청구법인이 이 건 부동산을 취득하고 유예기간(3년) 내에 산업단지를 조성하지 아니한 데에 정당한 사유가 있는지 여부

[주 문] 심판청구를 기각한다.

[이 유]

1. 처분개요

• 가. 청구법인은 2010.4.8. 경상남도지사로부터 OOO산업단지(이하 “이 건 산업단지”라 한다)에 대한 사업계획을 승인받고, 2010.6.4.부터 2016.4.25.까지 경상남도 통영시 OOO일원 토지 및 건축물(이하 “이 건 부동산”이라 한다)을 취득하였으며, 이를 지방세특례제한법제78조 제1항에 따른 취득세 감면대상으로 하여 그 취득세 등을 감면받았다.
• 나. 이후, 처분청은 이 건 부동산 중 경상남도 통영시 OOO에 대하여, 청구법인이 정당한 사유 없이 유예기간(3년) 내에 산업단지를 조성하지 아니하였다고 보아 2014.6.10. 취득세 등 OOO원을 부과·고지하였고, 청구법인은 이에 불복하여 2014.10.27. 심판청구를 제기하였으며, 조세심판원은 2015.7.2. 청구법인이 3년 내에 산업단지를 조성하지 못한 데에 정당한 사유가 있다면서 청구주장을 인용(이하 “종전 심판결정”이라 한다)하였다.
• 다. 처분청은 2023.4.11. 이 건 부동산을 방문하여 이 건 산업단지의 조성공사가 완료되지 아니한 사실을 확인하고, 이 건 부동산 중 청구법인이 2013.5.13.부터 2016.4.25.까지 취득한 부분(토지 OOO㎡ 및 건축물 OOO㎡, 이하 “쟁점부동산”이라 한다)에 대하여, 정당한 사유 없이 유예기간(3년) 내에 산업단지를 조성하지 아니하였다고 보아 2023.6.15. 취득세 등 OOO원(이하 “이 건 취득세 등”이라 한다)을 부과·고지하였다.
• 라. 청구법인은 이에 불복하여 2023.8.8. 심판청구를 제기하였다.

2. 청구법인 주장 및 처분청 의견

• 가. 청구법인 주장 처분청은 청구법인이 정당한 사유 없이 유예기간(3년) 내에 이 건 산업단지를 조성하지 않았다고 보았으나, 청구법인은 산업단지 조성을 위하여 진지한 노력을 다하였음에도 이 건 부동산의 취득에만 8년 가량이 소요되었을 뿐만 아니라 해당 산업단지의 규모가 OOO㎡로 그 조성면적이 방대하여 유예기간을 넘기게 된 것이므로, 이에 대한 정당한 사유는 인정되어야 한다. 구체적으로 보면, 이 건 산업단지 예정지 중 사유지의 비율은 87.9%에 달해서 이를 매입하지 않고서는 사업을 진행할 수 없었고, 350여명 가량의 토지주들과의 협의도 원활하지 않았다. 여기에 더해 산업입지 및 개발에 관한 법률 제22조 제4항에서 산업단지의 경우 개발구역 토지 면적의 50% 이상을 확보하면 사업시행자가 수용재결을 신청할 수 있도록 규정되어 있음에도 행정관청이 수용재결로 인하여 발생할 수 있는 민원을 우려하여 토지 면적의 80～90%를 확보하여야 토지수용위원회에 상정이 가능하다는 의견을 표명하였고, 이에 청구법인이 토지 면적의 확보율이 78.2%에 도달한 이후에 재차 나머지 토지에 대한 수용재결을 신청하자 행정관청이 당초의 입장을 변경하여 토지의 매수협의율은 충분하나 수용대상 인원인 민원인들의 수가 많아 토지수용위원회에 상정이 불가하므로 미등기, 소재불명자, 공탁 요청자에 대한 수용재결신청서만 제출하라는 행정지도를 하여 매수협의가 이루어지지 아니한 나머지 토지에 대한 청구법인의 수용재결 신청이 장기간 지연되었다. 조세심판원도 이러한 점을 인정하여 이 건 산업단지에 대한 사건에서 “청구법인의 사업시행에 중대한 영향을 미치는 외부의 이해관계자들의 집단적인 사업의 저지와 행정관청의 행정작용에 의한 청구법인의 수용재결 신청 제한 등은 청구법인으로서는 외부적인 장애사유에 해당되며, 이러한 외부적인 장애사유가 청구법인이 이 건 토지를 취득하기 전에 이미 존재하였던 것으로 볼 수 없으므로, 청구법인이 이 건 토지의 취득일부터 3년 내에 산업단지를 조성하지 못한 데에 정당한 사유가 있다고 봄이 타당하다”고 결정 하였다. 청구법인은 수용재결 등을 거쳐 2016년 4월경 이 건 부동산의 매입을 완료하였고, 그 후부터 본격적인 조성사업을 시행할 수 있었다. 이후, 2018년 12월경 공공하수처리시설을 준공하였고, 2019년 5월 해당 시설을 처분청에 기부채납하였으며, 2020년 12월에는 공업용수 배수시설을 준공하였다. 이러한 기반시설공사의 완료 직후인 2020년 12월부터, 청구법인과 도급계약을 체결한 ㈜A은 본격적인 토목공사를 시작하였고, 2023년 6월 현재 공사 진행율이 72.2%에 이르게 되었다. 결국, 청구법인이 이 건 산업단지에 포함된 사유지를 매입하는 데에 상당한 기한이 필요했지만, 그 후에는 기반시설공사 및 단지조성공사를 순차적으로 진행하였고, 이러한 과정에 소요된 기간도 이 건 산업단지의 규모에 비추어 정상적인 범주에 해당하므로, 청구법인이 이 건 산업단지를 조성하기 위해 진지한 노력을 다하였으나 그 규모 탓에 시간이 부족하여 유예기간을 넘기게 된 것이라고 보는 것이 타당하다. 더욱이, 청구법인의 입장에서는 장기간 공사에 따른 인건비, 재료비 등의 상승과 금융비용의 부담을 떠안고 있어서 의도적으로 공사를 지연시킬 하등의 이유가 없다는 점까지 고려하면, 청구법인이 이 건 산업단지의 조성을 위해 진지한 노력을 다하고 있다는 점은 간접적으로도 입증된다 할 것이다. 따라서 그간의 경위에 비추어 보면, 청구법인이 유예기간을 넘긴 데에 정당한 사유가 있다고 보는 것이 타당하고, 경상남도지사는 현실적인 장애사유를 고려하여 8차례에 걸쳐 사업기간을 연장해 주었음에도 불구하고 단순히 3년이라는 기간만을 문제 삼아 이 건 취득세 등을 부과한 처분은 그 정당성을 찾기 어렵다.
• 나. 처분청 의견 청구법인은 유예기간 내에 이 건 산업단지를 조성하지 못한 데에 정당한 사유가 있다고 주장하나, 이 건 부동산을 취득하고 7년 가량이 지난 현재까지 산업단지 조성공사가 완료되지 아니하였으므로, 이를 진지한 노력을 다한 것으로 인정할 수 없다. 구체적으로 보면, 벌목공사, 수목이식공사, 사후환경영향조사, 공공하수처리시설 및 배수시설 공사 등은 청구법인이 도급계약 변경으로 인한 원사업자 변경 및 수급자 변경, 설계 변경 등의 내부적인 사유로 계약기간을 연장한 것이므로, 이를 행정관청의 금지제한 등 외부적인 사유가 아님은 당연할 것이고, 청구법인이 제출한 자료만으로는 내부적으로 산업단지를 조성하기 위하여 정상적인 노력을 다하였다는 근거 또한 부족하여 산업단지를 조성하지 못한 정당한 사유로 볼 이유는 없다. 그리고 이러한 사정은 산업단지 조성하기 위해서 당연히 거쳐야 하는 절차인데도, 산업단지를 조성하기 위하여 취득일부터 3년 이상 소요될 것으로 예상하지 못하였다고 볼 수도 없다. 또한, 경상남도가 2010년 4월, 2012년 6월, 2013년 1월, 2013년 7월, 2014년 7월, 2015년 6월, 2015년 11월, 2017년 6월, 2019년 12월, 2021년 6월, 2021년 8월, 총 11차례의 산업단지계획(변경)을 승인하고 고시한 이유는 청구법인이 산업단지를 조성하는 것에 대하여 변경사항을 승인한 것일 뿐, 경상남도가 이를 승인하였다고 하여 산업단지 등에 대한 감면을 인정한다고 볼 수는 없다. 따라서, 이 건 부동산을 모두 취득한 2016.4.25.부터 7년이 지난 현재까지 산업단지 조성공사가 완료되지 아니하였으므로, 산업단지를 조성하기 위해 진지한 노력을 다하였다고 볼 수 없으므로 정당한 사유가 존재한다는 청구주장은 받아들이기 어렵다. 한편, 청구법인이 제시한 조세심판원 결정의 내용을 살펴보면, 산업단지를 조성하기 위해 사업부지를 취득하는 과정에서 기존 토지 소유주와 보상 협의 및 기존 토지에 있었던 분묘개장과 관련된 내용으로서, 청구법인이 주장하는 “정당한 사유”와는 다른 내용이므로, 위 결정례가 청구법인 주장의 근거가 될 수는 없다.

3. 심리 및 판단

• 가. 쟁 점 청구법인이 이 건 부동산을 취득하고 유예기간(3년) 내에 산업단지를 조성하지 아니한 데에 정당한 사유가 있는지 여부
• 나. 관련 법률: ＜별지＞ 기재
• 다. 사실관계 및 판단

(1) 청구법인과 처분청이 제출한 자료에 따르면 다음과 같은 사실이 확인된다. (가) 경상남도지사의 OOO산업단지에 대한 2010.4.28.자 사업계획 승인․고시의 주요내용을 보면, 산업업단지의 지정목적은 세계 1위의 조선산업 국가로 점진적으로 늘어나는 선박건조량에 비해 건조설비의 절대적 부족현상 심화에 따른 적극적인 대처와 인근 안전국가산업단지, 거제시의 대형조선사업과 연계한 조선산업 클러스터구축으로 국가경쟁력 강화 및 지역경제 활성화 도모로 되어 있고, 사업시행자는 청구법인으로 되어 있으며, 지정대상지역의 위치는 경상남도 통영시 OOO일원이고, 그 면적은 OOO㎡이며, 그 중 사유지 면적의 비율은 87.8%로 되어 있고, 사업기간은 당초 2008년부터 2012년까지로 예정되어 있었으나, 이후 사업계획 변경승인으로 사업면적은 OOO㎡로 변경되었고, 사업기간은 2024.12.31.까지 연장되었다. (나) 조세심판원은 2015.7.2. 청구법인이 이 건 부동산 중 경상남도 통영시 OOO필지를 취득하고 3년 내에 산업단지를 조성하지 못한 데에 정당한 사유가 있다고 보아 처분청이 2014.6.10. 청구법인에게 한 취득세 등 OOO원의 부과처분을 취소한다고 결정하였고, 그 주요 내용은 아래와 같다. ＜종전 심판결정의 주요 내용＞

○○○ (다) 청구법인은 2015.4.6. 이 건 산업단지 조성공사에 대한 착공 신고를 하였고, 2015.7.9.부터 2022.1.1.까지 벌목 및 수목이식 공사를 하였으며, 2017년 4월부터 공공하수처리시설 공사를 시작하여 2018년 12월 이를 준공하였고, 2019년 5월 처분청에 해당 시설을 기부채납하였으며, 2020년 12월에는 공업용수도 공사를 마친 것으로 나타난다. (라) 청구법인은 2023년 6월말 기준 공사 진행률은 72.2%로 집계하였고, 처분청도 이 부분에 대해서는 별다른 이견이 없는 것으로 보인다. (마) 청구법인은 2011.11.29. ㈜A과 이 건 산업단지 조성사업을 위한 도급계약을 체결하였는데, 해당 계약은 토지매입 지연 등으로 4차례 변경되었고, 2021.12.21. 변경된 계약서에 따르면, ㈜A은 청구법인으로부터 OOO원을 받고 전체 사업 중 75%를 맡아 진행하기로 되어 있으며, 청구법인은 해당 계약에 따라 2020.12.31. 1회차 기성금 OOO원을 시작으로 2024.4.18. 11회차 기성금까지 총 OOO원을 지급한 것으로 나타난다. (바) 청구법인은 2022.2.18. 주식회사 B과 이 건 산업단지 분양대행 계약을 체결하였고, 해당 계약서에는 그 업무의 목표가 계약후 24개월까지 분양율 100%를 달성하는 것으로 되어 있으며, 분양대행 수수료율은 3%로 되어 있고, 이후, 2022.4.29.부터 2024.4.16.까지 9건의 분양계약이 체결되었다가 이 중 3건은 해제된 것으로 나탄난다. (사) 이 건 산업단지 부지로 편입된 토지의 종전 소유자 중 6인은 청구법인이 수용한 토지를 이 건 산업단지 조성사업에 사용하고 있지 아니하고 있다고 보아 2021년경 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률제91조에 따른 환매권을 행사하겠다면서 청구법인을 상대로 소송을 제기하였고, 항소심 재판부는 2024.4.25. 원고 패소로 판결하였고, 그 판결문의 주요 내용은 아래와 같다. ＜환매권 관련 판결문(발췌)＞

○○○ (아) 청구법인은 이 건 산업단지 조성사업과 관련하여 OOO은행으로부터 OOO원을 대출받았고, 2008년 7월부터 2023년 6월까지 그 이자비용으로 OOO원을 지급한 것으로 나타난다. (자) 청구법인의 2023회계연도 재무상태표에 따르면, 청구법인의 장기차입금은 OOO원이고, 결손금은 OOO원으로 나타난다. (차) 청구법인은 경상남도 및 부산광역시에 소재한 산업단지의 조성기간 등과 관련한 자료를 제출하였고, 그 내역은 아래와 같다. ＜부산·경남 소재 산업단지의 조성기간＞ (단위: ㎡)

○○○

(2) 이상의 사실관계 및 관련 법령 등을 종합하여 살피건대, 청구법인은 쟁점부동산에 산업단지를 3년 내에 조성하지 못한 데에 정당한 사유가 있다고 주장하나, 청구법인이 제출한 자료만으로는 이를 인정하기 어렵다. 구체적으로 보면, 청구법인이 쟁점부동산을 취득하기까지 행정청에서 비자발적인 협력을 강제하는 등 외부적 사유로 볼만한 사정이 있었다고 인정된다. 다만, 이러한 장애사유는 쟁점부동산의 취득이 완료된 2016.4.25. 즈음하여 해소된 것으로 보이고, 이 날로부터 8년 이상 경과된 심리일 현재까지 산업단지조성이 완료되지 아니한 이상, 쟁점부동산의 취득과 관련한 사정 외에 정당한 사유로 인정될 만한 사유가 확인되어야 할 것이다. 그런데 청구법인은 지난 8년간 공공하수처리시설 공사, 공업용수도 공사, 벌목 및 수목이식 공사를 거쳐 2021년 하반기부터는 쟁점부동산에 대한 토목공사를 시작한 것으로 보이지만, 이러한 공사가 동시에 진행되지 못할 이유가 없을 뿐만 아니라 이 건 산업단지의 규모와 공사기간에 비해 그 공정률도 저조하다는 점에서 청구법인이 산업단지 조성공사에 진지한 노력을 다했다고 보기는 어렵다. 아울러, 경상남도지사가 8차례에 걸쳐 사업기간을 연장하였다 하더라도 이는 그 사업계획승인을 유지하거나 당초 계획을 변경하는 조처에 불과하고, 감면혜택을 유지하겠다는 견해를 표명한 것으로 보기에는 무리가 있다. 따라서, 청구법인이 제출한 자료만으로는 유예기간 내에 산업단지를 조성하지 못한 데에 정당한 사유가 있다고 보기 어려우므로 처분청이 이 건 취득세 등을 부과한 처분은 잘못이 없다고 판단된다.

4. 결 론 이 건 심판청구는 심리결과 청구주장이 이유 없으므로 지방세기본법제96조 제7항, 국세기본법제80조의2 및 제65조 제1항 제2호에 의하여 주문과 같이 결정한다. ＜별지1＞ 관련 법률

(1) 지방세특례제한법(2013.3.23. 법률 제11716호로 개정된 것) 제78조(산업단지 등에 대한 감면) ① 산업입지 및 개발에 관한 법률 제16조에 따른 산업단지개발사업의 시행자 또는 산업기술단지 지원에 관한 특례법 제4조에 따른 사업시행자가 산업단지 또는 산업기술단지를 조성하기 위하여 취득하는 부동산에 대하여는 2014년 12월 31일까지 취득세를 면제하고, 조성공사가 시행되고 있는 토지에 대하여는 2014년 12월 31일까지 재산세의 100분의 50을 경감(수도권 외의 지역에 있는 산업단지의 경우에는 면제)한다. 다만, 산업단지 또는 산업기술단지를 조성하기 위하여 취득한 부동산의 취득일부터 3년 이내에 정당한 사유 없이 산업단지 또는 산업기술단지를 조성하지 아니하는 경우에 해당 부분에 대하여는 감면된 취득세 및 재산세를 추징한다.

(2) 경상남도 도세 감면 조례(2013.2.7. 경상남도조례 제3808호로 개정된 것) 제12조의2(지방세특례제한법의 감면기한 연장에 따른 지방세 감면율 인하) 지방세특례제한법제97조의2제1항에 따라 지방세 감면율을 인하하는 대상과 그에 따른 감면율의 적용은 다음 각 호의 구분에 따른다.

5. 지방세특례제한법 제78조제1항·제2항·제3항제1호 및 제4항제2호가목의 경우에는 각각 취득세의 100분의 75를 2014년 12월 31일까지 경감한다.

(3) 지방세특례제한법(2015.1.1. 법률 제12955호로 개정된 것) 제78조(산업단지 등에 대한 감면) ① 산업입지 및 개발에 관한 법률 제16조에 따른 산업단지개발사업의 시행자 또는 산업기술단지 지원에 관한 특례법 제4조에 따른 사업시행자가 산업단지 또는 산업기술단지를 조성하기 위하여 취득하는 부동산에 대해서는 취득세의 100분의 35를, 조성공사가 시행되고 있는 토지에 대해서는 재산세의 100분의 35(수도권 외의 지역에 있는 산업단지의 경우에는 100분의 60)를 2016년 12월 31일까지 각각 경감한다. 다만, 산업단지 또는 산업기술단지를 조성하기 위하여 취득한 부동산의 취득일부터 3년 이내에 정당한 사유 없이 산업단지 또는 산업기술단지를 조성하지 아니하는 경우에 해당 부분에 대해서는 경감된 취득세 및 재산세를 추징한다.

(4) 경상남도 도세 감면 조례(2015.3.26. 경상남도조례 제3982호로 개정된 것) 제8조(산업·물류단지에 대한 감면) 지방세특례제한법(이하 “법”이라 한다) 제71조제4항 및 제78조제8항에 따라 취득세를 경감하는 대상과 그에 따른 감면율의 적용은 다음 각 호와 같다.

1. 법 제71조제1항 및 제78조제1항·제2항·제3항제1호의 경우에는 취득세의 100분의 60을 2016년 12월 31일까지 경감

(5) 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률 제91조(환매권) ① 공익사업의 폐지ㆍ변경 또는 그 밖의 사유로 취득한 토지의 전부 또는 일부가 필요 없게 된 경우 토지의 협의취득일 또는 수용의 개시일(이하 이 조에서 “취득일”이라 한다) 당시의 토지소유자 또는 그 포괄승계인(이하 “환매권자”라 한다)은 다음 각 호의 구분에 따른 날부터 10년 이내에 그 토지에 대하여 받은 보상금에 상당하는 금액을 사업시행자에게 지급하고 그 토지를 환매할 수 있다.

1. 사업의 폐지ㆍ변경으로 취득한 토지의 전부 또는 일부가 필요 없게 된 경우: 관계 법률에 따라 사업이 폐지ㆍ변경된 날 또는 제24조에 따른 사업의 폐지ㆍ변경 고시가 있는 날

2. 그 밖의 사유로 취득한 토지의 전부 또는 일부가 필요 없게 된 경우: 사업완료일

② 취득일부터 5년 이내에 취득한 토지의 전부를 해당 사업에 이용하지 아니하였을 때에는 제1항을 준용한다. 이 경우 환매권은 취득일부터 6년 이내에 행사하여야 한다.

③ 제74조제1항에 따라 매수하거나 수용한 잔여지는 그 잔여지에 접한 일단의 토지가 필요 없게 된 경우가 아니면 환매할 수 없다.

④ 토지의 가격이 취득일 당시에 비하여 현저히 변동된 경우 사업시행자와 환매권자는 환매금액에 대하여 서로 협의하되, 협의가 성립되지 아니하면 그 금액의 증감을 법원에 청구할 수 있다.