.

• 나. 관계 법령 별지 관계 법령 기재와 같다.
• 다. 판단

1. 조세부담의 형평성 침해 주장에 대한 판단 이 부분 원고의 주장은 종합부동산세제가 조세평등원칙, 공평과세원칙에 반하여 위헌이라는 주장을 한 것으로 선해하여 판단한다.

• 가) 관련 법리 오늘날 세원(稅源)이 극히 다양하고 납세의무자인 국민의 담세능력에도 차이가 있을 뿐만 아니라, 조세도 국가재원의 확보라는 고전적 목적 이외에 다양한 정책적 목적으로 부과되고 있기 때문에, 조세법의 영역에서는 입법자에게 광범위한 형성권이 부여되어 있다. 다만 이러한 결정을 함에 있어 입법자는 재정정책적, 국민경제적, 사회정책적, 조세기술적 제반 요소들에 대한 교량을 통하여 그 조세관계에 맞는 합리적인 조치를 하여야만 평등원칙에 부합할 수 있으며, 입법형성권의 행사가 비합리적이고 불공정한 조치라고 인정될 때에는 조세평등주의에 반하여 위헌이 된다(헌법재판소 2011. 3. 31. 선고 2009헌가22 결정 참조). 특정한 세목과 과세대상에 있어서 어떠한 세율 체계를 택할 것인지는 원칙적으로 입법자가 국가나 지방자치단체의 재정, 사회경제, 국민소득, 국민생활 등의 실태에 관하여 정확한 자료를 기초로 하여 정책적, 기술적인 판단에 의하여 정할 문제이다(헌법재판소 1994. 7. 29. 선고 92헌바49, 52 결정, 헌법재판소 2001. 12. 20. 선고 2000헌바54 결정 등 참조). 입법자가 선택한 세율 체계가 입법목적, 해당 세목의 과세객체 나 과세대상의 특징 등에 비추어 현저히 자의적이라고 보기 어려운 이상, 이를 조세평등주의에 위반된다고 보기 어렵다[헌법재판소 2017. 9. 28. 선고 2016헌바143, 214, 277, 304, 305, 306, 385, 402, 2017헌바151, 167, 168, 194(병합) 결정 참조].
• 나) 구체적 판단 아래의 사정들을 종합하여 보면, 종합부동산세가 공평과세원칙, 조세평등원칙에 위반된다고 볼 수 없다.

① 입법자가 종합부동산세와 관련하여 반드시 단일기준으로 세율을 규정하여야 하는 것은 아니고, 정책적 목적에 따라 과세대상을 나누어 누진세율을 규정하는 것도 가능하며, 누진세율을 규정하는 경우에도 단순누진세율을 도입할 것인지 초과누진세율을 도입할 것인지는 입법자의 정책적 결정에 맡겨져 있다.

② 공시가격을 기준으로 과세표준을 정하고 누진세율에 의하여 과세하도록 한 것은 입법재량의 범위 내에서 부동산의 가격안정과 담세능력에 상응한 과세를 도모하기 위한 것으로 응능과세원칙에 위배된다고 보기 어렵다.

③ 소유 주택 수에 따른 세율을 차등 적용하도록 규정한 조항의 입법취지는 과세형평성을 제고하고 부의 편중현상을 완화하며 경제적 효율성을 높이기 위한 것이다. 일반적으로 다주택 또는 고가의 주택을 보유한 사람들의 경제적 능력이 높을 가능성이 크므로 입법자가 주택보유수, 주택의 공시가격을 기준으로 단계를 나누어 세율을 규정한 것은 그 입법취지에 부합하며, 이러한 기준이 지나치게 자의적이라고 보기도 어렵다. 나아가 종합부동산세법은 제8조 제2항, 제4항에서 과세표준 합산의 대상이 되는 주택의 예외를 규정하고 있기도 하므로 과도한 부담이라고 보이지도 아니한다.

④ 헌법 제35조 제3항은 “국가는 주택개발 정책 등을 통하여 모든 국민이 쾌적한 주거생활을 할 수 있도록 노력하여야 한다.”고 규정하여 국민 개개인의 쾌적한 주거생활이 국가의 중요한 정책목표가 될 만큼의 보호가치가 있음을 천명하고 있고, 주택은 국민의 주거생활의 기초가 되는 것으로서 다른 부동산에 비하여 적정한 공급, 가격안정 및 투기방지의 요청이 훨씬 더 크다. 종합부동산세법은 위와 같은 헌법 규정의 구체적인 구현방법으로 고액의 부동산 보유자에 대하여 종합부동산세를 부과함으로써 부동산 보유에 대한 조세 형평을 제고하고, 부동산의 가격안정을 도모하여 지방재정의 균형발전과 국민경제의 건전한 발전에 이바지함을 목적으로 하고 있는바, 종합부동산세 자체가 비합리적이고 불공정한 조치라고 보기는 어렵다.

2. 부동산보유세, 거래세 중복 부과 주장 관련 판단(이중과세금지원칙 위반 여부)

• 가) 재산세와의 관계 종합부동산세법 제9조 제3항 은 주택분 과세표준 금액에 대하여 해당 과세대상 주택의 주택분 재산세로 부과된 금액은 주택분 종합부동산세액에서 공제하도록 규정하여 재산세와의 과세조정을 도모하고 있다. 따라서 이중과세금지의 원칙에 반한다고 보기 어렵다.
• 나) 양도소득세와의 관계 종합부동산세는 전국의 모든 과세대상 부동산을 과세물건으로 하여, 소유자별로 합산한 ‘부동산 가액’을 과세표준으로 삼는 보유세의 일종으로, 양도차익이라는 ‘소득’에 대하여 과세하는 양도소득세와는 각각 그 과세의 목적 또는 과세물건을 달리한다[헌법재판소 2008. 11. 13. 선고 2006헌바112, 2007헌바71, 88, 94, 2008헌바3, 62, 2008헌가12(병합) 결정 참조]. 종합부동산세가 미실현이득에 대한 과세로서 그 이득이 실현될 때 과세되는 양도소득세와의 이중과세 조정장치의 마련이 필요하다는 취지의 주장은 기본적으로 종합부동산세의 보유세로서의 성격을 배제하고 수득세(수익세)로서의 성격만을 고려할 때 등장할 수 있는 문제인데, 종합부동산세는 본질적으로 부동산의 보유사실 그 자체에 담세력을 인정하고 그 가액을 과세표준으로 삼아 과세하는 것이므로 여기에 일부 수익세적 성격이 함유되어 있다고 하더라도 전면적으로 미실현이득에 대한 과세로 보기는 어렵다. 또한 미실현이득에 대한 과세 자체는 입법정책의 문제로서, 그 자체로 헌법상의 조세개념에 저촉되거나 그와 양립할 수 없는 모순이 있는 것도 아니다. 나아가 주택 등 가격이 변동이 없거나 오히려 하락하는 경우에는 그 보유단계에서 순수한 의미의 보유세만을 부담하게 될 것인바, 양도소득세와의 이중과세 문제는 아예 발생하지 아니한다. 결국 종합부동산세의 수익세적 성격에 주목하여 그 일부라도 양도소득세와의 이중과세 조정을 위한 장치를 마련할 것인지 여부는 입법형성의 재량 영역에 속한다할 것이고, 이를 마련하여 두지 않은 것이 이중과세금지원칙의 위반이라고 보기는 어렵다.

3. 비례 원칙 위반 주장에 대한 판단 이 부분 원고의 주장은 비례의 원칙 위반 주장을 한 것으로 선해하여 판단한다.

• 가) 관련 법리 조세 관련 법률이 과잉금지원칙에 어긋나 국민의 재산권을 침해하는 때에는 헌법 제38조에 의한 국민의 납세의무에도 불구하고 헌법상 허용되지 아니한다(헌법재판소 2003. 7. 24. 선고 2000헌바28 결정 참조). 일반적으로 조세의 부과 징수는 국민의 납세의무에 기초하는 것으로서 재산권의 침해가 되는 것은 아니지만, 그로 인하여 사유재산제도의 전면적인 부정, 재산권의 무상 몰수, 소급입법에 의한 재산권 박탈 등의 결과가 초래되는 경우에는 재산권의 본질적 내용을 침해할 수 있으므로, 국가가 공익실현을 위해 조세를 부과·징수함에 있어서는 재산권의 본질적 내용인 사적 유용성과 처분권이 납세자에게 남아있는 한도에서만 조세부담을 지울 수 있다[헌법재판소 2001. 2. 22. 선고 99헌바3, 46(병합) 결정 등 참조]. 종합부동산세와 같이 국가재정 수요의 충당에서 더 나아가 부동산가격안정 등의 적극적인 목적을 추구하는 유도적·형성적 기능을 지닌 정책적 조세에 있어서는 당해 조세가 추구하는 특별한 정책 목적과의 관계에서 그 수단인 조세의 부과가 정책 목적 달성에 적합하고 필요한 한도 내에 그쳐야 할 뿐만 아니라 그 정책 목적에 의하여 보호하고자 하는 공익과 침해되는 사익 사이에도 비례관계를 유지하여 과잉금지의 원칙에 어긋나지 않아야 한다.
• 나) 목적의 정당성

2018. 12. 31. 법률 제16109호로 개정되기 전의 종합부동산세법은 주택 수에 따라 세율 적용을 구분하지 않고 개인별 주택 등 과세표준에 단일의 세율체계를 적용하여 주택분 종합부동산세액을 산출하고 있었으나, 2018. 12. 31. 개정으로 종합부동산 세율을 대체로 상향시키면서 2주택 이하 소유자와 3주택 이상 소유자를 구분하여 세율체계를 차별하여 구성하는 방식으로 변경되었다. 이는 그 당시 부동산 자산 총액 대비 보유세 비중이 OECD 평균의 절반 수준에 불과하고 재산과세에서 보유세 비중 역시 낮은 수준에 머물고 있음을 반영하여 과세형평성을 제고하고 대체적으로 세율을 인상하면서 부의 편중현상을 완화하여 경제적 효율성을 높이기 위한 것이고 1), 주택 수에 따라 3주택(조정대상지역 내 2주택) 이상을 소유한 자에 대하여는 투기적 목적의 주택소유를 억제하도록 하기 위하여 도입된 것으로서 입법목적의 정당성이 인정된다.

• 다) 방법의 적절성 특정한 세목과 과세대상에 있어서 어떠한 세율 체계를 택할 것인지는 원칙적으로 입법자가 국가나 지방자치단체의 재정, 사회경제, 국민소득, 국민생활 등의 실태에 관하여 정확한 자료를 기초로 하여 정책적, 기술적인 판단에 의하여 정할 문제이므로(헌법재판소 1994. 7. 29. 선고 92헌바49, 52 결정, 헌법재판소 2001. 12. 20. 선고 2000헌바54 결정 등 참조), 종합부동산세 역시 어느 가액 이상의 주택 등을 과세대상으로 삼아 어떠한 세율로 과세할 것인지 여부는 종합부동산세의 목적, 과세표준액의 평가방식, 세액단계별 납세의무자 및 납세액의 분포, 실제 조세부담률, 종합부동산세가 세수에서 차지하는 비율 등을 종합하여 입법정책적으로 결정되어야 할 것이다. 따라서 주택 수와 공시가격을 기준으로 하여 누진세율을 적용해 과세하도록 한 것은, 입법재량의 범위 내에서 부동산의 가격안정과 담세능력에 상응한 과세를 도모하기 위한 것으로 봄이 상당하다. 헌법 제35조 제3항, 제122조가 국가에 대하여 토지재산권에 관한 광범위한 입법재량을 부여함과 아울러 주택개발정책 등을 통해 모든 국민이 쾌적한 주거생활을 할 수 있도록 노력할 의무를 부과하고 있고, 종합부동산세법은 위와 같은 헌법 규정의 구체적인 구현방법으로서 고액의 부동산 보유자에 대하여 종합부동산세를 부과함으로써 부동산 보유에 대한 조세 형평을 제고하고, 부동산의 가격안정을 도모하여 지방재정의 균형발전과 국민경제의 건전한 발전에 이바지함을 그 목적으로 하고 있는바(종합부동산세법 제1조), 방법의 적절성 또한 수긍할 수 있다.
• 라) 침해의 최소성 및 법익의 균형성

① 토지는 원칙적으로 생산이나 대체가 불가능하여 공급이 제한되어 있고, 우리나라의 가용토지 면적 또한 인구에 비하여 절대적으로 부족하며, 주택 역시 위와 같은 토지 없이는 건축될 수 없다는 점 등에 비추어 보면, 토지나 주택은 그 사회적인 기능이나 국민경제의 측면에서 다른 재산권과 같게 다룰 수 있는 성질의 것이 아니며, 공동체의 이익이 더 강하게 관철될 것이 요구된다[헌법재판소 1989. 12. 22. 선고 88헌가13 결정, 헌법재판소 1998. 12. 24. 선고 89헌마214, 90헌바16, 97헌바78(병합) 결정 등 참조].

② 종합부동산세는 그 세율(6/1,000 ~ 30/1,000) 자체로 보더라도 과다하게 높다고 보기 어렵고, 부과된 재산세를 별도로 공제해 주는 장치도 마련하고 있으며(종합부동산세법 제9조 제3항, 제4항, 제14조 제3항, 제4항), 1주택자에 대하여는 5억 원을 추가로 공제하고(종합부동산세법 제8조 제1항), 연령 및 장기보유 여부를 고려하여 그 요건을 충족할 경우 상당한 세액을 공제하는 장치를 마련하고 있기도 하다(같은 법 제9조 제5항, 제6항, 제7항).

③ 과세표준의 상승으로 인한 급격한 세금 부담을 덜어주려는 취지에서 종합부동산세법 제10조 와 제15조로 직전년도에 부과된 종합부동산세액의 일정 비율을 초과할 수 없도록 세부담의 상한 규정을 두고 있다.

④ 이러한 사정들을 종합하여 보면, 종합부동산세법이 규정한 조세 부담은 재산권의 본질적 내용인 사적 유용성과 원칙적인 처분권한을 여전히 부동산 소유자에게 남겨 놓은 한도 내에서의 재산권의 제한에 불과하다 할 것이고, 그에 비하여 부동산의 과다 보유 및 부동산에 대한 투기적 수요 등을 억제함으로써 부동산가격안정을 꾀하여 국민 경제의 건전한 발전을 도모함으로써 얻을 수 있는 공익이 더 크다고 할 것이어서 피해의 최소성 및 법익 균형성의 원칙에 어긋난다고 보기 어렵다.

• 라. 소결론 결국 이 사건 법률조항이 위헌이라고 보기 어려운 이상 이에 근거하여 이루어진 이 사건 처분도 적법하다. 원고의 주장은 더 나아가 살필 필요 없이 이유 없다.

그렇다면 원고의 청구는 이유 없어 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다. 1) 법제처 개정이유 참조