[요지] 유예기간(1년) 내에 건축공사에 착공하는 것 등에 대해서는 특별한 행정상 제한 등은 없었던 것으로 보이는 점, 쟁점토지를 취득한 후 3년이 경과한 현재시점까지 건축공정률이 약 45% 수준에 불과한 것으로 확인되는 점, 청구법인은 심판청구 이유서 및 심판관회의 출석 진술 등을 통해 쟁점토지상에 노인복지시설을 신축하여 직접 사용할 계획이 아니라 이를 임대할 계획이라고 주장하고 있는 점 등에 비추어 청구법인이 쟁점토지를 취득하여 이를 해당 용도로 직접 사용한 경우 내지는 유예기간 내에 노인복지시설에 직접 사용하기 위한 진지하고도 정상적인 노력을 다한 것으로 보기도 어렵다 할 것이므로 처분청이 쟁점토지에 대하여 기 경감한 취득세 등을 부과·고지한 처분은 달리 잘못이 없다고 판단됨.
[참조결정] 조심2018지3266
[주 문] 심판청구를 기각한다.
[이 유]
1. 처분개요
2. 청구법인 주장 및 처분청 의견
2021. 2. 9. 토지사용승낙
2021. 3.31. 건축계획 및 인허가 도서작성
2021. 4. 8. 교통영향평가 심의 접수(경기도 사전승인 심의 전 이행사항)
2021. 5.11. 지하안전영향평가 접수(경기도 사전승인 심의 전 이행사항)
2021. 6. 1. 설계계약 체결
2021. 6.21. 토지 잔금 지급 및 취득
2021. 6.28. 건축허가 접수(처분청)
2021. 8.24. 경기도 사전승인 상정(경기도 건축경관 심의위원회)
2022. 1.18. 경기도 사전승인 심의의결 완료
2022. 4.20.
(1) 시공사 선정 완료 및 도급계약(대우건설)
(2) 안전관리계획서 착수
2022. 5.23. 건축허가 완료
2022. 6.20. 안전관리계획서 접수(국토안전관리원)
2022. 8. 5. 착공신고
2022. 9.30. 실제 착공(공사 진행중)
(1) 이 건 토지를 취득하는 과정에서 청구법인은 농협은행 외 17개 금융기관으로부터 연 3.5∼5%의 금리로 OOO원을 대출받았으며, 그 연간 이자비용이 OOO원에 달하는 실정이므로 청구법인이 고의적으로 관련 절차를 해태하여 사업의 추진 등을 지연시킬 특별한 사정은 존재하지 아니한다.
(2) 이 건 토지상의 쟁점개발사업은 대규모 업무복합시설 건축사업으로서 제반여건을 고려할 때 실착공일로 부터 37개월의 공사기간이 산정되는 사업이라 할 것임에도 청구법인은 이 건 토지를 취득하기 4개월 전부터 토지사용승낙을 받아 건축계획 및 인ㆍ허가 도서 작성, 교통영향평가 등의 절차를 이행하였고, 경기도의 사전승인 및 안전관리 계획서에 관한 절차까지 모두 성실하게 이행한 결과 이 건 토지 취득일로부터 14개월 만에 착공신고에 이르게 되었으므로 청구법인이 쟁점개발사업의 정상적인 추진을 위해 최선을 노력을 기울여 온 사정 등을 인정하여야 한다.
(3) 청구법인이 이 건 토지에 대한 매매계약을 체결한 날(2020.11.20.) 이후인 2021.1.26. 중대재해 처벌 등에 관한 법률이 제정되어 2022.1.27. 시행되었으며, 이는 토지의 매매계약 체결 당시에는 예상할 수 없었던 사정이 그 이후에 발생하게 된 것인바, 청구법인은 2022.4.20. 안전관리계획의 수립 등 안전관리계획서 작성을 위한 준비에 착수하여 2022.6.20. 처분청(건축과장)으로부터 조건부적정 의견을 수취하였고, 청구법인은 그 보완사항을 이행하여 2022.7.25. 적정의견을 수취하였으므로 정당한 사유가 있는지 여부를 판단함에 있어서는 중대재해 처벌 등에 관한 법률이 새로이 제정되었다는 사실 또한 고려되어야 한다.
(4) 공사비 1천억 원 이상이 소요되는 대규모의 공사의 경우, 아래 ＜표2＞와 같이 기본설계 9.5개월, 실시설계 8개월 등 17.5개월의 설계기간이 적합한 것으로 받아들여지고 있으므로 쟁점개발사업은 장기의 준비기간이 필요하였다고 보아야 할 것이고, 정당한 사유의 여부를 판단함에 있어서는 반드시 이러한 사정이 고려되어야 한다. ＜표2＞ 건축공사에서의 공사규모별 기본설계 등 기간(청구법인 제출) (단위: 월) 공종 기본설계 실시설계 100∼ 500억원 500∼ 1,000억원 1,000억원 이상 100∼ 500억원 500∼ 1,000억원 1,000억원 이상 건축 4.5 7 9.5 7 7.5 8
(5) 처분청은 청구법인이 노인복지시설뿐 아니라 오피스텔 등이 포함된 대규모 업무복합시설을 신축하는 것을 계획한 것이므로 이미 유예기간 안에 업무에 사용할 수 없는 사실상의 장애를 알고 있었고 취득 후에 당해 토지를 고유 업무에 사용하지 못한 것도 동일한 사유에 해당한다고 주장하나, 준비기간은 사실상의 장애에 해당하지 아니할 뿐만 아니라, 다수의 판례에서는 “정당한 사유”와 관련한 법리를 설시하면서 “준비기간의 장단, 목적사업에 사용할 수 없는 법령상, 사실상의 장애사유 및 장애 정도”라는 표현을 사용하는 것으로 나타나는바, 만약 장기의 준비기간이 필요하다는 것이 사실상의 장애에 포함된다면 이를 별도로 언급할 필요가 없었을 것이고, 그 결과 건축공사에 착공하기 위한 준비에 장기의 기간이 소요될 것임을 취득 당시에 이미 알고 있던 경우라 하더라도 이를 “사실상의 장애가 존재함을 취득 당시에 알고 있었던 경우”로 평가되어서는 아니된다 할 것이다. 또한, 이 건과 유사한 사실관계인 취득일로부터 1년 2개월이 경과하여 착공에 이른 경우에 있어, 조세심판원(조심 2018지3266, 2019.3.14.)은 “청구법인이 불필요한 준비절차를 거치면서 시간을 허비하였다거나 유예기간 내에 이 건 토지를 고유 업무에 직접 사용하기 위하여 정상적인 노력을 다하지 않았다고 볼 수는 없는 이상, 청구법인이 이 건 토지의 유예기간을 경과한 후 건축물을 착공한데에는 지방세특례제한법제178조 제1호에서 규정한 정당한 사유가 있다.”고 판단하고 있으므로 청구법인의 경우도 쟁점토지를 취득일로부터 1년 이내에 해당 용도로 사용하지 못한 것에 대한 정당한 사유를 인정하여야 한다.
(1) 지방세특례제한법제2조 제1항 제8호에서 “직접 사용”이란 부동산 등의 소유자가 해당 부동산 등을 사업 또는 업무의 목적이나 용도에 맞게 사용하는 것을 말한다고 규정하고 있고, 그 사업에 직접 사용하는 부동산이라 함은 그 사업에 직접 사용되고 있는 것만을 지칭하는 것이고, 단지 사업에 직접 사용하기 위한 준비를 하고 있는 것까지 포함한다고 볼 수 없다(대법원 2002.10.11. 선고 2002두6491 판결, 같은 뜻임)할 것인바, 건축물 등을 신축할 목적으로 취득한 토지의 취득세 감면규정을 적용함에 있어서는 특별한 사정이 없는 한 그 신축한 건축물에 대하여 사용승인을 받은 시점에 그 토지를 건축물 등의 용도로 직접 사용하는 것으로 봄이 상당하다(대법원 2008.5.29. 선고 2008두3319 판결, 같은 뜻임) 할 것이다.
(2) 청구법인의 경우, 쟁점토지의 취득일(2021.6.21.)부터 1년 이상이 경과한 시점까지 취득세 감면 목적의 건축물(노인복지시설)의 사용승인을 받지 않았으므로 이 건 토지를 감면 유예기간(1년) 내에 해당 용도로 직접 사용한 것으로 볼 수 없는 점, 아울러, ‘정당한 사유’라 함은 법령에 의한 금지·제한 등 그 법인이 마음대로 할 수 없는 외부적인 사유는 물론 고유 업무에 사용하기 위한 정상적인 노력을 다하였음에도 시간적인 여유가 없어 유예기간을 넘긴 내부적인 사유도 포함하고, 정당한 사유의 유무를 판단함에 있어서는 지방세 감면의 입법 취지를 충분히 고려하면서 부동산의 취득 목적에 비추어 고유 목적에 사용하는데 걸리는 준비기간의 장단, 고유 목적에 사용할 수 없는 법령상·사실상의 장애사유 및 장애정도, 당해 법인이 부동산을 고유 업무에 사용하기 위한 진지한 노력을 다하였는지의 여부, 행정관청의 귀책사유가 가미되었는지 여부 등을 아울러 참작하여 구체적인 사안에 따라 개별적으로 판단하여야 한다(대법원 2002.9.4. 선고 2001두229 판결, 같은 뜻임) 할 것이나, 토지 취득 시에 이미 유예기간 내에 고유업무에 사용할 수 없는 법령상, 사실상의 장애사유를 알고 있었고, 설사 몰랐다고 하더라도 조금만 주의를 기울였더라면 그러한 장애사유의 존재를 쉽게 알 수 있었던 상황에서 부동산을 취득하였고, 취득 후에 당해 토지를 고유업무에 사용하지 못한 것도 동일한 사유 때문이라면 취득 전에 존재한 외부적 사유가 충분히 해소 가능한 것이고 실제 그 해소를 위하여 노력하여 이를 해소하였는데도 예측치 못한 전혀 다른 사유로 고유업무에 사용치 못하였다는 등의 특별한 사정이 없는 한 그 외부적 사유는 당해 토지를 고유업무에 사용치 못한 정당한 사유가 될 수는 없다(대법원 2012.12.13. 선고 2011두1948 판결, 2002.4.26. 선고 2000두10038 판결 등, 같은 뜻임) 할 것인 점, 청구법인이 쟁점토지를 취득할 당시 노인복지시설 뿐만 아니라 오피스텔 등을 함께 신축하는 대규모 업무복합시설을 진행하는 것을 계획하여 이미 유예기간 안에 고유업무에 사용할 수 없는 사실상의 장애를 알고 있었고 취득 후에 당해 토지를 고유업무에 사용하지 못한 것도 동일한 사유에 해당하여 정당한 사유로 보기 어려운 점, 또한, 청구법인은 쟁점토지 취득 전에 교통영향평가와 지하안전영향평가를 신청하였고, 취득 후에는 건축허가 접수와 경기도 사전승인을 신청한 후 그 과정에서 처분청으로부터 보완요구를 받은 것이 확인되나, 인‧허가 절차에 필요한 이행계획서 제출이나 미흡한 부분에 대한 보완 등을 해결하기 위해서는 상당한 시일이 소요된다는 사실을 충분히 예측할 수 있으며, 보완요구 등이 법령을 위반한 과도한 행정처분으로 볼 수 없다(행정안전부 지방세특례제도과-218호, 2022.1.20., 같은 뜻임) 할 것인 점, 또한, 중대재해 처벌 등에 관한 법률이 2021.1.26. 제정된 후 쟁점토지를 취득(2021.6.21.)하였으며, 청구법인이 쟁점토지를 취득하고 유예기간(1년)을 경과한 2022.8.5.에 이르러서야 비로소 착공신고필증을 교부받은 것이 확인되는 점, 그 외 청구법인이 이 건 토지를 감면 유예기간 내에 해당 용도로 직접 사용하지 못한 데에 법령에 의한 금지‧제한이나 행정관청의 귀책사유 등 청구법인이 마음대로 할 수 없는 외부적인 사유는 없었던 것으로 보이는 점 등에 비추어 청구법인이 쟁점토지를 감면 유예기간 동안 해당 용도로 직접 사용하지 못한 데에 정당한 사유가 있었다고 보기 어렵다 할 것이므로 처분청이 쟁점토지에 대하여 기 경감한 취득세 등을 부과ㆍ고지한 처분은 달리 잘못이 없다.
3. 심리 및 판단
(1) 청구법인과 처분청이 제출한 자료에 따르면 다음과 같은 사실이 확인된다. (가) 청구법인은 “주택건설업”, “부동산개발업” 및 “부동산임대업” 등을 목적사업으로 하고, “OOO”을 본점 소재지로 하여 2002.10.24. 설립되었으며, 2018.6.27. “OOO”으로 본점을 이전하였다. (나) 청구법인은 2020.11.20. A 주식회사와의 토지매매계약을 통해 2021.6.21. OOO 도시개발사업지구내 업무복합시설용지 1ㆍ2블럭에 소재한 이 건 토지(40,246㎡)를 취득한 후, 그 중 일부인 쟁점토지(12,073.8㎡)에 대하여 지방세특례제한법제20조 제2호에 따라 처분청으로부터 취득세 등 100분의 25를 경감 받았다. ＜표3＞ 청구법인의 이 건 토지 취득 내역 ㅇㅇㅇ (다) OOO 도시개발사업 지원시설 용지 공급 공고 및 공급대상토지 지구단위계획 등에 의하면, 이 건 토지상 건축물에 관한 사항으로 그 부속용도(건축연면적의 30% 이내를 차지하는 용도)에 노유자시설이 열거되어 있는 것으로 나타난다. (라) 청구법인은 2022.5.23. 이 건 토지에 아래 ＜표4＞와 같이 업무시설[노유자시설(노인복지주택), 근린생활시설] 등 쟁점개발사업 신축을 위한 건축허가(2022-건축과-신축허가25, 26)를 받았다. ＜표4＞ 이 건 토지 상 건축허가 내역(발췌) (단위: ㎡) 대지위치 지번 대지면적 주용도 건축면적 연면적 경기도 의왕시 학의동 OOO 1블럭 로트 14,994 업무시설[노유자시설(노인복지주택), 근린생활시설] 6,708.0453 124,765.8533 OOO 2블럭 로트 25,252 9,539.7454 178,095.4720 (마) 청구법인은 이 건 토지상의 업무시설 건축허가에 대하여 2022.8.5. 처분청으로부터 착공신고필증을 교부받았다. (바) 처분청의 출장 복명서 등에 의하면, 처분청은 2023.7.17. 이 건 토지에 현지 출장을 통해 “현재 신축공사는 진행 중이고, 취득일로부터 1년경과 후인 2022.8.5. 착공이 수리되었는데, 건설현장 건축허가표지판에도 공사기간이 2022년 9월부터로 표시되어 있어 유예기간 내에 감면목적으로 직접 사용하고 있다고 볼 수 없다”고 기재되어 있는 것으로 나타난다. (사) 청구법인은 이 건 토지를 취득한 후, 유예기간(1년) 내에 노인복지주택의 신축 등을 위해 진지한 노력을 다하여 왔다고 주장하며 위 ＜표1＞과 같이 이 건 토지 취득 이후 사업추진 경과 관련 자료를 제출하였으며, 이와는 별도로 농협은행 외 17개 금융기관과 체결한 대출약정서(2021.6.17.), 경기도 건축위원회 사전승인 심의 신청서(2021.8.9.), 건축허가 사전승인 및 경관심의 통보서(처분청 건축과-2576, 2022.1.18.), 시공제안서(2022.4.20.), 대외공문 발송접수 내역 및 안전관리계획승인서 등의 자료를 제출하였다. (아) 조세심판관회의(2024.7.10.)에 출석한 청구법인의 직원 등은 이 건 심리일 현재의 건축 공정률은 약 45% 수준으로서 2025년 10월경 준공을 목표로 하고 있으며, 쟁점토지상에 노인복지시설을 신축하여 이를 임대하여 운영할 계획이라고 진술하였다.
(2) 이상의 사실관계 및 관련 법령 등을 종합하여 살펴본다. (가) 지방세특례제한법제20조에서는 노인복지법 제31조에 따른 노인복지시설을 설치·운영하기 위하여 취득하는 부동산에 대해서는 다음 각 호에서 정하는 바에 따라 지방세를 2020년 12월 31일까지 감면한다고 규정하면서 그 제2호에서 제1호 외의 노인복지시설에 사용하기 위하여 취득하는 부동산에 대해서는 취득세의 100분의 25를 경감한다고 규정하고 있고, 같은 법 제178조 제1항 제1호에서는 “정당한 사유 없이 그 취득일부터 1년이 경과할 때까지 해당 용도로 직접 사용하지 아니하는 경우”에는 그 해당 부분에 대해서는 감면된 취득세를 추징한다고 규정하고 있으며, 같은 법 제2조 제1항 제8호에서는 “직접 사용”이란 부동산 등의 소유자가 해당 부동산 등을 사업 또는 업무의 목적이나 용도에 맞게 사용하는 것을 말한다고 규정하고 있다. (나) 살피건대, 위 (가)에서 규정하고 있는 “정당한 사유”에는 법령에 의한 금지 제한 등 그 법인 등이 마음대로 할 수 없는 외부적인 사유는 물론 고유 업무에 사용하기 위한 정상적인 노력을 다하였음에도 시간적인 여유가 없어 유예기간을 넘긴 내부적인 사유도 포함된다 할 것이며, “정당한 사유”의 유무를 판단함에 있어서는 부동산의 취득 목적에 비추어 고유 목적에 사용하는데 걸리는 시간의 장단, 고유목적에 사용할 수 없는 법령상ㆍ사실상의 장애사유 및 장애정도, 당해 취득자가 부동산을 고유 업무에 사용하기 위한 진지한 노력을 다하였는지 여부, 행정관청의 귀책사유가 가미되었는지 여부 등을 아울러 참착하여 구체적인 사안에 따라 개별적으로 판단하여야 할 것인바(대법원 2017.8.18. 선고 2017두42293 판결, 같은 뜻임), 청구법인은 2021.6.21. 쟁점토지를 취득한 후, 유예기간(1년)이 경과한 2022.8.5.에 이르러서야 건축공사에 착공한 것으로 나타나는 점, 청구법인이 쟁점토지를 취득한 후 곧바로 건축허가를 접수(2021.6.28.)하고 2022.5.23. 건축허가 등을 받은 것으로 미루어 유예기간(1년) 내에 건축공사에 착공하는 것 등에 대해서는 특별한 행정상 제한 등은 없었던 것으로 보이는 점, 쟁점토지를 취득한 후 3년이 경과한 현재시점까지 건축공정률이 약 45% 수준에 불과한 것으로 확인되는 점, 청구법인은 심판청구 이유서 및 심판관회의 출석 진술 등을 통해 쟁점토지상에 노인복지시설을 신축하여 직접 사용할 계획이 아니라 이를 임대할 계획이라고 주장하고 있는 점 등에 비추어 청구법인이 쟁점토지를 취득하여 이를 해당 용도로 직접 사용한 경우 내지는 유예기간 내에 노인복지시설에 직접 사용하기 위한 진지하고도 정상적인 노력을 다한 것으로 보기도 어렵다 할 것이므로 처분청이 쟁점토지에 대하여 기 경감한 취득세 등을 부과․고지한 처분은 달리 잘못이 없다고 판단된다.
4. 결 론 이 건 심판청구는 심리결과 청구주장이 이유 없으므로 지방세기본법 제96조 제7항과 국세기본법 제80조의2 및 제65조 제1항 제2호에 의하여 주문과 같이 결정한다. ＜별지＞ 관련 법령
(1) 지방세특례제한법 (2020.12.29. 법률 제17771호로 개정된 것) 제2조 (정의) ① 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다.
8. “직접 사용”이란 부동산ㆍ차량ㆍ건설기계ㆍ선박ㆍ항공기 등의 소유자(신탁법 제2조에 따른 수탁자를 포함하며, 신탁등기를 하는 경우만 해당한다)가 해당 부동산ㆍ차량ㆍ건설기계ㆍ선박ㆍ항공기 등을 사업 또는 업무의 목적이나 용도에 맞게 사용(이 법에서 임대를 목적 사업 또는 업무로 규정한 경우 외에는 임대하여 사용하는 경우는 제외한다)하는 것을 말한다. 제20조(노인복지시설에 대한 감면) 노인복지법 제31조에 따른 노인복지시설을 설치·운영하기 위하여 취득하는 부동산에 대해서는 다음 각 호에서 정하는 바에 따라 지방세를 2020년 12월 31일까지 감면한다.
1. 대통령령으로 정하는 무료 노인복지시설에 사용하기 위하여 취득하는 부동산에 대해서는 취득세를 면제하고, 과세기준일 현재 노인복지시설에 직접 사용(종교단체의 경우 해당 부동산의 소유자가 아닌 그 대표자 또는 종교법인이 해당 부동산을 노인복지시설로 사용하는 경우를 포함한다. 이하 이 조에서 같다)하는 부동산에 대해서는 재산세의 100분의 50을 경감한다. 다만, 노인의 여가선용을 위하여 과세기준일 현재 경로당으로 사용하는 부동산(부대시설을 포함한다)에 대해서는 재산세(지방세법 제112조에 따른 부과액을 포함한다) 및 같은 법 제146조제3항에 따른 지역자원시설세를 각각 면제한다.
2. 제1호 외의 노인복지시설에 사용하기 위하여 취득하는 부동산에 대해서는 취득세의 100분의 25를 경감하고, 과세기준일 현재 제1호 외의 노인복지시설에 직접 사용하는 부동산에 대해서는 재산세의 100분의 25를 경감한다. 제178조(감면된 취득세의 추징) ① 부동산에 대한 감면을 적용할 때 이 법에서 특별히 규정한 경우를 제외하고는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우 그 해당 부분에 대해서는 감면된 취득세를 추징한다.
1. 정당한 사유 없이 그 취득일부터 1년이 경과할 때까지 해당 용도로 직접 사용하지 아니하는 경우
2. 해당 용도로 직접 사용한 기간이 2년 미만인 상태에서 매각ㆍ증여하거나 다른 용도로 사용하는 경우