[요지] 쟁점토지는 농지로 사용되어 왔고, 지자체장은 쟁점토지에 대해 농지로서 재산세를 부과해 온 점 등을 비추어 볼 때 통상적인 제한의 범위를 넘어 특별히 사용이 제한된 토지로 보기 어려운 점, 청구인은 쟁점토지가 도로예정지로서 지정되기 전에도 지상에 건축물을 건축하거나 토지 형질 변경을 위한 인·허가절차의 이행 노력을 한 적이 없었던 것으로 보이는 점 등에 비추어 이 건 처분은 잘못이 없음
[요지] 쟁점토지는 농지로 사용되어 왔고, 지자체장은 쟁점토지에 대해 농지로서 재산세를 부과해 온 점 등을 비추어 볼 때 통상적인 제한의 범위를 넘어 특별히 사용이 제한된 토지로 보기 어려운 점, 청구인은 쟁점토지가 도로예정지로서 지정되기 전에도 지상에 건축물을 건축하거나 토지 형질 변경을 위한 인·허가절차의 이행 노력을 한 적이 없었던 것으로 보이는 점 등에 비추어 이 건 처분은 잘못이 없음
[참조결정] 조심2016부3948
[주 문] 심판청구를 기각한다.
[이 유]
1. 처분개요
2. 청구인 주장 및 처분청 의견
(1) 쟁점토지는 ‘농지’가 아닌 ‘잡종지’로 청구인이 증여로 취득(1981.7.1.)한 이후로 농지로 변경된 사실이 없고, 쟁점토지에 경작을 허가해 준 사실이 없다. (가) 청구인은 농업인이 아닌 근로소득자로 24년 동안 주식회사 대한항공에서 성실히 근무한 후 정년퇴직하였고, 그동안 청구인은 계속적으로 쟁점토지등의 개발을 추진하였으나, 쟁점토지가 국토의 계획 및 이용에 관한 법률제30조 및 토지이용규제법에 따라 도로예정지로 지정되어 일체의 개발행위가 불가하였으며, 청구인의 재산권 행사에 심대한 어려움을 겪었다. (나) 농지법제23조 제1항에서 원칙적으로 농지를 임대하거나 사용대(使用貸)할 수 없다고 규정한바, 청구인은 쟁점토지에 경작을 허가해 준 사실이 전혀 없고, 경작에 대한 차임을 수수한 사실도 일체 없다. 청구인은 쟁점토지에 무단으로 경작하고 있는 성명불상의 경작인의 신원을 파악하고 경작을 금지하도록 하고자 하였으나, 마을 주민들이 실제 경작인을 알려주지 않아 무단 경작인의 신원 파악이 불가하였다. (다) 타인의 토지에 대하여 사용‧수익할 만한 권한 없이 함부로 농작물을 경작한 경우라도 경작자가 심은 농작물의 소유권은 경작자에게 귀속되는 것이고, 그 수확도 경작자만이 할 수 있으며(대법원 1968.6.4. 선고 68다613 판결 외 다수), 원상회복을 위하여 강제집행 등 직접적인 수단이 아니라 관할관청에 민원을 제기하는 등 간접적인 수단을 선택할 수밖에 없는 청구인에게 무단 경작에 대한 책임을 지우는 것은 가혹하여 쟁점토지를 비사업용 토지로 본 처분은 잘못이 있는바(조심 2016부3948, 2017.4.3.) 쟁점토지의 원상회복을 위하여 무단으로 경작되고 있는 농작물 등에 대하여 강제집행 등의 물리적인 수단을 사용할 수 없는 청구인에게 무단경작에 대한 책임까지 부과하여 비사업용토지로 중과세율을 적용하는 것은 가혹한 처분이다. (라) 따라서 쟁점토지는 청구인의 개발 의도와는 무관하게 타인에 의하여 무단으로 점유‧경작되었고, 처분청이 무단 경작된 쟁점토지의 본래 용도를 ‘농지’로 본 것은 토지를 소유한 청구인의 재산권 침해에 대해서 전혀 고려하지 않은 것이다.
(2) 쟁점토지는 국토의 계획 및 이용에 관한 법률에 따라 도로예정지로 지정된 토지이므로 소득세법 시행령제168조의14 제1항 제1호에 따른 ‘법령에 따라 사용이 제한된 토지’에 해당한다. (가) 쟁점토지는 경기도 화성시 고시(OOO)에 의하여 국토의 계획 및 이용에 관한 법률제30조 및 토지이용규제법제8조에 따라 도로예정지[쟁점①토지: 중류2류(폭 15m～20m), 쟁점②토지: 중류1류(폭 20m～25m)]로 지정되어 법령에 따라 건축물의 건축 등이 제한되어 있고, 국토의 계획 및 이용에 관한 법률에 따라 도로예정지(중류)로 지정된 구역은 주택‧근린시설‧창고‧공장‧하역장‧주차장‧축사‧야영장 등 일체의 개발행위가 금지되어 있다. (나) 쟁점①토지의 경우, 국토이용계획서상 토지 중앙부에 ‘T’ 자형의 도로예정지로 지정되어 당해 토지를 3분할하고 있는 상태이고 도로예정지를 제외한 나머지 구역만을 개발하는 것은 경제성이 전혀 없어 개발이 현실적으로 불가능하였기 때문에 계획관리지역 지정을 해제하기 위해서 화성시에 계속적으로 민원을 제기하였으며, 쟁점②토지 대부분의 면적(1,601㎡ 중 1,406㎡)이 도로예정지로 지정되어 개발행위 자체가 전혀 불가능한 상황이다. (다) 국세청은 ‘도시지역 내 주거지역으로 지정된 농지가 도시계획시설인 도로예정지로 지정되어 관계 법령에 따라 건축물 건축 등 사용이 금지 또는 제한된 경우 도로예정지로 지정 고시된 날부터 소득세법 시행령제168조의 14 제1항 제1호의 규정에 따른 법령에 따라 사용이 제한된 토지’로 해석(부동산납세과-421, 2014.6.13.)한 바 있고, ‘토지 취득 후 국토의 계획 및 이용에 관한 법률제63조의 규정에 따라 지구단위계획구역(개발행위허가제한구역)으로 지정‧고시되어 해당 법령에 따라 사용이 제한된 경우에는 소득세법 시행령제168조의14 제1항의 규정에 따라 그 사용이 제한된 기간 동안 비사업용 토지에 해당되지 아니한 것’으로 해석(부동산납세과-499, 2014.7.15.)하고 있다.
(1) 쟁점토지의 용도는 사실상 농지이다. (가) 경기도 화성시장은 2018년부터 2023년까지 쟁점토지(공부상 지목: 잡종지)에 대한 재산세를 사실상 답으로 하여 부과하였다. (나) 처분청이 쟁점토지에 현장확인한 결과, 쟁점토지는 하천에 인접한 토지로 쟁점토지 인근의 토지 약 5만 5천여평이 답으로 사용되고 있었고, 벼를 베어낸 그루터기가 일부 남아있었으며, 지대가 낮은 곳이라 대부분 물이 고여 있는 상태(무논)인 답으로 사용하기에 최적인 상태였고, 쟁점토지를 택지나 공장용지 등 다른 용도로 사용하기 위해서는 주위의 토지와 함께 대규모의 성토작업을 하여야 할 것으로 보이며, 쟁점토지 단독으로 개발하기에는 어려움이 있는 토지이다.
(2) 농지·임야·목장용지 및 그 밖의 토지 지목의 판정은 사실상의 현황에 의하는 것이나 사실상의 현황이 분명하지 아니한 경우에는 공부상의 등재 현황에 따르고(양도소득세 집행기준 104의3-168의7-1), 토지를 취득한 후 법령에 따라 사용이 금지 또는 제한된 경우에도 경작 등 토지 본래의 용도로 사용이 금지 또는 제한되지 아니한 때에는 법령에 따라 사용이 금지 또는 제한된 토지에 해당하지 아니하며(양도소득세 집행기준 104조의3-168의14-15), 도로예정부지로 지정·고시되어 있으나 현 지목이 전과 임야이고 전과 임야로 사용가능한 토지는 법령에 따라 사용이 금지 또는 제한된 토지로 볼 수 없는바(대법원 2018.2.13. 선고 2017두68424, 판결), 쟁점토지는 농지로 이용가능한 상태이므로 법령에 따라 사용이 제한된 토지에 해당하지 않는다.
3. 심리 및 판단
(1) 쟁점토지의 현황은 아래와 같다. (가) 경기도 화성시장은 2010.5.12. 아래 ＜표1＞과 같이 ‘화성 OOO 도시관리계획(제2010-102호)’을 고시하였고, ‘쟁점토지의 항공사진(카카오맵)’과 ‘위 고시에 따른 쟁점토지의 도로예정지’는 아래 ＜표2＞와 같다. ＜표1＞ 화성시 고시 제2010-102호(2010.5.12.) 고시
1. 화성 OOO 도시관리계획[제2종지구단위계획구역(산업형), 제2종지구단위계획]에 대하여 국토의 계획 및 이용에 관한 법률제30조 및 제32조, 토지이용규제기본법제8조 규정에 의거 도시관리계획으로 결정 및 지형도면을 승인하고, 아래와 같이 고시합니다.
□ 도시관리계획(제2종지구단위계획)결정조서 구분 규모(㎡) 기능 연장 (㎡) 기점 종점 사용 형태 주요 경과지 최초 결정일 비고 등급 류별 번호 폭원 신설 중로 2 2 15 국지 도로 150 쟁점 ①토지 쟁점 ①토지 신설 중로 2 3 15 국지 도로 549 쟁점 ②토지 석포리 718-35
○ 도로결정조서(발췌) ＜표2＞ 쟁점토지의 항공사진 및 도로예정지 (나) 경기도 화성시장은 쟁점토지의 현황지목을 답으로 하여 아래 ＜표3＞과 같이 2018년도～2023년도 재산세를 부과하였다. ＜표3＞ 쟁점토지의 재산세 부과 내역
(2) 그 외 청구인이 제출한 자료 등은 아래와 같다. (가) 청구인은 2024.7.22. 작성한 ‘1981년 이후 소유한 쟁점토지에 성명불상인이 임의로 농작물을 무단 경작하는 사실을 발견하여 이를 원천금지토록 하고자 ① 사유지에서의 농작물 무단경작금지 안내문(경고문)을 부착하였고, ② 성명불상의 무단 경작인의 신원을 파악하여 관련기관에 시정 및 민원조치할 목적으로 수차례 불법 경작인의 신원을 파악하고자 노력을 시도하였다’는 취지의 확인서와 현장사진을 제출하였다. (나) 청구인은 쟁점토지에 개발행위(건축물)가 제한되는 내용을 제출하였다.
(3) 이상의 사실관계 및 관련 법령 등을 종합하여 살피건대, 청구인은 쟁점토지는 잡종지로 국토의 계획 및 이용에 관한 법률에 따라 도로예정지로 지정되어 쟁점토지에 건축물을 신축할 수 없었으므로 소득세법 시행령제168조의14 제1항 제1호에 따른 ‘법령에 따라 사용이 제한된 토지’에 해당한다고 주장하나, 비사업용 토지에 해당하는지 여부는 소득세법제104조의3 및 같은 법 시행령 제168조의7에 따라 사실상 현황에 따라야 할 것인바, 쟁점토지의 지목은 잡종지이나 사실상 농지(답)로 사용되어 2018년～2023년 기간 동안 분리과세 대상으로 재산세가 부과되어 온 점, 쟁점토지의 연도별 항공사진을 보면, 쟁점토지가 국토의 계획 및 이용에 따른 법률에 따라 도로예정지로 지정․고시되기 전인 2008년부터 쟁점토지에 농작물이 경작된 것으로 보이는 점, 소득세법 시행령제168조의14 제1항 제1호를 포괄하는 형식으로 규정되어 있는 제4호는 당해 토지에 대한 법령상의 제한뿐만 아니라 토지의 현황․취득 사유 또는 이용 상황을 고려하여 토지를 사용할 수 없는 부득이한 사유를 판단하도록 요구하고 있는데, 취득사유 또는 이용 상황은 필연적으로 토지 소유자의 주관적 의사를 포함할 수밖에 없고, 만일 토지 소유자가 본래 토지를 활용하기 위한 아무런 노력을 기울이지도 않고 있음에도 당해 토지에 대하여 도시계획결정이 이루어졌다는 사정만으로 그 때부터 당해 토지를 비사업용 토지로 보지 않게 된다면, 토지의 시세차익을 노린 투기성 소유자들에게 그들이 원하는 혜택을 주게 되어 소득세법상 비사업용 토지에 대한 취지를 몰각시키는 결과에 이르게 되어 부당한 점 등을 고려하면 토지 소유자의 개발행위 노력을 고려하여야 할 것인바(대법원 2018.2.13. 선고 2017두68424 판결 참조), 청구인은 쟁점토지가 도로예정지로 지정․고시되기 전에 쟁점토지 지상에 건축물을 건축하거나 토지 형질 변경을 위한 인․허가절차의 이행 노력을 한 적이 없었던 것으로 보이는 점, 쟁점토지는 국토의 계획 및 이용에 관한 법률제30조 및 제32조에 따라 도로예정지로 지정·고시되었고 쟁점토지의 지목은 잡종지이나, 쟁점토지는 도로예정지로 지정․고시되기 전부터 사실상 농지로 사용된 것으로 보이므로 쟁점토지를 통상적인 제한의 범위를 넘어 특별히 사용이 제한된 토지로 보기 어려운 점 등에 비추어 처분청이 쟁점토지를 소득세법제104조의3 제1항 제1호 가목에 따른 비사업용 토지로 보아 청구인의 경정청구를 거부한 이 건 처분은 달리 잘못이 없다고 판단된다.
4. 결론 이 건 심판청구는 심리결과 청구주장이 이유 없으므로국세기본법제80조의2 및 제65조 제1항 제2호에 의하여 주문과 같이 결정한다. ＜별지＞ 관련 법령
(1) 소득세법 제104조(양도소득세의 세율) ① 거주자의 양도소득세는 해당 과세기간의 양도소득과세표준에 다음 각 호의 세율을 적용하여 계산한 금액(이하 “양도소득 산출세액”이라 한다)을 그 세액으로 한다. 이 경우 하나의 자산이 다음 각 호에 따른 세율 중 둘 이상에 해당할 때에는 해당 세율을 적용하여 계산한 양도소득 산출세액 중 큰 것을 그 세액으로 한다. 종합소득 과세표준 세율 1,400만원 이하 과세표준의 6% 1,400만원 초과 5,000만원 이하 84만원+(1,400만원을 초과하는 금액의 15%) 5,000만원 초과 8,800만원 이하 624만원+(5,000만원을 초과하는 금액의 24%) 8,800만원 초과 1억5천만원 이하 1,536만원+(8,800만원을 초과하는 금액의 35%) 1억5천만원 초과 3억원 이하 3,706만원+(1억5천만원을 초과하는 금액의 38%) 3억원 초과 5억원 이하 9,406만원+(3억원을 초과하는 금액의 40%) 5억원 초과 10억원 이하 1억7,406만원+(5억원을 초과하는 금액의 42%) 10억원 초과 3억8,406만원+(10억원을 초과하는 금액의 45%)
1. 제94조 제1항 제1호ㆍ제2호 및 제4호에 따른 자산 양도소득 과세표준 세율 1,400만원 이하 16퍼센트 1,400만원 초과 5,000만원 이하 224만원 + (1,400만원 초과액 × 25퍼센트) 5,000만원 초과 8,800만원 이하 1,124만원 + (5,000만원 초과액 × 34퍼센트) 8,800만원 초과 1억5,000만원 이하 2,416만원 + (8,800만원 초과액 × 45퍼센트) 1억5천만원 초과 3억원 이하 5,206만원 + (1억5천만원 초과액 × 48퍼센트) 3억원 초과 5억원 이하 1억2,406만원 + (3억원 초과액 × 50퍼센트) 5억원 초과 10억원 이하 2억2,406만원 + (5억원 초과액 × 52퍼센트) 10억원 초과 4억8,406만원 + (10억원 초과액 × 55퍼센트)
8. 제104조의3에 따른 비사업용 토지 제104조의3(비사업용 토지의 범위) ① 제104조 제1항 제8호에서 “비사업용 토지”란 해당 토지를 소유하는 기간 중 대통령령으로 정하는 기간 동안 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 토지를 말한다.
1. 농지로서 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 것
- 가. 대통령령으로 정하는 바에 따라 소유자가 농지 소재지에 거주하지 아니하거나 자기가 경작하지 아니하는 농지. 다만, 농지법이나 그 밖의 법률에 따라 소유할 수 있는 농지로서 대통령령으로 정하는 경우는 제외한다.
4. 농지, 임야 및 목장용지 외의 토지 중 다음 각 목을 제외한 토지
- 가. 지방세법 또는 관계 법률에 따라 재산세가 비과세되거나 면제되는 토지
- 나. 지방세법 제106조 제1항 제2호 및 제3호에 따른 재산세 별도합산과세대상 또는 분리과세대상이 되는 토지
- 다. 토지의 이용 상황, 관계 법률의 의무 이행 여부 및 수입금액 등을 고려하여 거주 또는 사업과 직접 관련이 있다고 인정할 만한 상당한 이유가 있는 토지로서 대통령령으로 정하는 것
② 제1항을 적용할 때 토지 취득 후 법률에 따른 사용 금지나 그 밖에 대통령령으로 정하는 부득이한 사유가 있어 그 토지가 제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 그 토지를 비사업용 토지로 보지 아니할 수 있다.
③ 제1항과 제2항을 적용할 때 농지ㆍ임야ㆍ목장용지의 범위 등에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.
(2) 소득세법 시행령 제168조의7(토지지목의 판정) 법 제104조의3의 규정을 적용함에 있어서 농지ㆍ임야ㆍ목장용지 및 그 밖의 토지의 판정은 이 영에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 사실상의 현황에 의한다. 다만, 사실상의 현황이 분명하지 아니한 경우에는 공부상의 등재현황에 의한다. 제168조의14(부득이한 사유가 있어 비사업용 토지로 보지 않는 토지의 판정기준 등) ① 법 제104조의3 제2항에 따라 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 토지는 해당 각 호에서 규정한 기간동안 법 제104조의3 제1항 각 호의 어느 하나에 해당하지 않는 토지로 보아 같은 항에 따른 비사업용 토지(이하 “비사업용 토지”라 한다)에 해당하는지를 판정한다.
1. 토지를 취득한 후 법령에 따라 사용이 금지 또는 제한된 토지: 사용이 금지 또는 제한된 기간
2. 토지를 취득한 후 문화유산의 보존 및 활용에 관한 법률 또는 자연유산의 보존 및 활용에 관한 법률에 따라 지정된 보호구역 안의 토지: 보호구역으로 지정된 기간
3. 제1호 및 제2호에 해당되는 토지로서 상속받은 토지: 상속개시일부터 제1호 및 제2호에 따라 계산한 기간
4. 그 밖에 공익, 기업의 구조조정 또는 불가피한 사유로 인한 법령상 제한, 토지의 현황ㆍ취득사유 또는 이용상황 등을 고려하여 기획재정부령으로 정하는 부득이한 사유에 해당되는 토지: 기획재정부령으로 정하는 기간
(3) 지방세법 제104조(정의) 재산세에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다.
1. “토지”란 공간정보의 구축 및 관리 등에 관한 법률에 따라 지적공부의 등록대상이 되는 토지와 그 밖에 사용되고 있는 사실상의 토지를 말한다. 제106조(과세대상의 구분 등) ① 토지에 대한 재산세 과세대상은 다음 각 호에 따라 종합합산과세대상, 별도합산과세대상 및 분리과세대상으로 구분한다.
1. 종합합산과세대상: 과세기준일 현재 납세의무자가 소유하고 있는 토지 중 별도합산과세대상 또는 분리과세대상이 되는 토지를 제외한 토지
3. 분리과세대상: 과세기준일 현재 납세의무자가 소유하고 있는 토지 중 국가의 보호ㆍ지원 또는 중과가 필요한 토지로서 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 토지
- 가. 공장용지ㆍ전ㆍ답ㆍ과수원 및 목장용지로서 대통령령으로 정하는 토지
(4) 지방세법 시행령 제102조(분리과세대상 토지의 범위) ① 법 제106조 제1항 제3호 가목에서 “대통령령으로 정하는 토지”란 다음 각 호에서 정하는 것을 말한다.
2. 전ㆍ답ㆍ과수원
- 가. 전ㆍ답ㆍ과수원(이하 이 조에서 “농지”라 한다)으로서 과세기준일 현재 실제 영농에 사용되고 있는 개인이 소유하는 농지. 다만, 특별시ㆍ광역시(군 지역은 제외한다)ㆍ특별자치시ㆍ특별자치도 및 시지역(읍ㆍ면 지역은 제외한다)의 도시지역의 농지는 개발제한구역과 녹지지역(국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제6조제1호에 따른 도시지역 중 같은 법 제36조제1항제1호 각 목의 구분에 따른 세부 용도지역이 지정되지 않은 지역을 포함한다. 이하 이 항에서 같다)에 있는 것으로 한정한다.