[요지] 처분청이 쟁점토지 중 512.2㎡를 종합합산과세대상으로 구분하여 청구법인에게 재산세 등을 부과한 처분은 달리 잘못이 없다고 판단됨.
[요지] 처분청이 쟁점토지 중 512.2㎡를 종합합산과세대상으로 구분하여 청구법인에게 재산세 등을 부과한 처분은 달리 잘못이 없다고 판단됨.
[참조결정] 조심2016지1262 / 조심2022지1648 / 조심2012지0174 / 조심2009지0604
[주 문] 심판청구를 기각한다.
[이 유]
1. 처분개요
2. 청구법인 주장 및 처분청 의견
(1) 쟁점토지를 아래와 같은 이유로 별도합산과세대상으로 구분하여야 한다. (가) 청구법인은 시장재개발 구역이 해제되기 이전까지는 쟁점토지 지상에 법적으로 건축이 불가하여 노외주차장 이외에 토지를 활용할 방법이 없음에도 불구하고, 쟁점토지가 종합합산과세대상이 됨으로 인해 과다한 재산세(약 OOO원)와 종합부동산세(약 OOO원)를 부담하는 것은 형평과세 원칙에 어긋난다. 종합토지세의 과세구분에 있어 신의성실의 원칙을 적용하여 행정청이 건축을 금지한 토지에 대하여는 저세율인 별도합산과세대상으로 인정한 대법원 판례가 있다(대법원 1996.6.28. 선고 94누11958 판결). (나) 쟁점토지에 대한 위치도와 개별면적이 표시된 현황도(p.11 그림 참조)를 보면, ① 토지 모양상, 위 토지만으로는 정상적인 건축을 하기가 어려운 형태이며, ② 기존에 4개의 건물이 존재하고 있었는데, 1번은 주차관리소이고, 2번은 AAA`식당 건물이 침범하여 있고, 3번은 BBB시장 내에서 시장상인분들과 손님들을 위한 유일한 공중화장실로 이용되고 있고, 4번은 인접 건물의 2층의 통행로로 이용되고 있다. 이러한 사정으로 쟁점토지에 대한 건축행위는 사실상 불가능한 상태임에도 불구하고, 종합합산과세대상 토지로 구분하는 것은 부당하다. (다) 쟁점토지는 현재 “BBB시장정비사업구역”내에 위치한 토지로 해당 정비사업은 조합 설립 후 15년, 사업승인 받은 후 13년 동안 사업 진척이 없는 상태다. 비록 재개발구역으로 지정되어 일정 기간 건축행위에 대한 제한을 받을 수는 있을지라도, 15년이란 기간은 토지소유자에 대한 과도한 제한이라는 생각이 든다. 따라서 쟁점토지가 속한 정비사업의 진행 상황을 감안하더라도, 위 토지를 종합합산과세대상 토지로 구분하는 것은 부당하다. (라) 쟁점토지는 1번 주차관리소, 2번 AAA 식당(불법침범), 3번 공중화장실, 4번 인접 2층 상가(CCC) 계단 등으로 이용되고 있다. CCC 사장인 DDD씨는 2015년 CCC 2층 건물을 임차한 때로부터 계단과 쟁점토지를 이용할 권리(주위토지통행권 등)가 있다고 주장하여, 청구법인은 어쩔 수 없이 토지 일부사용계약을 체결할 수밖에 없었다. 쟁점토지에서 2층 상가로 올라가는 계단 면적은 약 14㎡로 도로에서 2층 상가 계단을 이용하기 위해서는 반드시 쟁점토지를 통과해야만한다. 해당 부분과 관련해서 청구법인이 경매로 쟁점토지를 취득할 당시 서울서부지방법원 OOO 사건의 감정평가서의 지적개황도에 따라 현장 실측(통행로의 폭은 법적 통행로 최소 폭인 2m로 가정)을 통해 확인한 도면(p.12)의 5번을 보면 도로에서 2층 상가로 올라가기 위한 계단까지의 통행로 면적은 약 32㎡이다. 그리고 지적개황도2 실측도면(p.12)상 6번과 7번 부분은 쟁점토지를 시장 상인들의 통행로로 이용되고 있음을 네이버지도에서도 확인할 수 있는바, 해당 통행로의 면적을 실측한 결과 6번(북측통행로)은 약 49.4㎡, 7번(동측통행로)은 약 54.6㎡다. 1번(주차관리소)은 약 16㎡, 2번(AAA식당)은 약 60㎡, 3번(공중화장실)은 약 16㎡이고 이를 모두 합하면 약 242㎡［개별면적 현황도(1번 16㎡ + 2번 60㎡ + 3번 16㎡ + 4번 14㎡) + 지적개황도2(5번 32㎡ + 6번 49.4㎡ + 7번 54.6㎡)］이다. (마) 쟁점토지는 이용에 제약을 주고 있는 건물과 통행로 등으로 인하여 현실적이고 실질적인 법적·사실적 제약을 받고 있다. 그동안 수차례 건축인허가 관청인 마포구청에 건축 가능 여부를 문의한 결과, 청구법인의 딱한 사정은 충분히 이해하나 청구법인의 토지가 BBB시장정비사업 구역 내에 위치하고 있어, 건물신축으로 인한 조합원의 지위 변경 등 여러 사정을 감안하여 건축허가를 해 줄 수 없다고 답변하고 있다. 설사 마포구청이 건축허가를 해 줄 여지가 있다고 하더라도, 건물과 통행로 등의 문제로 인접토지(OOO 토지의 공유자 약 105명) 소유자나 상인 등과의 마찰 및 그들의 민원 제기로 인하여 사실상 건축을 할 수 없는 상황이 벌어질 확률이 매우 높다.
(2) 쟁점토지에 대한 2024년도 재산세 등은 OOO원으로 확인되며, 청구법인 보유 토지 전부에 대한 종합부동산세는 2024년 기준 OOO원인데, 여기에서 쟁점토지의 종합부동산세는 비율을 따져 계산해 보면 약 OOO원(OOO원: OOO원 = OOO원: OOO원)으로 쟁점토지 대한 재산세와 종합부동산세를 합하면 약 OOO원이다. 이에 반하여 청구법인은 쟁점토지와 관련하여 주차장 임차료 월 OOO원, 인접 2층 상가의 토지이용료 월 OOO원, 합하여 월 OOO원이며, 연으로 환산하면 OOO원이다. 따라서 청구법인은 건축허가 등 별도의 대책을 세우지 않는 한, 언제될지 알 수는 없지만 재개발 진행으로 인해 조합원 자격으로 분양을 받기 이전까지는 계속해서 매년 약 OOO원의 손해(다른 비용 요소는 고려함이 없이, 단순히 세금과 차임 등의 차이만 고려하였을 때)를 감수해야만 한다. 이는 “응능과세의 원칙”에 어긋나므로 재산세에 대한 감액처분이 필요하다.
(3) 그리고 쟁점토지는 과세면적은 512.2㎡인데, 전술한 바와 같이 건물과 통행로 등의 목적으로 사용되고 있는 토지의 면적이 242㎡이다. 따라서, 종합합산과세대상인지 아니면 별도합산과세대상인지 여부를 떠나, 과세면적은 512.2㎡이 아닌 270.2㎡(512.2㎡ - 242㎡ = 270.2㎡)로 변경하여, 이를 기준으로 과세처분을 하는 것이 “실질과세 원칙”에 부합한다.
(1) 쟁점토지가 시장정비지정구역으로 오랜 기간 건축허가가 제한되어 토지를 종합합산과세대상으로 분류하는 것은 불합리하다고 주장하나, 재산세의 납세의무 성립시기는 재산세과세기준일(매년 6.1.)이고 지방세관계법 운영예규 법34-1[납세의무의 성립]에서 납세의무는 지방세기본법제34조에서 정하는 충족요건 즉, 특정시기에 특정사실 또는 상태가 존재함으로써 과세대상(물건 또는 행위)이 납세의무자에게 귀속되어 법령이 정하는바에 따라 과세표준의 산정 및 세율의 적용이 가능하게 되는 때에 구체적으로 성립한다고 규정하고 있다. 즉, 쟁점토지의 6.1. 현재 토지의 현황은 노외주차장으로 이용되는 토지로 이에 맞는 법령과 과세표준의 산정 및 세율이 적용된다. 쟁점토지는 주차장에 사용되고 있는 토지로 여객자동차 운수사업법 또는 화물자동차 운수사업법 등에 따라 등록된 자가 그 시설의 최대면적의 1.5배에 해당하는 토지이거나 주차장법 시행령 제6조에 따른 부설주차장 설치기준면적 이내의 토지가 아니라면 별도합산과세대상으로 구분될 수 없다. 지방세법 제106조 제1항에서 토지에 대한 재산세 과세대상은 종합합산, 별도합산, 분리과세대상으로 구분하며 별도합산과세대상과 분리과세대상이 되는 토지를 제외한 토지는 종합합산과세대상으로 구분된다. 토지에 대한 재산세 중 별도합산과세대상은, 일정한 건축물의 부속토지의 경우 다른 토지의 가액과 합산하여 고율의 누진세율을 적용하는 종합합산과세 방식에 의하면 토지의 정상적인 활용을 지나치게 제약할 우려 및 임대료 인상, 물가인상, 세부담의 전가 등의 문제가 유발될 수 있고, 이를 분리과세하면 건축물의 부속토지를 빙자한 토지의 과다보유 소지가 발생할 수 있는 문제점을 보완하기 위하여 별도로 합산하여 종합합산과세보다 낮은 누진세율을 적용하도록 한 것이며(헌법재판소 1997.9.25. 96헌바18 등, 판례집 9-2, 357, 368, 헌법재판소 2002.12.28. 2001헌바27, 판례집 14-2, 648, 656 등 참조), "정상적인 경제활동에 제공되는 건축물의 소유 및 사용에 필요불가결한 토지로서 그 과다보유의 우려가 없는 한도 내의 토지"에 한정될 것임을 예측할 수 있다고 하였다. 이와 같은 이유로 별도합산과세대상과 분리과세대상 토지의 지방세법 시행령 규정들을 보면 그 용도에 따른 해당 면적만 적용하도록 엄격하게 규정하고 있다. 따라서, 지방세법령에서 건축행위 제한으로 인한 사유로 별도의 과세특례를 두고 있지 아니하므로 시장정비구역지정에 따른 건축제한은 재산세 부과처분에 영향이 없다 할 것이다(조심 2016지1262, 조심2012지174, 조심 2009지604). 쟁점토지의 지상에는 허가된 건축물인 가설건축물(14.4㎡ 1개, 24㎡ 1개)이 존재하고 청구법인이 주장하는 옆 지번에서 침범한 건물은 위반건축물이다.
(2) 재산세는 보유하는 재산에 담세력을 인정하여 부과되는 수익세적 성격을 지닌 보유세로서 재산가액을 그 과세표준으로 하고 있어 그 본질은 재산소유 자체를 과세요건으로 하는 것이므로, 당해 재산이 훼손되거나 일부 멸실 혹은 붕괴되고 그 복구가 사회통념상 거의 불가능하게 된 정도에 이르어 재산적 가치를 전부 상실하게 된 때에는 재산세 과세대상이 되지 아니하나, 재산세에 있어 현실적으로 당해 재산을 그 본래의 용도에 따라 사용ㆍ수익하였는지 여부는 그 과세요건이 아닌 것(대법원 2001.4.24. 선고 99두110 판결 참조)이다. 또한 청구법인이 주장한 응능과세와 재산세(보유세)의 관계를 살펴보면, 보유세는 소득 발생과 직접적인 관계는 없지만 일정한 가액의 부동산을 보유하고 있는 것 자체를 현금 동원 능력(담세력)이 있다고 보고 과세하는 방식으로 응능과세 원칙에 따른 것으로 판단된다.
3. 심리 및 판단
① (주위적) 쟁점토지 중 512.2㎡를 추가로 별도합산과세대상으로 구분하여야 한다는 청구주장의 당부
② (예비적) 쟁점토지 중 242㎡［개별면적 현황도(1번 16㎡ + 2번 60㎡ + 3번 16㎡ + 4번 14㎡) + 지적개황도2(5번 32㎡ + 6번 49.4㎡ + 7번 54.6㎡)］를 비과세하여야 한다는 청구주장의 당부
(1) 청구법인과 처분청이 제출한 심리자료에 의하면, 다음과 같은 사실이 나타난다. (가) 쟁점토지의 등기사항전부증명서에 따르면, 지목은 대지이고 면적은 550.6㎡이며 청구법인은 2023.8.17. 임의경매로 550.6분의 550.5㎡를 취득한 것으로 나타난다. (나) 처분청(건축지원과장)이 쟁점토지에 가설건축물존치기간 연장 신고처리한 내용은 아래 ＜표1＞과 같다. ＜표1＞ 쟁점토지에 가설건축물존치기간 연장 신고 처리한 내용 ◯◯◯ (다) 청구법인은 쟁점토지를 주차장용도로 제3자(EEE)에게 임대하였다는 증빙으로 토지 임대차계약서를 제출한바, 계약일은 2024.9.27., 임대차대상 부동산은 쟁점토지, 면적은 550.5㎡(166.52평) 용도는 주차장, 보증금은 OOO원, 월세는 OOO원(부가세 포함), 계약기간은 2024.10.1.부터 2027.9.30.일까지 3년으로 기재되어 있다. (라) 처분청의 건축과에서 회신한 내용에 따르면, 쟁점토지를 침범한 AAA식당의 건축물대장은 확인되지 아니하고, 쟁점토지 지상의 건축물은 1971.7.14. 신축되어 건축허가 대상이었던 것으로 확인되며, 1981년 기준 항공사진으로 있는 기존 무허가 건물은 정비보류대상으로 보아 무허가건물에 대한 과태료 등을 부과하지 않는다고 답변하였다. (마) 청구법인이 제출한 쟁점토지의 개별면적이 기재된 현황도 등은 아래와 같다. ＜청구법인 제출한 개별면적이 기재된 현황도＞ ◯◯◯ (바) 청구법인이 제출한 지적개황도2(쟁점토지 경매시 법원에 제출된 감정평가서에 기재된 자료)는 아래와 같다. ◯◯◯ (사) 청구법인은 븍측통행로 및 동측통행로 실측 사진을 제출하였고, 2026.2.25. 처분청 담당자와 통화한 내용에 따르면, 해당 통행로를 통하여 뒤쪽 상가를 이용할 수 있고 공중화장실도 해당 통행로를 통하여 이용할 수 있다고 답변하였다. (아) 청구법인이 제출한 토지일부사용계약서(작성일: 2024.1.15.)의 내용은 아래와 같다. ◯◯◯
(2) 이상의 사실관계 및 관련 법령 등을 종합하여, 이 건에 대하여 살펴본다. (가) 먼저 쟁점①에 대하여 살피건대, 청구법인은 쟁점토지를 별도합산과세대상으로 구분하여야 한다고 주장한다. 그러나, 청구법인은 2025년도 재산세 과세기준일(6.1.) 현재 쟁점토지를 EEE에게 주차장 용도로 월 OOO원의 임대료를 받고 노외주차장으로 임대하고 있는 것으로 확인(임대차계약서에 따르면 쟁점토지 전체 면적을 임대하고 있음)되고, 쟁점토지 중 상가 계단 등으로 이용하고 있는 부분에 대해서도 월 OOO원을 받는 사용계약서를 작성하고 임대료를 지급받고 있는바, 이 같이 타인에게 임대하는 노외주차장용 토지나 계단으로 이용하는 부분에 대하여 지방세법령에서 별도합산과세대상으로 구분하여야 할 근거 규정이 없는 점, 지방세법 시행령 제101조 제1항 단서에서 건축법 등 관계 법령에 따라 허가 등을 받아야 할 건축물로서 허가 등을 받지 아니한 건축물의 부속토지는 제외한다고 규정하고 있는바, 처분청에 확인한 바에 따르면, 쟁점토지 지상의 AAA식당 건축물은 무허가건물로 확인되어 쟁점토지 일부를 침범당했더라도 별도합산과세대상 토지로 구분할 수 없는 점, 청구법인이 제출한 개별면적이 표시된 현황도상 1번(주차관리소), 3번(공중화장실)은 이미 가설건축물축조 신고가 되어 있어 처분청이 별도합산과세대상으로 구분하여 경감한 점 등에 비추어 위와 같은 청구주장을 받아들이기 어렵다고 판단된다. (나) 다음으로 쟁점②에 대하여 살피건대, 청구법인은 쟁점토지 중 242㎡［개별면적 현황도(1번 16㎡ + 2번 60㎡ + 3번 16㎡ + 4번 14㎡) + 지적개황도2(5번 32㎡ + 6번 49.4㎡ + 7번 54.6㎡)］를 비과세하여야 한다고 주장한다. 그러나, 개별면적 현황도상(1번 16㎡ + 2번 60㎡ + 3번 16㎡ + 4번 14㎡)에서 1번, 3번은 처분청에서 건축물의 부속토지로 보아 별도합산과세대상으로 구분하여 경정하였고, 이외 면적에 대하여 비과세를 적용할 법적 근거가 없는 점, 청구법인이 제출한 지적개황도2 상 5번 32㎡ + 6번 49.4㎡ + 7번 54.6㎡를 일부 상인들의 통행로(북측, 동측통행로)로 이용되고 있으나, 재산세 비과세 대상인 사도로 보기 위해서는 청구법인이 불특정 다수인의 자유로운 통행에 제공하여 배타적·독점적 사용수익권이 없어야 하는바, 청구법인이 제출한 증빙만으로는 이에 대한 입증이 부족해 보이고 쟁점토지 중 북측, 동측통행로만을 이용하여 상인들이 이동을 한다거나 시장에 진입할 수 있다고 보기 어려운 점, 통행로가 뒤쪽 상가를 출입하기 위해 이용된다 하더라도 불특정 다수가 아닌 상가 식당을 이용하는 소수만 이용하고 있으므로 이를 비과세 되는 사도로 보기 어려운 점(조심 2022지1648, 2022.12.29. 외 다수 같은 뜻임) 등에 비추어 처분청이 쟁점토지 중 512.2㎡를 종합합산과세대상 토지로 구분하여 청구법인에게 재산세 등을 부과한 처분은 달리 잘못이 없다고 판단된다.
4. 결 론 이 건 심판청구는 심리결과 청구주장이 이유 없으므로 지방세기본법제96조 제7항과국세기본법제80조의2 및 제65조 제1항 제2호에 의하여 주문과 같이 결정한다. ＜별지＞ 관련 법령
(1) 지방세법 제106조(과세대상의 구분 등) ① 토지에 대한 재산세 과세대상은 다음 각 호에 따라 종합합산과세대상, 별도합산과세대상 및 분리과세대상으로 구분한다.
1. 종합합산과세대상: 과세기준일 현재 납세의무자가 소유하고 있는 토지 중 별도합산과세대상 또는 분리과세대상이 되는 토지를 제외한 토지
2. 별도합산과세대상: 과세기준일 현재 납세의무자가 소유하고 있는 토지 중 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 토지
② 제1항에도 불구하고 재산세 과세기준일 현재 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자는 재산세를 납부할 의무가 있다.
1. 공부상의 소유자가 매매 등의 사유로 소유권이 변동되었는데도 신고하지 아니하여 사실상의 소유자를 알 수 없을 때에는 공부상 소유자 제109조(비과세) ① 국가, 지방자치단체, 지방자치단체조합, 외국정부 및 주한국제기구의 소유에 속하는 재산에 대하여는 재산세를 부과하지 아니한다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 재산에 대하여는 재산세를 부과한다.
1. 대한민국 정부기관의 재산에 대하여 과세하는 외국정부의 재산
2. 제107조 제2항 제4호에 따라 매수계약자에게 납세의무가 있는 재산
② 국가, 지방자치단체 또는 지방자치단체조합이 1년 이상 공용 또는 공공용으로 사용(1년 이상 사용할 것이 계약서 등에 의하여 입증되는 경우를 포함한다)하는 재산에 대하여는 재산세를 부과하지 아니한다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 재산세를 부과한다.
1. 유료로 사용하는 경우
2. 소유권의 유상이전을 약정한 경우로서 그 재산을 취득하기 전에 미리 사용하는 경우
③ 다음 각 호에 따른 재산(제13조 제5항에 따른 과세대상은 제외한다)에 대하여는 재산세를 부과하지 아니한다. 다만, 대통령령으로 정하는 수익사업에 사용하는 경우와 해당 재산이 유료로 사용되는 경우의 그 재산(제3호 및 제5호의 재산은 제외한다) 및 해당 재산의 일부가 그 목적에 직접 사용되지 아니하는 경우의 그 일부 재산에 대하여는 재산세를 부과한다. ＜개정 2010. 12. 27.＞
1. 대통령령으로 정하는 도로ㆍ하천ㆍ제방ㆍ구거ㆍ유지 및 묘지
2. 산림보호법 제7조에 따른 산림보호구역, 그 밖에 공익상 재산세를 부과하지 아니할 타당한 이유가 있는 것으로서 대통령령으로 정하는 토지
3. 임시로 사용하기 위하여 건축된 건축물로서 재산세 과세기준일 현재 1년 미만의 것
4. 비상재해구조용, 무료도선용, 선교(船橋) 구성용 및 본선에 속하는 전마용(傳馬用) 등으로 사용하는 선박
5. 행정기관으로부터 철거명령을 받은 건축물 등 재산세를 부과하는 것이 적절하지 아니한 건축물 또는 주택(건축법 제2조제1항제2호에 따른 건축물 부분으로 한정한다)으로서 대통령령으로 정하는 것
(2) 지방세법 시행령 제101조(별도합산과세대상 토지의 범위) ① 법 제106조 제1항 제2호 가목에서 “공장용 건축물의 부속토지 등 대통령령으로 정하는 건축물의 부속토지”란 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 건축물의 부속토지를 말한다. 다만, 건축법 등 관계 법령에 따라 허가 등을 받아야 할 건축물로서 허가 등을 받지 아니한 건축물 또는 사용승인을 받아야 할 건축물로서 사용승인(임시사용승인을 포함한다)을 받지 아니하고 사용 중인 건축물의 부속토지는 제외한다.
2. 건축물(제1호에 따른 공장용 건축물은 제외한다)의 부속토지 중 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 건축물의 부속토지를 제외한 건축물의 부속토지로서 건축물의 바닥면적(건축물 외의 시설의 경우에는 그 수평투영면적을 말한다)에 제2항에 따른 용도지역별 적용배율을 곱하여 산정한 면적 범위의 토지
③ 법 제106조 제1항 제2호 나목에서 “대통령령으로 정하는 토지”란 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 토지를 말한다.
1. 여객자동차 운수사업법 또는 화물자동차 운수사업법에 따라 여객자동차운송사업 또는 화물자동차 운송사업의 면허ㆍ등록 또는 자동차대여사업의 등록을 받은 자가 그 면허ㆍ등록조건에 따라 사용하는 차고용 토지로서 자동차운송 또는 대여사업의 최저보유차고면적기준의 1.5배에 해당하는 면적 이내의 토지
11. 주차장법 시행령 제6조에 따른 부설주차장 설치기준면적 이내의 토지(법 제106조 제1항 제3호 다목에 따른 토지 안의 부설주차장은 제외한다). 다만, 관광진흥법 시행령 제2조제1항 제3호 가목ㆍ나목에 따른 전문휴양업ㆍ종합휴양업 및 같은 항 제5호에 따른 테마파크업에 해당하는 시설의 부설주차장으로서 도시교통정비 촉진법 제15조 및 제17조에 따른 교통영향평가서의 심의 결과에 따라 설치된 주차장의 경우에는 해당 검토 결과에 규정된 범위 이내의 주차장용 토지를 말한다. 제108조(비과세) ① 법 제109조 제3항 제1호에서 “대통령령으로 정하는 도로ㆍ하천ㆍ제방ㆍ구거ㆍ유지 및 묘지”란 다음 각 호에서 정하는 토지를 말한다.
1. 도로: 도로법에 따른 도로(같은 법 제2조 제2호에 따른 도로의 부속물 중 도로관리시설, 휴게시설, 주유소, 충전소, 교통ㆍ관광안내소 및 도로에 연접하여 설치한 연구시설은 제외한다)와 그 밖에 일반인의 자유로운 통행을 위하여 제공할 목적으로 개설한 사설 도로. 다만, 건축법 시행령 제80조의2에 따른 대지 안의 공지는 제외한다