[요지] 쟁점토지는 비과세대상 유지(자연적으로 형성된 호수·늪)에 해당되는 것으로 판단됨.
[요지] 쟁점토지는 비과세대상 유지(자연적으로 형성된 호수·늪)에 해당되는 것으로 판단됨.
[참조결정] 조심2015지0461
[주 문] 나주세무서장이 2025.5.22. 청구법인에게 한 2020년〜2023년 귀속 종합부동산세 합계 OOO원(2020년 귀속분 OOO원, 2021년 귀속분 OOO원, 2022년 귀속분 OOO원 및 2023년 귀속분 OOO원)의 경정청구 거부처분은 이를 각각 취소한다.
[이 유]
1. 처분개요
2. 청구법인 주장 및 처분청 의견
(1) 쟁점토지는 지형 및 토양의 특성상 배수가 원활하지 않고 물이 고이는 ‘호수·늪’에 해당한다. 쟁점토지는 당초 바닷물이 유입되는 연안습지(갯벌)였던 곳으로, 1979년경 간척사업 시행 직후에도 여전히 해수 및 담수가 유입되는 연안습지에 해당하였고, 1994년경 시화방조제 물막이 공사가 완료되면서 쟁점토지로의 바닷물 유입이 차단되었으며, 상대적으로 낮아진 쟁점토지로 인근 유역의 빗물, 하천수, 지하수 등 담수가 유입되고 물이 차오르면서(담수화) ‘호수·늪’이 형성되었다. 현재 쟁점토지는 연중 내내 물에 잠겨 있는 ‘저습지’가 넓게 형성되어 있고, 저습지 주변으로는 계절적 요인, 강수량 등에 따라 침수되는 ‘습지 및 초지’가 넓게 형성되어 있으며, 쟁점토지는 크게 5개 구역으로 구분될 수 있는데, Zone1 및 Zone5의 경우 평균수심이 각 26cm, 56cm로 상시 물이 상시 고여있고, Zone2의 경우 건조기를 제외한 시기에 상시 침수되어 있으며, Zone3 및 Zone4의 경우 강우 시 침수(물이 고여 배수되지 않는 수준)되는 구역이다. 또한 쟁점토지는 지질학적 특성상 배수성이 매우 불량하여 곳곳에 물이 고여 있는 크고 작은 ‘웅덩이’와 여러 웅덩이를 연결하는 ‘물길’이 형성되어 있으며, 쟁점토지의 표면에는 수심이 깊은 곳에서 서식하는 갈대(수심 0～100cm)와 부들(수심 10～60cm)을 포함하여 습지식생이 전체적으로 분포되어 있다. 관련 전문가들도 쟁점토지가 자연과학적 분류상 ‘늪(유지)’에 해당한다고 판단하고 있고, 특히 OOO회장이자 OOO부회장인 OOO교수는 쟁점토지에 대한 현장조사 결과 “(쟁점토지는) 여름철을 비롯한 우기에는 전 지역이 물에 깊게 잠기고 건기에도 크고 작은 영구적인 습지가 전체적으로 발견되고, 이 또한 물길로 연결되는 점으로 볼 때, 연중 평균 수위는 약 2∼3cm가 될 것으로 예상된다”는 의견을 표명하면서, ‘늪’은 습지수문, 습지식생과 습윤토양 3가지 조건에 의하여 결정되는데, 쟁점토지의 경우 과거에는 바닷물이, 현재는 하천수의 공급원이 있고(습지수문), 물이 잘 빠지지 않는 토양(습윤토양)과 부들, 줄, 갈대, 버드나무와 같은 한국의 늪을 대표하는 식물들(습지식생)이 전체적으로 분포하고 있어 완전한 습지의 구성요소를 모두 갖추고 있다 등의 의견을 제시하였다.
(2) 쟁점토지는 “자연적으로 형성”된 유지(호수·늪)에 해당한다. 조세심판원은 “자연적으로 형성”되었다는 것은 ‘어느 일정 상태에서 시작하여 사람의 손길이 가지 아니한 채 시간의 흐름에 따라 비․바람 및 빛 등에 의하여 어떠한 형태로 형성된 것’을 의미한다고 결정(조심 2015지461, 2015.1.29.)한바 있다. 쟁점토지는 1979년경 간척사업이 시행되기 전부터 밀물이 들어올 때는 물에 잠기고, 썰물 때에는 수면 위로 드러나는 ‘연안습지(갯벌)’이었으며, 1994년경 시화방조제 물막이 공사가 완료되면서 쟁점토지로의 해수 유입이 차단되었고, 자연스럽게 인근 유역에서 빗물, 하천수, 지하수 등 담수 등이 오랜 시간 유입되면서 현재와 같은 ‘내륙습지’의 모습을 갖추게 되었다. 청구법인은 쟁점토지를 별도의 개발행위 없이 자연 상태 그대로 보존하였고, 인위적으로 배수를 막거나 물을 공급한 사실이 없으며, 쟁점토지는 낮은 지형, 배수성이 불량한 토질의 영향으로 자연적으로 물이 고이게 되고, 쟁점토지 내에서 자체적으로 유입되는 담수(빗물, 지하수 등)의 양은 연간 약 31만㎥에 달하며, 쟁점토지의 북쪽에 위치한 산지 등 인근 유역에서 유입되는 담수의 양은 연간 119만㎥에 달한다. 한편, 2016년경 습지복원사업을 시행하였는데, 이는 쟁점토지의 물고임과 무관하고, 위 사업은 쟁점토지 중 이미 상시 물에 잠겨 있던 부분(Zone5)에 서식하는 갈대(수심 0～100cm)와 부들(수심 10～60 cm)을 제거해 기존에 있던 물이 드러나도록 하여, 철새의 출현 및 조류의 다양성을 증가시켜 과거의 모습을 되찾을 수 있도록 한 것에 불과하다.
(3) 쟁점토지에 대한 종합부동산세를 부과하지 않는 것이 관련 법령상 비과세 입법취지에도 부합한다. 관련 법령상 그 재산의 특성상 공용 또는 공공용으로 사용되거나 공익에 기여할 것이 예정된 부동산의 경우에는 그 소유자로서는 과세대상 물건의 보유에도 불구하고 그 재산적 가치를 향유하지 못하게 되므로, 재산세 및 종합부동산세를 과세하지 않겠다는 것이고, 쟁점토지의 경우 청구법인으로서는 그 전체가 호수·늪으로 되어 있어서 다른 용도로 사용할 수 없다. 더욱이 쟁점토지는 약 40년간 자연습지로 보존된 결과, ① 도심지에서 볼 수 없는 생태계 천이 현상(같은 장소에서 시간의 흐름에 따라 진행되는 생물군집의 변화)을 관찰할 수 있게 되어 그 학술적 가치가 높고, ② 환경부 지정 멸종위기 야생동물인 금개구리와 맹꽁이, 천연기념물인 원앙 등과 반딧불 등 멸종위기·희귀종들의 서식지이자 생물피난처로서 매우 높은 환경적 가치도 지니고 있으며(2016년 연구 결과에 따르면, 쟁점토지는 235종의 식물과 45종의 조류 등 다양한 동·식물이 분포하고 있음), ③ 청구법인은 쟁점토지를 이용한 ‘생태투어 프로그램’ 등 교육 프로그램을 진행하여 공익에도 기여하고 있다. 따라서, 쟁점토지는 개인적인 목적이나 수익사업에 사용되는 것이 아니라, 공용 또는 공공용 자산과 마찬가지로 공익에 기여하고 있으므로, 쟁점토지에 대한 종합부동산세를 부과하지 않는 것이 관련 법령상 입법취지에 부합한다 할 것이다.
(4) 위와 같은 내용 등을 종합해 볼 때, 쟁점토지는 “자연적으로 형성”된 호수·늪으로 관련 법령상 ‘유지’에 해당하므로, 청구법인의 경정청구를 거부한 이 건 처분은 부당하다.
3. 심리 및 판단
(1) 종합부동산세법 제6조(비과세 등) ①지방세법,지방세특례제한법또는조세특례제한법에 의한 재산세의 비과세ㆍ과세면제 또는 경감에 관한 규정(이하 "재산세의 감면규정"이라 한다)은 종합부동산세를 부과하는 경우에 준용한다. 제11조(과세방법) 토지에 대한 종합부동산세는 국내에 소재하는 토지에 대하여지방세법제106조 제1항 제1호에 따른 종합합산과세대상(이하 “종합합산과세대상”이라 한다)과 같은 법 제106조 제1항 제2호에 따른 별도합산과세대상(이하 “별도합산과세대상”이라 한다)으로 구분하여 과세한다. 제12조(납세의무자) ① 과세기준일 현재 토지분 재산세의 납세의무자로서 다음 각호의 어느 하나에 해당하는 자는 해당 토지에 대한 종합부동산세를 납부할 의무가 있다.
1. 종합합산과세대상인 경우에는 국내에 소재하는 해당 과세대상토지의 공시가격을 합한 금액이 5억원을 초과하는 자
2. 별도합산과세대상인 경우에는 국내에 소재하는 해당 과세대상토지의 공시가격을 합한 금액이 80억원을 초과하는 자 제21조(과세자료의 제공) ③ 행정안전부장관은 제12조에 규정된 토지에 대한 종합부동산세의 납세의무자를 조사하여 납세의무자별로 과세표준과 세액을 계산한 후, 매년 10월 15일까지 대통령령으로 정하는 바에 따라 국세청장에게 통보하여야 한다.
(2) 지방세법 제109조(비과세) ② 국가, 지방자치단체 또는 지방자치단체조합이 1년 이상 공용 또는 공공용으로 사용(1년 이상 사용할 것이 계약서 등에 의하여 입증되는 경우를 포함한다)하는 재산에 대하여는 재산세를 부과하지 아니한다.
③ 다음 각 호에 따른 재산(제13조 제5항에 따른 과세대상은 제외한다)에 대하여는 재산세를 부과하지 아니한다. 다만, 대통령령으로 정하는 수익사업에 사용하는 경우와 해당 재산이 유료로 사용되는 경우의 그 재산(제3호 및 제5호의 재산은 제외한다) 및 해당 재산의 일부가 그 목적에 직접 사용되지 아니하는 경우의 그 일부 재산에 대하여는 재산세를 부과한다.
1. 대통령령으로 정하는 도로ㆍ하천ㆍ제방ㆍ구거ㆍ유지 및 묘지
(3) 지방세법 시행령 제108조(비과세) ① 법 제109조 제3항 제1호에서 “대통령령으로 정하는 도로ㆍ하천ㆍ제방ㆍ구거ㆍ유지 및 묘지”란 다음 각 호에서 정하는 토지를 말한다.
5. 유지(溜池): 농업용 및 발전용에 제공하는 댐ㆍ저수지ㆍ소류지와 자연적으로 형성된 호수ㆍ늪
(4) 공간정보의 구축 및 관리 등에 관한 법률 제67조(지목의 종류) ① 지목은 전, 답, 과수원, 목장용지, 임야, 광천지, 염전, 대(垈), 공장용지, 학교용지, 주차장, 주유소용지, 창고용지, 도로, 철도, 용지, 제방, 하천, 구거, 유지, 양어장, 수도용지, 공원, 체육용지, 유원지, 종교용지, 사적지, 묘지, 잡종지로 구분하여 정한다.
(5) 공간정보의 구축 및 관리 등에 관한 법률 시행령 제58조(지목의 구분) 법 제67조 제1항에 따른 지목의 구분은 다음 각 호의 기준에 다른다.
19. 유지(溜池): 물이 고이거나 상시적으로 물을 저장하고 있는 댐, 저수지, 소류지, 호수, 연못 등의 토지와 연, 왕골 등이 자생하는 배수가 잘 되지 아니하는 토지
(6) 지방세특례제한법 (가) 2016.12.27. 법률 제14477호로 개정되기 전의 것 제13조(한국농어촌공사의 농업 관련 사업에 대한 감면) ② 한국농어촌공사가 취득하는 부동산에 대해서는 다음 각 호에서 정하는 바에 따라 지방세를 2016년 12월 31일까지 감면한다.
1. 한국농어촌공사가한국농어촌공사 및 농지관리기금법제18조ㆍ제20조ㆍ제24조 및 제44조에 따라 취득ㆍ소유하는 부동산과농지법에 따라 취득하는 농지 및 농어촌정비법에 따른 국가 또는 지방자치단체의 농업생산기반 정비계획에 따라 취득ㆍ소유하는 농업기반시설용 토지와 그 시설물에 대해서는 취득세 및 재산세를 면제한다. (나) 2017.12.26. 법률 제15295호로 개정되기 전의 것 제13조(한국농어촌공사의 농업 관련 사업에 대한 감면) ② 한국농어촌공사가 취득하는 부동산에 대해서는 다음 각 호에서 정하는 바에 따라 지방세를 2019년 12월 31일까지 감면한다.
1. 한국농어촌공사가한국농어촌공사 및 농지관리기금법제18조ㆍ제20조ㆍ제24조 및 제44조에 따라 취득ㆍ소유하는 부동산과농지법에 따라 취득하는 농지 및 농어촌정비법에 따른 국가 또는 지방자치단체의 농업생산기반 정비계획에 따라 취득ㆍ소유하는 농업기반시설용 토지와 그 시설물에 대해서는 취득세 및 재산세의 100분의 50을 각각 경감한다. (다) 2024.12.31. 법률 제20632호로 일부 개정되기 전의 것 제13조(한국농어촌공사의 농업 관련 사업에 대한 감면) ② 한국농어촌공사가 취득하는 부동산에 대해서는 다음 각 호에서 정하는 바에 따라 지방세를 2025년 12월 31일까지 감면한다.(이하 생략) 1.한국농어촌공사가한국농어촌공사 및 농지관리기금법제18조ㆍ제20조,농지법제11조ㆍ제15조 및공유수면 관리 및 매립에 관한 법률제46조에 따라 취득하는 농지에 대해서는 취득세의 100분의 50을 각각 경감한다.
(1) 청구법인과 처분청이 제시한 심리자료 등에 의하면, 다음과 같이 사실들이 확인된다. (가) 청구법인은 1979년경 간척사업을 통해 이 건 토지(551,387㎡)를 취득(1980.1.21. 소유권보존등기)하였고, 2018년경부터 쟁점토지를 제외한 면적을 청구법인의 인재개발원 부속토지로 사용하고 있다. (나) 처분청은 행정안전부장관의 과세자료 통보내용에 따라 청구법인이 종합부동산세 과세기준일 현재 보유하고 있는 이 건 토지 등을 종합부동산세 과세대상으로 보아, 청구법인에게 2020년～2023년 귀속 종합부동산세 합계 OOO원을 각각 결정․고지한 것으로 나타난다(아래 ＜표＞ 참조). ＜표＞ 종합부동산세 결정․고지내역 (단위: 원)
(2) 청구법인은 다음과 같이 증빙 등을 제시하면서 이 건 처분이 부당하다고 항변한다. (가) 청구법인은 OOO의 자문의견서를 제출하였는바, 동 자문서상 쟁점토지가 “자연적으로 형성”된 습지에 해당한다 등의 내용으로 작성되어 있고, 세부내용은 다음과 같다. (나) 청구법인은 쟁점토지가 1979년경 간척사업 이전부터 바닷물이 유입되어 “자연적으로 형성”된 유지라는 점을 입증하는 자료로 과거 항공사진(물줄기 확인 가능)을 제출하였고, 관련 사진은 다음과 같다. ＜1977년 및 1981년 이 건 토지 항공사진＞ (다) 청구법인은 쟁점토지의 각 구역별 사진(물이 고여 있음), 각 구역별 일반 특성자료 등을 제시하였는바, 관련 사진 등은 다음과 같다. ＜쟁점토지의 각 구역별 사진＞ ＜각 구역별 일반 특성＞ (라) 청구법인은 등고선 및 등수심도[등고선에서 파란색으로 표시되지 않은 부분(Zone1)도 등수심도에 따르면 상시 침수되는 구역임]를 제시하면서 항공사진상 쟁점토지의 대부분이 식물로 덮여 있는 것으로 관찰되나, 이는 지질학적 특성상 과거부터 배수가 원활하지 않아 물이 고여있는 상태임을 입증하는 것이라 항변한다. (마) 청구법인은 쟁점토지의 유역면적 및 유입수량 관련 자료를 제시하였는바, 쟁점토지 내에서 자체로 유입되는 담수(빗물, 지하수 등)량은 연간 약 31만㎥, 북쪽의 산지 및 OOO부지에서 유입되는 담수량은 각 연간 약 77만㎥, 32만㎥로 쟁점토지에 유입되는 총 담수량은 연간 약 150만㎥에 달하는 것으로 나타난다. ＜쟁점토지의 유역면적 및 유입수량＞
(3) 처분청은 2024.8.1. 재산세 과세관청인 경기도 안산시 상록구청장에게 쟁점토지에 대한 재산세 부과내역 및 의견 등을 조회(재산법인세과-1327)하였고, 동 구청장은 2024.8.6. 다음과 같이 회신(세무과-12759, 일부 발췌)하였다.
(4) 행정안전부장관의 2024.9.3.자 쟁점토지에 대한 재산세 비과세 적용여부 회신(부동산세제과-2982)상 주요내용은 다음과 같다.
(5) 청구법인은 2016년경 복원사업 전부터 쟁점토지가 늪의 현황을 갖고 있었다면서 ‘간척습지의 생태적 관리방안(2006년)’ 중 일부자료를 추가 발췌․제출하였는데, 해당 보고서상 쟁점토지의 북쪽(평균 수심 26센티미터)과 남동쪽(56센티미터)에 상시 침수지역이 위치해 있고, 그 사이에 있는 토지는 우천 시 침수되는 것으로 되어 있으며, 주로 자생하고 있는 식물은 갈대, 애기부들, 통발, 물억새 등이 열거되어 있는 것으로 나타난다.
(6) 우리 원에서 2025.10.24. 쟁점토지에 대한 현장확인을 실시한 결과, 쟁점토지는 아래 사진과 같이 습지 보존지역과 생태체험 학습지역으로 구분․관리되고 있었고, 생태체험 지역은 생태체험 프로그램 참가학생들에게 일시적으로 개방하는 것으로 되어 있으며, 생태학습 프로그램 안내판이 군데 군데 설치되어 있고, 간척습지 활용방안 등에 대한 연구가 지속적으로 수행되고 있는 것으로 확인하였다. ＜습지 보존지역과 생태체험 지역생태학습 프로그램 안내판 사진＞
(7) 청구법인은 2026.3.26. 조세심판관회의에 출석하여 다음과 같은 증빙 등을 추가 제시하면서 이 건 처분이 부당하다는 주장이다. (가) 청구법인은 기후에너지환경부가 2014년 10월경 발간한 생태계보전협력금 업무편람 및 반환사업 가이드라인, 2016년 6월경 기후에너지환경부에 제출한 생태계보전협력금 반환사업 계획서 및 생태계보전협력금 반환사업 준공내역서(예․결산) 등을 제출하였다. ＜생태계보전협력금 업무편람 및 반환사업 가이드라인(제3면)＞ ＜생태계보전협력금 업무편람 및 반환사업 가이드라인(제15면)＞ ＜생태계보전협력금 업무편람 및 반환사업 가이드라인(제16면)＞ ＜생태계보전협력금 업무편람 및 반환사업 가이드라인 제17면] ＜생태계보전협력금 반환사업 계획서＞ ＜생태계보전협력금 반환사업 예․결산 자료＞ (단위: 원) ＜이 건 토지(쟁점토지 포함)에 대한 재산세 부과이력 등＞
(8) 이상의 사실관계 및 관련 법령 등을 종합하여 이 건에 대하여 살피건대, 처분청은종합부동산세법제11조에 따라 토지에 대한 종합부동산세는지방세법에 따른 종합합산과세대상과 별도합산과세대상으로 구분하고, 종합부동산세 과세대상 토지의 분류는지방세법에 따르고 있으며, 행정안전부장관 회신내용(부동산세제과-2982, 2024.9.3.) 상 쟁점토지의 대부분을 차지하는 갈대밭은 ‘잡종지’에 해당한다는 의견이므로 이 건 경정청구 거부처분은 정당하다는 의견이나, 청구법인이 제시한 간척습지의 생태적 관리방안(2006년) 중 관련 내용에 따르면, 일부자료상 쟁점토지의 북쪽(평균 수심 26센티미터)과 남동쪽(56센티미터)에 상시 침수지역이 위치해 있고, 그 사이에 있는 토지는 우천 시 침수되는 것으로 되어 있으며, 주로 자생하고 있는 식물은 갈대, 애기부들, 통발, 물억새 등으로 기재되어 있는 점, 유역면적 및 유입수량 관련 자료, 등고선 및 등수심도, 쟁점토지의 각 구역별 사진 및 일반 특성자료, 1979년경 항공사진 등에 따르면, 쟁점토지는 바닷물이 유입되어 자연적으로 형성된 것으로 쟁점토지에 유입되는 총 담수량은 연간 약 150만㎥에 달하고, 일부 자생하는 식물로 덮여 있는 것으로 관찰되나, 실제는 물이 상시 고여 있거나 물흔적 등 물줄기가 있는 것으로 나타나는 점, 생태계보전협력금 반환사업 계획서에 해당 사업시행은 인위적으로 생태계를 조성하기 위한 것이 아니라 훼손된 생태계를 복원하기 위한 것 등으로 작성되어 있고, 동 사업 예․결산 자료상 폐기물처리비 약 OOO원, 모니터링비 OOO원, 식생복원공사비(교목, 관목, 지피류 등) 약 OOO원 및 지형복원공사비 약 OOO원 등이 집행된 점을 감안할 때, 도시화로 축소되고 고립화된 생물서식처 보전 및 멸종위기종․천연기념물 서식지 조성 등 이미 형성된 습지를 유지하거나 생물 다양성을 높이기 위한 조치일 뿐, 습지를 인공적으로 조성하기 위한 행위로 보기는 어려운 점, 우리 원에서 쟁점토지에 대한 현장확인을 실시한 결과, 쟁점토지는 습지 보존지역과 생태체험 학습지역으로 구분․관리되고 있었고, 생태체험 지역은 생태체험 프로그램 참가학생들에게 일시적으로 개방(프로그램 안내판이 군데 군데 설치)되는 것 등으로 확인된 점, 청구법인이 제시한 OOO의 자문의견서상 쟁점토지는 자연적으로 형성된 습지에 해당한다는 등의 내용으로 작성되어 있는 점 등에 비추어, 쟁점토지는 종합부동산세 비과세대상 유지(溜池)인 ‘자연적으로 형성된 호수·늪’에 해당된다고 보인다. 따라서, 처분청이 쟁점토지를 종합부동산세 비과세대상인 유지(溜池)가 아닌 잡종지로 보아 청구법인의 종합부동산세 경정청구를 거부한 이 건 처분은 잘못이 있는 것으로 판단된다.
4. 결론 이 건 심판청구는 심리결과 청구주장이 이유 있으므로국세기본법제80조의2 및 제65조 제1항 제3호에 의하여 주문과 같이 결정한다.