[요지] 일반인들이 통행할 수 있는 공적인 통행로가 없거나 부족하여 부득이 쟁점토지를 불특정 다수인들의 통행로로 제공하게 되었다거나 청구법인이 이를 독점적·배타적으로 사용·수익할 가능성이 전혀 없는 경우로 보기는 어려운 점, 부수적으로 보행자들의 통행에 공여되고 있다는 사실만으로 이를 재산세 비과세 대상인 사도로 볼 수는 없는 점 등에 비추어 쟁점토지는 재산세가 비과세되는 일반인의 자유로운 통행을 위하여 제공할 목적으로 개설한 ‘사설 도로’로 보기는 어렵다고 판단됨.
[주 문] 심판청구를 기각한다.
[이 유]
1. 처분개요
2. 청구법인 주장 및 처분청 의견
(1) 청구법인 소유의 서울특별시 강남구 OOO 토지 중 사도로 사용되는 75.8㎡(이하 “쟁점토지”라 한다)는 대지 안의 공지이지만 사실상 불특정 다수가 이용하는 사도로서 재산세 비과세 대상에 해당한다. 지방세법 시행령 제108조 제1항 제1호는 일반인의 자유로운 통행을 위하여 제공할 목적으로 개설한 사설 도로는 비과세하되, 건축법 시행령제80조의2에 따른 대지 안의 공지는 제외한다고 규정하고 있고, ‘대지 안의 공지’란 건축법제58조에 따라 건축물을 건축하는 경우 국토의 계획 및 이용에 관한 법률에 따른 용도지역‧용도지구, 건축물의 용도 및 규모 등에 따라 건축선 및 인접 대지경계선으로부터 6미터 이내의 범위에서 지방자치단체의 조례로 정하는 거리 이상을 띄워야 함에 따라 발생하는 면적을 말한다. 대법원은 해당 규정에 대해서 공지의 이용 현황, 사도의 조성 경위, 대지 소유자의 배타적인 사용 가능성 등을 객관적‧종합적으로 살펴보아 대지 소유자가 그 소유 대지 주위에 일반인들이 통행할 수 있는 공적인 통행로가 없거나 부족하여 부득이하게 그 소유 공지를 불특정 다수인의 통행로로 제공하게 된 결과 더 이상 당해 공지를 독점적‧배타적으로 사용‧수익할 가능성이 없는 경우에는 ‘대지 안의 공지’에 해당하지 않고 비과세 대상이라고 판단(대법원 2001.5.8. 선고 99두8633 판결, 대법원 2005.1.28. 선고 2002두2871 판결 등 참조)한바 있다.
(2) 쟁점토지는 불특정다수인이 아무런 제한 없이 자유롭게 이용하는 통행로이며, 공도가 부족하여 부득이하게 일반인의 통행로로 제공되고 있다. 쟁점토지는 OOO 출구와 6m 정도 떨어진 곳에 위치하여 통행로 역할을 하고 있고, OOO을 이용하는 통행객들이 필히 통행해야 하는 위치에 있으며, 연접한 공도 앞으로 약 50m 폭의 왕복 8차선 도로의 OOO와 횡단보도가 설치되어 있어 일반 대중들의 통행이 많다. 쟁점토지 근처에는 다수의 고층 건물이 밀집해 있으며 근처에 각종 식당과 카페 등 불특정 다수인들이 일상적으로 이용하는 시설들이 위치하고 있어 주변 시설을 이용하기 위해서는 쟁점토지를 이용하여 통행을 할 수밖에 없으며, 쟁점토지와 연접한 공도가 존재하나 공도 상에는 가로수, 화단, 환풍구 등이 설치되어 있어 공도만으로는 통행이 어려워 쟁점토지의 이용이 불가결한바, 청구법인에게 쟁점토지를 배타적으로 사용·수익할 가능성은 존재하지 않는다.
3. 심리 및 판단
(1) 청구법인과 처분청이 제출한 자료에 따르면 다음과 같은 사실이 확인된다. (가) 쟁점토지는 아래 청구법인 소유의 지하 4층~지상 15층 건축물의 부속토지 중 일부로서 대지 안의 공지에 해당한다. (나) 청구법인과 처분청이 제출한 자료 및 조세심판원 조사 담당공무원의 현장조사(2024.11.1.) 내용에 의하면 아래와 같은 사실이 확인된다. 1）쟁점토지는 서울특별시 강남구 OOO 왕복 8차선 도로와 횡단보도 앞에 위치하고 있으며, 서쪽으로는 2호선 및 수인분당선 OOO 출구가 6m 이내, 동쪽으로는 2호선 OOO 출구가 70m 이내에 위치하고 있다.
2. 쟁점토지는 약 8m 폭원의 공도와 연접하고 있으며, 공도와 쟁점토지는 경계석으로 구분 표시되어 있다.
3. 공도 상에는 지하철 환기시설 및 여러 그루의 가로수가 존치하고 있고, 쟁점토지상에 설치된 일부 시설물(지하철 환기시설[가로 4m×세로 4m]과 가로수[가로 1m×세로 1m])로 인해 공도의 폭이 가장 좁은 곳의 도로 폭원이 약 4.5m 이내인 것으로 확인된다.
(2) 이상의 사실관계 및 관련 법령 등을 종합하여 살펴본다. (가) 지방세법제109조 제3항 제1호 및 같은 법 시행령 제108조 제1항 제1호에서 일반인의 자유로운 통행을 위하여 제공할 목적으로 개설한 ‘사설 도로’를 비과세대상으로 규정하면서 건축법 시행령제80조의2에 따른 ‘대지 안의 공지’를 재산세 비과세대상에서 제외하는 것으로 규정하고 있는바, 위 규정의 취지는 건축법 등 관계 규정에 의하여 건축선이나 인접대지경계선으로부터 띄어야 할 거리를 둠으로 인하여 생긴 공지(空地)에 대하여 당해 대지소유자가 그 소유건물의 개방감과 안정성을 확보하고 고객을 유치하기 위한 목적 등으로 그 사용·수익 방법의 하나로 임의로 일반 공중의 통행로로 제공하는 경우 등과 같이 계속하여 독점적이고 배타적인 지배권(사용수익권)을 행사할 가능성이 있는 것을 전제로 한 것이라고 봄이 상당하므로, 그 공지(空地)의 이용현황, 사도의 조성경위, 대지소유자의 배타적인 사용가능성 등을 객관적·종합적으로 살펴보아, 대지소유자가 그 소유 대지 주위에 일반인들이 통행할 수 있는 공적(公的)인 통행로가 없거나 부족하여 부득이하게 그 소유 공지(空地)를 불특정 다수인의 통행로로 제공하게 된 결과 더 이상 당해 공지(空地)를 독점적·배타적으로 사용·수익할 가능성이 없는 경우에는 위 단서 소정의 '대지 안의 공지'에 해당하지 않는 것으로 보아야 할 것이다(대법원 2005.1.25. 선고 2002두2871 판결 외 다수, 같은 뜻임). (나) 청구법인은 쟁점토지가 불특정 다수인이 아무런 제한 없이 자유롭게 이용하는 통행로이며, 공도가 부족하여 부득이하게 일반인의 통행로로 제공되고 있으므로, 지방세법제109조 제3항 제1호 및 같은 법 시행령 제108조 제1항 제1호에 따라 재산세가 비과세되는 일반인의 자유로운 통행을 위하여 제공할 목적으로 개설한 ‘사설 도로’로서 재산세 비과세 대상에 해당한다고 주장한다. 그러나, 쟁점토지의 이 현황상 일반인들이 통행할 수 있는 사도로서의 기능은 어느 정도 있는 것으로 보인다 하더라도 쟁점토지의 주된 기능은 그 지상 건축물의 부속토지로서 입주사 및 관련 방문객들의 원활한 출입 등을 위한 것으로 보이는 점, 보행자의 통행을 위해 쟁점토지와 연접하여 약 8m 폭원의 공도가 설치되어 있고, 공도 상에 지하철 환기시설, 가로수 등이 설치되어 있어 공도의 폭원이 좁아짐을 고려하더라도 일반인들이 통행할 수 있는 공적인 통행로가 없거나 부족하여 부득이 쟁점토지를 불특정 다수인들의 통행로로 제공하게 되었다거나 청구법인이 이를 독점적·배타적으로 사용·수익할 가능성이 전혀 없는 경우로 보기는 어려운 점, 부수적으로 보행자들의 통행에 공여되고 있다는 사실만으로 이를 재산세 비과세 대상인 사도로 볼 수는 없는 점 등에 비추어 쟁점토지는지방세법제109조 제3항 제1호 및 같은 법 시행령 제108조 제1항 제1호에 따라 재산세가 비과세되는 일반인의 자유로운 통행을 위하여 제공할 목적으로 개설한 ‘사설 도로’로 보기는 어렵다고 판단된다.
4. 결론 이 건 심판청구는 심리결과 청구주장이 이유 없으므로 지방세기본법제96조 제7항과 국세기본법제80조의2 및 제65조 제1항 제2호에 의하여 주문과 같이 결정한다. ＜별지＞ 관련 법령
(1) 지방세법 제109조(비과세) ③ 다음 각 호에 따른 재산(제13조제5항에 따른 과세대상은 제외한다)에 대하여는 재산세를 부과하지 아니한다. 다만, 대통령령으로 정하는 수익사업에 사용하는 경우와 해당 재산이 유료로 사용되는 경우의 그 재산(제3호 및 제5호의 재산은 제외한다) 및 해당 재산의 일부가 그 목적에 직접 사용되지 아니하는 경우의 그 일부 재산에 대하여는 재산세를 부과한다.
1. 대통령령으로 정하는 도로ㆍ하천ㆍ제방ㆍ구거ㆍ유지 및 묘지
(2) 지방세법 시행령 제108조(비과세) ① 법 제109조제3항제1호에서 “대통령령으로 정하는 도로ㆍ하천ㆍ제방ㆍ구거ㆍ유지 및 묘지”란 다음 각 호에서 정하는 토지를 말한다.
1. 도로: 도로법에 따른 도로(같은 법 제2조제2호에 따른 도로의 부속물 중 도로관리시설, 휴게시설, 주유소, 충전소, 교통ㆍ관광안내소 및 도로에 연접하여 설치한 연구시설은 제외한다)와 그 밖에 일반인의 자유로운 통행을 위하여 제공할 목적으로 개설한 사설 도로. 다만, 건축법 시행령 제80조의2에 따른 대지 안의 공지는 제외한다.
(3) 도로법 제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다.
1. “도로”란 차도, 보도(步道), 자전거도로, 측도(側道), 터널, 교량, 육교 등 대통령령으로 정하는 시설로 구성된 것으로서 제10조에 열거된 것을 말하며, 도로의 부속물을 포함한다. 제10조(도로의 종류와 등급) 도로의 종류는 다음 각 호와 같고, 그 등급은 다음 각 호에 열거한 순서와 같다.
1. 고속국도(고속국도의 지선 포함)
2. 일반국도(일반국도의 지선 포함)
3. 특별시도(特別市道)ㆍ광역시도(廣域市道)
4. 지방도
5. 시도
6. 군도
7. 구도
(4) 도로법 시행령 제2조(도로) 도로법(이하 “법”이라 한다) 제2조제1호에서 “차도, 보도(步道), 자전거도로, 측도(側道), 터널, 교량, 육교 등 대통령령으로 정하는 시설”이란 다음 각 호의 시설이나 공작물을 말한다.
1. 차도ㆍ보도ㆍ자전거도로 및 측도
2. 터널ㆍ교량ㆍ지하도 및 육교(해당 시설에 설치된 엘리베이터를 포함한다)
3. 궤도
4. 옹벽ㆍ배수로ㆍ길도랑ㆍ지하통로 및 무넘기시설
5. 도선장 및 도선의 교통을 위하여 수면에 설치하는 시설
(5) 사도법 제2조(정의) 이 법에서 “사도”란 다음 각 호의 도로가 아닌 것으로서 그 도로에 연결되는 길을 말한다. 다만, 제3호 및 제4호의 도로는 도로법 제50조에 따라 시도(市道) 또는 군도(郡道) 이상에 적용되는 도로 구조를 갖춘 도로에 한정한다.
1. 도로법 제2조제1호에 따른 도로
2. 도로법의 준용을 받는 도로
3. 농어촌도로 정비법 제2조제1항에 따른 농어촌도로
4. 농어촌정비법에 따라 설치된 도로 제4조(개설허가 등) ① 사도를 개설ㆍ개축(改築)ㆍ증축(增築) 또는 변경하려는 자는 특별자치시장, 특별자치도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장(구청장은 자치구의 구청장을 말하며, 이하 “시장ㆍ군수ㆍ구청장”이라 한다)의 허가를 받아야 한다.
② 제1항에 따른 허가를 받으려는 자는 허가신청서에 국토교통부령으로 정하는 서류를 첨부하여 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 제출하여야 한다.