[요지] 쟁점①토지의 경우, 일반인들이 자유롭게 통행에 이용되고 있으므로 비과세 대상인 사도에 해당한다고 보는 것이 타당하다 하겠음.쟁점②토지의 경우, 지구단위계획상 24시간 개방하도록 지정되어 있어 청구인들이 독점적·배타적인 사용·수익이 불가능해 보이는 점 등에 비추어 비과세 대상인 사도에 해당한다고 보는 것이 타당하다 할 것임.
[요지] 쟁점①토지의 경우, 일반인들이 자유롭게 통행에 이용되고 있으므로 비과세 대상인 사도에 해당한다고 보는 것이 타당하다 하겠음.쟁점②토지의 경우, 지구단위계획상 24시간 개방하도록 지정되어 있어 청구인들이 독점적·배타적인 사용·수익이 불가능해 보이는 점 등에 비추어 비과세 대상인 사도에 해당한다고 보는 것이 타당하다 할 것임.
[주 문]
1. 서울특별시 강남구청장이 2022.9.10. 및 2023.9.19. aaa에게 한 2022년도 재산세 등 합계 OOO원 및 2023년도 재산세 등 합계 OOO원의 각 부과처분은 서울특별시 강남구 OOO토지 3,329.8㎡ 중 182.1㎡ 및 위 같은 동 OOO토지 1,787.85㎡ 중 171㎡를 지방세법제109조 제3항 및 같은 법 시행령 제108조 제1항 제1호에 따른 비과세 대상토지로 보아 그 과세표준 및 세액을 각 경정한다.
2. 서울특별시 강남구청장이 2022.9.10. 및 2023.9.19. bbb에게 한 2022년도 재산세 등 합계 OOO원 및 2023년도 재산세 등 합계 OOO원의 각 부과처분은 서울특별시 강남구 OOO토지 1,787.85㎡ 중 171㎡를 지방세법제109조 제3항 및 같은 법 시행령 제108조 제1항 제1호에 따른 비과세 대상토지로 보아 그 과세표준 및 세액을 각 경정한다.
[이 유]
1. 처분개요
○○○
- 다. 청구인들은 2022년도 재산세 등에 대하여 이 건 제①토지 중 182.1㎡(이하 “쟁점①토지”라 한다)와 이 건 제②토지 중 342㎡(이하 “쟁점②토지”라 하고, 쟁점①토지와 합하여 “쟁점토지”라 한다)는 사실상 도로로 사용되고 있으므로 해당 부분은 비과세 대상에 해당함을 주장하며 이의신청을 청구하였고, 처분청은 2023.2.20. 이의신청을 기각 결정하였다.
- 라. 청구인들은 이에 불복하여 2023.5.19. 2022년도 재산세 등에 대하여, 2023.11.2. 2023년도 재산세 등에 대하여 각 심판청구를 제기하였다.
2. 청구인들 주장 및 처분청 의견
- 가. 청구인들 주장
(1) 쟁점①토지는 서울시가 고시하는 지구단위계획에서도 ‘공공보행통로’로 구획되어 있어 지도상 로드뷰를 보면 불특정 다수인이 보행통로로 이용하고 있음이 확인되며, 별도의 담을 설치하였거나 할 수 없기에 소유주가 향후에도 배타적으로 직접 사용할 수 없다. 현재 이 건 제①토지의 건물 주차장과 쟁점①토지 사이에 화단을 이용한 담으로 구분하였고, 보행통로는 담(화단) 밖에 위치하여 완전 개방된 상태이다. 또한, 쟁점①토지는 청구인들의 소유지라던가 또는 청구인 소유건물의 부속토지임을 나타내는 표식이나 시설물은 전혀 설치되어 있지도 않으며, 바닥의 보도블럭 포장재료 또한 공도와 큰 차이가 없으며, 단차가 없기에 외관상 양자가 전혀 구분이 되지 않는다. 쟁점①토지에 대해서 취득 이후 현재까지 일시적으로라도 불특정 다수인들의 통행을 막고 청구인들만의 행사 개최‧영업행위‧독점적 배타적 사용 등 사용수익을 한 사실이 전혀 없다. 그렇다고 청구인들이 향후에 쟁점①토지에 대해서 독립적 배타적으로 사용할 수 있는지 여부는 이미 서울시 지구단위계획에서 쟁점①토지는 보행자들이 왕복교행할 수 있는 “4m 공공보행통로”로 지정되어 있어서 그럴 가능성은 없다 할 것이다. 한편, 처분청이 설명한 쟁점①토지는 ‘건물지하상가 출입구와 주차장 등의 연결통로로 이용되고 있다“는 점에 대해서 쟁점①토지에 연접한 부분에 지하로 내려갈 수 있는 계단이 있는데, 이는 지하상가 출입구 목적으로 설치된 것이 아니라 건축법에 따른 반드시 설치해야하는 비상탈출구로서 대로변에 위치한 지하층 출입구의 대각선 방면에 의무적으로 설치된 것으로 쟁점①토지에 위치하나 쟁점①토지 면적에는 포함되지 않는다.
(2) 고층건물과 업무시설들이 밀집되어 있는 쟁점②토지는 보행자들이 대로변으로 나가거나 또는 차량들이 통행을 하는 ‘사도’라 할 것이다. 쟁점②토지는 서울시가 고시하는 지구단위계획에서도 ‘보차혼용도로’로 구획되어 있어 지도에서도 도로로 확인 경계선 구분이 명확하게 되어 있다. 지구단위 취지에 맞게 불특정 다수인이 현황상 도로로 사용하고 있으며, 소유자가 배타적으로 사용할 수 없다. 만약 소유자가 배타적으로 사용할 수 있다면 차량과 일반인의 통행을 막고 출입구를 건물 좌‧우측으로 내어 효율적으로 사용할 것이지만 국가가 지정한 규제에 따라 사용을 못하고 있는 실정이다. 또한, 쟁점②토지는 aaa의 소유지라던가 또는 개인 소유건물의 부속토지임을 나타내는 표식이나 시설물들은 전혀 설치되어 있지도 않으며, 공도와 동일한 포장재료(아스팔트)로 되어 있고 단차가 없으며, 공도와 마찬가지로 바닥면에 “우회전금지” 도로표시가 표시되어 있기에 외관상 양자가 전혀 구분이 되지 않다. 또한 지역의 배수처리 배관이 쟁점②토지를 통과하고 있어 지하부분을 사용하지 못하고 있는 실정이다. 향후에도 쟁점②토지에 대해서 독립적 배타적으로 사용할 수 있는지 여부는 이미 서울시 지구단위계획에서 쟁점②토지 면적은 보행자와 차량이 왕복교행할 수 있는 “6m 보차혼용도”로 지정되어 있어서 그럴 가능성은 없다.
- 나. 처분청 의견 쟁점토지의 경우 일반인들로 하여금 통행할 수 있도록 개방되어 있기는 하나 건물주차장과 건물 후면 출입구로의 연결 통로 기능을 하고 있고, 인근에 일반인이 이용할 수 있는 공적인 통행로가 없다거나, 쟁점토지를 거치지 아니하고는 주변의 공도로 접근할 수 없다는 등의 특별한 사정은 없으며, 오히려 차량의 경우 쟁점②토지를 거치지 아니하고는 건축물의 주차장으로 진입할 수 없다는 점으로 미루어 보아 쟁점토지는 일반인의 자유로운 통행을 위하여 제공할 목적으로 개설한 사설 도로에 해당한다고 보기 어렵다.
3. 심리 및 판단
- 가. 쟁점 쟁점토지를 지방세법제109조 제3항 제1호에 따른 도로(사설 도로)로 보아 재산세를 비과세하여야 한다는 청구주장의 당부
- 나. 관련 법령: ＜별지＞ 기재
- 다. 사실관계 및 판단
(1) 청구인들과 처분청이 제출한 자료에 따르면 다음과 같은 사실이 나타난다. (가) 청구인들이 제출한 국제교류복합지구 지구단위계획 결정(재정비) 결정도서에 따르면, 쟁점①토지는 폭 4m의 공공보행통로로 나타나고, 쟁점②토지는 폭 6m의 보차혼용통로로 확인된다.
○○○ (나) 위 고시문 민간부분 지구단위계획 시행지침에 따르면, 제3조(용어의 정의) 제31호에서 “공공보행통로”라 함은 일반인에게 상시 개방되어 보행자만 통행할 수 있도록 대지 안 또는 건축물 안에 조성한 통로를 말한다고 규정하고 있고, 제32호에서 “보차혼용통로”라 함은 일반인에게 상시 개방되어 보행 및 차량의 통행에 이용될 수 있도록 대지 안에 조성한 통로를 말한다고 정의하고 있으며, 제31조(공공보행통로) 제2항은 차도와 연결되는 공공보행통로 입구에는 차량의 출입을 금지하기 위하여 그루나무를 반드시 설치하여야 하고, 통로내에는 담장, 주차장, 화단, 간판, 냉난방용 실외기, 환기구, 배기구 등 보행인의 통행에 지장을 주는 일체의 시설물을 설치할 수 없다고 규정하고 있고, 제32조(보차혼용통로) 제2항에서 보차혼용통로는 접하는 보도 또는 도로와 단차가 없이 조성하여야 하며, 포장은 공공부문 운영지침에 따라 조성한다. 인접대지와 공동으로 설치하는 경우 인접대지간 단차를 두어서는 아니되며, 양측의 고저차가 있을 경우는 경사로로 처리한다고 규정하고 있다. 또한, 제34조 제1항에서 보차혼용통로가 지정된 대지는 해당 보차혼용통로변으로 주차출입구를 설치하여야 한다. 단, 건축시기의 차이 등으로 통로의 이용이 불가능한 경우에는 구도시계획위원회의 심의를 거쳐 대지에 접한 6m이상의 도로 중 폭이 가장 좁은 도로에 임시로 주차출입구를 설치할 수 있다고 규정하고 있다. (다) 우리 원 조사관이 2024.5.24. 처분청 담당자 입회하에 쟁점토지를 현장조사하여 확인한 내용은 아래와 같고, 쟁점토지 상에 연접한 공도는 없다.
1. 이 건 제①토지는 북쪽으로는 폭 50m OOO로와 서쪽은 폭 35m OOO로에, 동쪽으로는 폭 8m인 OOO로 둘러쌓인 토지로서, 쟁점①토지는 약 폭 5∼3m로 OOO로의 인도변과 OOO을 연결하는 보행로이면서 화단경계석으로 구분되어 불특정 다수인의 통행에 이용되고 있어 더 이상 청구인이 독점점·배타적으로 사용·수익할 가능성이 적어 보인다.
2. 이 건 제②토지는 북쪽으로는 폭 50m OOO로와 서쪽은 폭 8m인 OOO에, 동쪽은 폭 12m인 OOO에 둘러쌓인 토지로서, 쟁점②토지는 OOO과 OOO을 연결하는 보차혼용통로이고 아스팔트로 포장되어 있으며 우회전 금지 표시가 되어 있고, 강남구 주차금지 표시판이 부착되어 있는 등 보행자와 차량이 자유롭게 통행하는 사실상의 보차혼용도로로 사용되고 있다.
○○○
(2) 이상의 사실관계 및 관련 법령 등을 종합하여 살펴보면, 처분청은 쟁점토지는 일반인의 자유로운 통행을 위하여 제공할 목적으로 개설한 사설 도로가 아니라는 의견이나, 지방세법 제109조 제3항 제1호 및 같은 법 시행령 제108조 제1항 제1호에서 재산세 비과세대상으로 규정한 도로는 사도법 제4조에 의한 허가를 받아 개설된 사도에 한정되는 것이 아니고, 처음부터 일반인의 자유로운 통행에 공할 목적으로 개설한 사도는 물론 토지의 소유자가 당초 특정한 용도에 제공할 목적으로 설치한 사도라고 하더라도 당해 사도의 이용실태, 사도의 공도에의 연결상황, 주위의 택지의 상황 등 제반 사정에 비추어 사도의 소유자가 일반인의 통행에 대하여 아무런 제약을 가하지 않고 있고, 실제로도 널리 불특정 다수인의 통행에 이용되고 있다면 그러한 사실상의 사도는 모두 이에 포함된다고 할 것이다. 먼저, 쟁점①토지의 경우, 지구단위계획상 공공보행통로(4m)로 지정되어 서쪽의 OOO로와 동쪽의 OOO을 연결하는 보행로로써 쟁점①토지 부분에 공도가 없고 이 건 제①토지에 화단 경계석으로 구분되어 일반인들이 자유롭게 통행에 이용되고 있으므로 비과세 대상인 사실상의 사도에 해당한다고 보는 것이 타당하다 하겠다. 다음으로, 쟁점②토지의 경우, 지구단위계획상 보차혼용도로(6m)로 지정되어 서쪽의 OOO과 OOO을 연결하는 이면도로로써 쟁점②토지 부분에 공도가 없이 아스팔트로 포장되어 불특정 다수인의 통행에 아무런 제한 없이 공여되고 있는 점, 이 건 제②토지상의 건축물의 주차출입구가 쟁점②토지 방향으로 설치되어 있으나 이는 지구단위계획 시행지침에 따른 것이고 일반인이 통행하기에 불편함이 없어 보이는 점, 지구단위계획상 24시간 개방하도록 지정되어 있어 청구인들이 독점적·배타적인 사용·수익이 불가능해 보이는 점 등에 비추어 비과세 대상인 사실상의 사도에 해당한다고 보는 것이 타당하다 할 것이다. 따라서, 처분청이 쟁점토지에 대하여 재산세 과세대상으로 보아 2022년도 및 2023년도 재산세 등을 청구인들에게 부과고지한 처분은 잘못이 있는 것으로 판단된다.
4. 결론 이 건 심판청구는 심리결과 청구주장이 이유 있으므로 지방세기본법제96조 제7항과 국세기본법제80조의2 및 제65조 제1항 제3호에 의하여 주문과 같이 결정한다. ＜별지＞ 관련 법령
(1) 지방세법 제109조(비과세) ③ 다음 각 호에 따른 재산(제13조 제5항에 따른 과세대상은 제외한다)에 대하여는 재산세를 부과하지 아니한다. 다만, 대통령령으로 정하는 수익사업에 사용하는 경우와 해당 재산이 유료로 사용되는 경우의 그 재산(제3호 및 제5호의 재산은 제외한다) 및 해당 재산의 일부가 그 목적에 직접 사용되지 아니하는 경우의 그 일부 재산에 대하여는 재산세를 부과한다.
1. 대통령령으로 정하는 도로·하천·제방·구거·유지 및 묘지
(2) 지방세법 시행령 제108조(비과세) ① 법 제109조 제3항 제1호에서 “도로·하천·제방·구거·유지 및 묘지”란 다음 각 호에서 정하는 토지를 말한다.
1. 도로:도로법에 따른 도로(같은 법 제2조 제2호에 따른 도로의 부속물 중 도로관리시설, 휴게시설, 주유소, 충전소, 교통·관광안내소 및 도로에 연접하여 설치한 연구시설은 제외한다)와 그 밖에 일반인의 자유로운 통행을 위하여 제공할 목적으로 개설한 사설 도로.(다만, 건축법 시행령 제80조의2에 따른 대지 안의 공지는 제외한다.)