[요지] 2023년도 재산세 과세기준일(6.1.) 현재 쟁점토지상에 건축중인 건축물은 정당한 사유 없이 6개월 이상 공사가 중단된 것으로 보이고, 쟁점토지는 건축물의 부속토지에 해당하지 아니하여 종합합산과세대상 토지로 보는 것이 타당하므로 처분청이 이 건 재산세 등을 부과한 처분은 달리 잘못이 없는 것으로 판단됨.
[요지] 2023년도 재산세 과세기준일(6.1.) 현재 쟁점토지상에 건축중인 건축물은 정당한 사유 없이 6개월 이상 공사가 중단된 것으로 보이고, 쟁점토지는 건축물의 부속토지에 해당하지 아니하여 종합합산과세대상 토지로 보는 것이 타당하므로 처분청이 이 건 재산세 등을 부과한 처분은 달리 잘못이 없는 것으로 판단됨.
[참조결정] 조심2014지0338
[주 문] 심판청구를 기각한다.
[이 유]
1. 처분개요
2. 청구법인 주장 및 처분청 의견
(1) 시공사의 유치권행사로 인하여 공사진행이 곤란하였으나, 청구법인은 이러한 상황에서도 공사진행을 위한 진지한 노력을 다하였다. 청구법인은 2020.3.6. 쟁점토지 지상에 지하 1층, 지상 3층, 연면적 2,411.88㎡ 규모의 근린생활시설을 신축하기 위하여 건축허가를 받았다. 이후, 2020.4.28. 주식회사 AAA(이하 “시공사”라 한다)과 도급계약을 체결하였고, 시공사가 건축공사를 진행하던 중 2020.12.26. 1층 바닥에 콘크리트를 타설한 후 양생하는 과정에서 인근 BBB 건축물의 바닥균열 및 침하, 벽체균열 등을 이유로 감리자로부터 공사중지 요청을 받아 이를 중단하게 되었다. 감리자는 2021.4.22. 공사중지 요청을 철회하였으나, 시공사는 2021.5.3. 청구법인에게 공사재개 조건으로 공사중지 기간에 대한 자재비 상승분, 간접비 등의 즉시 지급할 것을 요구하였다. 청구법인은 시공사에 공사재개를 독촉하였으나, 시공사는 2021.5.25.부터 유치권 행사를 시작하였다. 이후 청구법인은 공사재개를 위해 시공사와 각종 소송을 진행하여 2023.10.20. 최종 청구법인 승소 판결을 받게 되었다. 이로인해, 청구법인은 시공사로부터 2023.10.26.에서야 공사 현장을 인도받아, 그때부터 공사 진행이 현실적으로 가능한 상황이었고, 이마저도 처분청과 건축허가 변경 관련 쟁점으로 인해 어려운 상황이다.
(2) 건축허가 변경신청과 관련해서도 공사중단의 정당한 사유가 있다. 청구법인은 2023.2.23. 처분청에 당초 1·2종 근린생활시설에 대한 허가를 노유자시설로 변경하는 내용의 건축허가변경을 신청하였다. 이와 관련하여 처분청은 청구법인에 행정예고문 및 현수막 설치를 요구한바, 청구법인은 2023.3.9. 쟁점토지 주변 5개소에 7일동안 이를 설치하였다. 이후 처분청은 2023.4.14. 청구법인에게 민원(개인민원 1건, CCC아파트 주민 민원 44건)을 협의한 후 2023.5.1.까지 그 결과 등을 제출하고, 협의가 안될 경우 민원배심원회의에 상정하겠다고 통보하였다.
처분청은 2023.5.15. CCC아파트 주민들의 의견을 청취한 후, 청구법인에게 이에 따른 조치계획의 제출을 요구하여, 청구법인은 2023.5.25. 조치계획서를 작성·제출하였다. 이후 처분청은 2023.7.11. 청구법인, 아파트 주민들 등이 참여한 민원배심원회를 개최하였고, 개최결과는 ‘교통정체 해소를 위한 방안 제시, 향후 장례식장 운영 가능성에 대해 유사 규모 사례와 요양원 운영에 관한 구체적 계획 제시, 기타 주민 의견 청취 등의 추가 협의 필요’였다. 청구법인은 이러한 요구를 모두 수용하고, 2023.8.17. 재협의를 진행하면서 각서작성까지 제안하였으나, 처분청은 법정 주차대수의 150%의 주차장을 확보하려던 청구법인의 제안에 대하여 추가로 1층 상가규모를 축소하라는 등의 청구법인이 수용할 수 없는 대안을 내세우며, 주민회의를 다시 개최하겠다고 통보하였다. 한편, 처분청의 민원배심제 운영은 건축법등 관계법령에 근거없는 규제에 해당하고, 행정정자치부 또한 2016년 4월 정부합동감사 결과에서 이를 위법하다고 판단한바 있다. 그럼에도 불구하고 처분청은 민원배심제 심의대상을 축소하면서, 전국에서 유일하게 아직도 이를 운영하고 있다. 청구법인 스스로 합의안을 도저히 도출할 수 없는 이러한 상황에서, 처분청에 민원 배심제 개최가 아닌 행정소송이 가능한 건축불허가 처분을 요청하였으나, 처분청은 심판청구일 현재까지도 건축허가 변경신청에 대한 어떠한 처분도 하지 않은 상태이다. 청구법인은 이를 해결하기 위하여 처분청을 상대로 건축허가 변경 신청 허가이행 심판청구를 제기하였으나 각하 결정되었고, 건축허가 변경 신청 부작위 위법확인소송 또한 제기하였으나 처분청의 권유로 소취하를 하게된바, 청구법인은 공사진행을 위해 진지한 노력을 경주한 것이다. 한편, 처분청은 2021년 및 2022년에 청구법인으로부터 시공사와의 분쟁에 관한 자료를 제출받아, 쟁점토지를 별도합산과세대상으로 과세하였다. 2023년에는 종전에 비해 아무런 사정변경이 없음에도 불구하고, 이를 종합합산으로 과세한 바, 이는 신뢰보호 원칙에 위배되어 위법하다.
3. 심리 및 판단
(1) 청구법인과 처분청이 제출한 심리자료에 의하면, 다음과 같은 사실이 나타난다. (가) 등기사항전부증명서(법인)에 의하면 청구법인은 대구광역시 수성구 OOO을 본점으로 하여, 부동산임대업 등을 목적으로 1998.5.15. 설립된 후, 2023.3.20. 사회복지사업, 사회복지시설의 설치·운영 등을 목적에 추가된 사실이 나타난다. (나) 등기사항전부증명서에 의하면 쟁점토지는 1998.10.1. 임의경매로 인한 낙찰을 원인으로 청구법인 명의로 소유권이전되어 현재까지 청구법인이 소유중인 것으로 나타난다. (다) 건축허가서OOO에 의하면, 쟁점토지 지상에 제2종 근린생활시설(일반음식점, 휴게음식점) 용도의 연면적 2,411.48㎡ 규모의 건축물의 신축이 허가된 사실이 나타난다. (라) 청구법인이 제출한 대법원 전자소송 내역에 의하면, 청구법인과 시공사의 소송개요는 ＜별지2＞와 같고, 이중 대구지방법원 OOO 부당이득금 판결문에는 지상 건축물 신축에 따른 인근 BBB에 균열 및 침하의 발생, 2021.1.5.부터 2021.4월 초까지 감리자의 공사중지 요청, 지하 1층 골조공사중 공사중단, 공사대금의 증액에 대한 청구법인과 시공사간 다툼, 시공사의 정당한 유치권 행사 및 청구법인과 시공사간 소송절차가 진행된 사실 등이 나타난다. (마) 건축 용도변경 허가 신청서에 의하면, 청구법인이 2023.2.23. 쟁점토지 지상건축물의 용도를 제2종 근린생활시설에서 노유자시설(노인요양시설, 제1종 근린생활시설, 제2종 근린생활시설) 변경하기 위하여 처분청에 신청서를 제출한 사실이 나타난다. (바) 청구법인은 쟁점토지 지상건축물의 용도변경을 위하여 민원협의를 진행한 상황이라며, ＜별지3＞의 자료를 제출하였다. (사) 처분청이 2023.5.18. 쟁점토지를 현지조사후 작성한 출장보고서에는 ‘상기 물건은 공사중지 상태로 별도합산과세대상에서 종합합산과세대상으로 변경하여야 함(6개월 이상 공사 중단된 토지는 종합합산과세대상)’이라고 기재되어 있다. (아) 처분청이 제출한 재산세 과세내역서에 의하면 쟁점토지에 대하여 2021년, 2022년에는 별도합산과세대상, 2023년에는 종합합산과세대상으로 적용한 사실이 나타난다.
(2) 이상의 사실관계 및 관련 법령을 종합하여 살펴본다. (가) 지방세법 제106조 제1항 제2호에서 별도합산과세대상을 과세기준일 현재 납세의무자가 소유하고 있는 토지 중 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 토지로 규정하면서, 그 가목에서는 공장용 건축물의 부속토지 등 대통령령으로 정하는 건축물의 부속토지를 규정하고 있고, 같은 법 시행령 제101조 제1항에서는 법 제106조 제1항 제2호 가목에서 “공장용 건축물의 부속토지 등 대통령령으로 정하는 건축물의 부속토지”란 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 건축물의 부속토지를 말한다고 규정하면서 그 제2호에서 건축물의 부속토지 중 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 건축물의 부속토지를 제외한 건축물의 부속토지로서 건축물의 바닥면적에 제2항에 따른 용도지역별 적용배율을 곱하여 산정한 면적 범위의 토지를 규정하고 있으며, 제103조 제1항에서 제101조 제1항에 따른 건축물의 범위에는 다음 각 호의 건축물을 포함한다고 규정하면서 그 제3호에서 건축법에 따른 건축허가를 받거나 건축신고를 한 건축물로서 같은 법에 따른 공사계획을 신고하고 공사에 착수한 건축물. 다만, 과세기준일 현재 정당한 사유 없이 6개월 이상 공사가 중단된 경우는 제외한다고 규정하고 있다. (나) 지방세법 시행령제103조 제1항 제3호 단서에서 규정하고 있는 ‘정당한 사유 없이 6개월 이상 공사가 중단된 경우’에서의 ‘정당한 사유’에는 법령에 의한 금지․제한 등 납세의무자가 마음대로 할 수 없는 외부적인 사유는 물론 건축공사에 착공하여 공사진행을 위한 정상적인 노력을 다하였으나 시간적인 여유가 없어 장기간 공사를 중단한 내부적인 사유도 포함되며, 정당한 사유의 유무는 건축 중인 건축물의 공사기간의 장단, 건축공사를 중단할 수밖에 없는 법령상, 사실상의 장애 사유 및 정도, 납세의무자가 건축공사를 진행하기 위하여 진지한 노력을 다하였는지 여부 등을 아울러 참작하여 구체적인 사안에 따라 개별적으로 판단하여야 할 것(대법원 2014.2.13. 선고 2013두18582 판결, 같은 뜻임)이다. (다) 청구법인은 시공사의 유치권 행사, 건축허가 변경신청과 관련하여 공사중단의 정당한 사유가 있고, 청구법인은 이러한 상황에서도 공사진행을 위하여 진지한 노력을 다하였다고 주장한다. 그러나, 시공사와의 법적분쟁은 공사비 인상과 관련한 것인바, 이는 법령에 의한 금지・제한 등 청구법인이 마음대로 할 수 없는 외부적인 사유가 아닌 내부적인 사유에 해당하는 것으로 보이는 점(조심 2014지338, 2014.10.24., 같은 뜻임), 청구법인은 2023.2.23. 쟁점토지 지상에 건축중인 건축물의 용도를 당초 근린생활시설에서 노유자시설로 변경하기 위하여 건축허가 변경을 신청한바, 이러한 건축허가 변경신청은 청구법인의 내부적인 경영상의 필요에 따른 것이고, 2023년도 재산세 과세기준일(6.1.) 기준 용도변경에 따른 민원처리 기간은 3개월여에 불과하여 청구법인의 건축중단의 주된 사유는 민원이 아니라 시공사의 유치권 문제로 보이는 점등에 비추어 2023년도 재산세 과세기준일(6.1.) 현재 쟁점토지상에 건축중인 건축물은 정당한 사유 없이 6개월 이상 공사가 중단된 것으로 보이고, 쟁점토지는 건축물의 부속토지에 해당하지 아니하여 종합합산과세대상 토지로 보는 것이 타당하므로 처분청이 이 건 재산세 등을 부과한 처분은 달리 잘못이 없는 것으로 판단된다.
4. 결 론 이 건 심판청구는 심리결과 청구주장이 이유 없으므로 지방세기본법제96조 제7항과 국세기본법 제80조의2 및 제65조 제1항 제2호에 의하여 주문과 같이 결정한다. ＜별지1＞ 관련 법령
(1) 지방세법(2023.3.14. 법률 제19230호로 개정된 것) 제106조(과세대상의 구분 등) ① 토지에 대한 재산세 과세대상은 다음 각 호에 따라 종합합산과세대상, 별도합산과세대상 및 분리과세대상으로 구분한다.
1. 종합합산과세대상: 과세기준일 현재 납세의무자가 소유하고 있는 토지 중 별도합산과세대상 또는 분리과세대상이 되는 토지를 제외한 토지
2. 별도합산과세대상: 과세기준일 현재 납세의무자가 소유하고 있는 토지 중 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 토지
1. 토지
(2) 지방세법 시행령(2023.5.30. 대통령령 제33489호로 개정된 것) 제101조(별도합산과세대상 토지의 범위) ① 법 제106조 제1항 제2호가목에서 “공장용 건축물의 부속토지 등 대통령령으로 정하는 건축물의 부속토지”란 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 건축물의 부속토지를 말한다. 다만, 건축법 등 관계 법령에 따라 허가 등을 받아야 할 건축물로서 허가 등을 받지 아니한 건축물 또는 사용승인을 받아야 할 건축물로서 사용승인(임시사용승인을 포함한다)을 받지 아니하고 사용 중인 건축물의 부속토지는 제외한다.
1. 특별시ㆍ광역시(군 지역은 제외한다)ㆍ특별자치시ㆍ특별자치도 및 시지역(다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 지역은 제외한다)의 공장용 건축물의 부속토지로서 공장용 건축물의 바닥면적(건축물 외의 시설의 경우에는 그 수평투영면적을 말한다)에 제2항에 따른 용도지역별 적용배율을 곱하여 산정한 범위의 토지
2. 건축물(제1호에 따른 공장용 건축물은 제외한다)의 부속토지 중 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 건축물의 부속토지를 제외한 건축물의 부속토지로서 건축물의 바닥면적(건축물 외의 시설의 경우에는 그 수평투영면적을 말한다)에 제2항에 따른 용도지역별 적용배율을 곱하여 산정한 면적 범위의 토지
1. 삭제
2. 건축허가를 받았으나 건축법 제18조에 따라 착공이 제한된 건축물
3. 건축법에 따른 건축허가를 받거나 건축신고를 한 건축물로서 같은 법에 따른 공사계획을 신고하고 공사에 착수한 건축물[개발사업 관계법령에 따른 개발사업의 시행자가 소유하고 있는 토지로서 같은 법령에 따른 개발사업 실시계획의 승인을 받아 그 개발사업에 제공하는 토지(법 제106조 제1항 제3호에 따른 분리과세대상이 되는 토지는 제외한다)로서 건축물의 부속토지로 사용하기 위하여 토지조성공사에 착수하여 준공검사 또는 사용허가를 받기 전까지의 토지에 건축이 예정된 건축물(관계 행정기관이 허가 등으로 그 건축물의 용도 및 바닥면적을 확인한 건축물을 말한다)을 포함한다]. 다만, 과세기준일 현재 정당한 사유 없이 6개월 이상 공사가 중단된 경우는 제외한다.
(3) 대구광역시 수성구 민원배심제운영지침(2017.9.29 예규 제181호로 개정된 것) 제1조(목적) 이 지침은 민원사안이 중대하여 장기간 해결되지 않고 주민간의 이해가 대립되는 민원 등을 투명하게 공개적·민주적으로 처리하고, 민원에 관한 행정처분의 공정성·정당성·신뢰성을 확보하기 위한 대구광역시 수성구 민원배심제의 운영에 관하여 필요한 사항을 규정함을 목적으로 한다. 제2조(정의) 이 지침에 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다.
1. “집단민원”이란 해당 민원에 관련된 대구광역시 수성구민 20세대 이상이 연서로 대구광역시 수성구청에 대하여 처분 등 특정한 행위를 하거나 하지 않을 것을 요구하는 사항을 말한다.
2. “예비배심원” 이란 대구광역시 수성구 민원배심제를 구성하는 인력풀로 민원사안에 따른 관련분야의 전문적 지식을 갖춘 교수, 변호사, 건축사, 기술사, 대구광역시 수성구의원, 각계 각층의 직능대표 등으로 대구광역시 수성구청장이 선정한 사람을 말한다.
3. “민원처리부서”란 대구광역시 수성구청과 그 소속기관으로서 심의대상 업무를 담당하는 부서를 말한다.
4. “민원배심판정”이란 심의대상에 대하여 배심원단 회의에서 결정된 사항을 말한다. 제3조(심의대상) 대구광역시 수성구 민원배심제(이하“배심제”라 한다)는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 사항을 심의 판정한다.
1. 민원에 관한 행정처분의 결과가 20세대 이상의 주민에게 피해를 초래할 우려가 있는 것으로 분쟁이 발생된 민원사항
2. 장기간 해결되지 않는 고질 또는 집단민원 사항
3. 지역개발과 관련하여 주민 상호간 이해가 대립되는 민원사항
4. 동일민원으로 2회 이상 반려 또는 불가 처리된 민원사항
5. 그 밖에 대구광역시 수성구청장(이하 “구청장”이라 한다)이 필요하다고 인정하는 민원사항 제4조(배심원 구성 등) ① 배심제는 심의안건을 처리하기 위하여 안건에 따라 예비배심원 중에서 10명 내외의 민원배심원(이하 “배심원”이라 한다.)을 구성한다.
② 배심원은 민원배심판정 신청이 접수되는 경우 해당 민원의 심의·판정에 적합한 사람을 예비배심원 중에서 성별을 고려하여 구청장이 위촉한다.
③ 배심원회의의 원활한 운영을 위하여 간사 1명을 두고, 간사는 민원여권과장으로 한다. 제7조(행정예고) ① 민원처리부서장은 인·허가 등의 민원접수후 신청 내용대로 행정처분시 집단민원을 초래하거나 생활권 침해 등의 문제발생이 예상되는 경우 현장에 민원내용을 게시하거나 이해관계자에게 개별 통지하는 등의 방법으로 7일 이상 행정예고를 실시한다.
② 행정예고에 신중을 기하기 위하여 민원처리부서에서는 행정예고 대상과 규모를 정하여 주무국장 결재 후 시행한다. 제9조(민원배심판정 신청) ① 민원처리부서장은 제8조에 따른 중재가 되지 아니하는 경우 별지 제1호서식에 따라 민원여권과에 민원배심판정을 신청한다.
② 민원처리부서장은 민원배심판정을 받은 사항이라도 사정변경에 따라 필요한 경우 그 이유를 소명하여 재심을 신청할 수 있다.