[요지] 과세기준일 현재 착공을 하지 못한 것에 정당한 사유가 존재하는지 여부는 별도합산과세대상인 건축물의 부속토지 여부를 판단함에 있어 고려사항이 아니라고 할 것인 점, 청구인은 경기도 행정심판위원회의 재결은 이후의 행정처분인 이 사건에 대하여도 기속력이 인정되어야 한다고 주장하나 행정심판재결의 효력인 기속력은 당해 처분에 관하여 재결주문 및 그 전제가 된 요건사실의 인정과 판단에만 미치고 이와 직접 관계가 없는 다른 처분에 대하여는 미치지 아니함(대법원 1998. 2. 27. 선고 96누13972 판결 등).
[참조결정] 조심2021지2722
[주 문] 심판청구를 기각한다.
[이 유]
1. 처분개요
2. 청구인 주장 및 처분청 의견
(1) 이 건 토지 중 OOO 대 OOO㎡(이하 “쟁점토지”라 한다)는 처분청의 위법한 가설건축물 축조신고수리 거부로 인하여 재산세 과세기준일인 6.1. 현재 그 지상에 가설건축물을 축조하지 못하였으므로 종합합산과세대상이 아닌 별도합산과세대상 토지로 변경하여 재산세를 경정해야 한다. 처분청은 청구인의 배우자 OOO이 쟁점토지 지상에 적법하게 신청한 가설건축물축조신고에 대하여 위법하게 수리를 거부하였고, 이로 인하여 OOO은 부득이 행정심판을 제기해야 하였으며, 이 과정에서 재산세 과세기준일인 2022.6.1.이 경과하여 가설건축물이 축조되었다. 아래 진행상황을 보면 OOO도행정심판위원회의 재결에 따라 처분청이 축조신고처리를 하고 OOO이 이를 송달받은 2022.10.6.로부터 채 두 달이 되지 않은 기간에 쟁점토지에 가설건축물 축조를 완료하고 모든 납세의무를 다한 사실을 알 수 있다. OOO이 축조신고 한 가설건축물의 사용기간은 2022.4.1. 〜 2025.3.31.이다.
① 2022.1.5. OOO 가설건축물축조신고서 제출
② 2022.1.26. OOO구청 건축과 가설건축물축조신고서 불가처분
③ 2022.6.27. OOO행정심판위원회, “OOO구청이 2022.1.26. 한 임시창고가설건축물신고수리거부처분을 취소한다”라는 재결(2022OOO행심535)
④ 2022.9.29. OOO구청 가설건축물 축조신고 처리(송달일 2022.10.6.)
⑤ 2022.10.14. 등록면허세 납부 및 신고필증 수령
⑥ 2022.11.19. 가설건축물 축조 완료
⑦ 2022.11.22. 취득세 납부
⑧ 2022.12.6. OOO시에 토지재산세부과처분 이의신청
⑨ 2023.2.13. OOO시의 토지재산세부과처분 이의신청 기각결정 수령 즉, 처분청의 위법한 축조신고수리 거부만 없었더라도 2022.4.1.부터 쟁점토지 지상에 가설건축물 축조 및 사용이 가능하였고, 과세기준일인 2022.6.1. 현재 쟁점토지는 별도합산과세 대상인 것이다. OOO도 행정심판위원회는 “2022OOO행심535 가설건축물축조신고 반려처분 취소청구”의 재결서에 분명히 “처분청이 2022.1.26. 한 임시창고 가설건축물신고수리거부처분을 취소한다”라고 하였다. 따라서 OOO도 행정심판위원회의 재결은 이후의 행정처분인 이 사건에 대하여도 기속력이 인정되어야 한다. 즉, 쟁점토지는 2022.1.26.자에 가설건축물신고수리가 된 것이며, OOO이 실제 가설건축물을 축조하는데 소요된 시간이 채 두 달을 넘지 아니하므로 쟁점토지는 2022.4.1.부터 사용가능하였음이 명백하다. 그런데 이 건 사례처럼 인·허가권을 가진 행정기관이 권한을 남용하여 위법하게 토지사용에 대한 권리행사를 방해하는 경우 민원인들은 행정심판이나 행정소송을 하여야 하고, 이로 인해 과세기준일이 도과되는 것은 불가항력이다. 과세기준일이 도과된 이후에 재결로 인해 이미 OOO은 작년 연초 대비 크게 상승한 원자재가격으로 축조비용이 증가하는 손해를 입었고, 필요한 시기에 가설건축물을 사용하지 못하게 되었을 뿐 아니라 행정심판을 위한 비용과 시간으로도 큰 피해를 입었다. 여기에 더하여 쟁점토지가 토지재산세 종합합산과세 대상이 되는 억울한 피해까지 입게 된 것이다. 과세기준일을 도과하여 가설건축물을 축조하게 된 이 사건은 청구인의 어떠한 잘못이나 책임 없이 오로지 OOO구청의 위법한 수리거부처분으로 인한 것이므로 불가항력에 따른 정당성이 인정되어야 하고, OOO도 행정심판위원회의 재결은 이후의 행정처분인 이 사건에 대하여도 기속력이 인정되어야 하므로 2022년도 토지재산세 과세분 중 쟁점토지에 대한 재산세 부과기준은 종합합산에서 별도합산으로 경정되어야 한다.
(2) 처분청 답변에 대한 항변 (가) 처분청은 답변서에서 ① 2022.5.27. 처분청 담당공무원이 쟁점토지에 출장한바 어떠한 가설건축물도 존치하지 아니하였고, 축조도 진행되고 있지 않았으며, ② 청구인이 가설건축물축조를 하지 못한 사유가 처분청에 있다고 하더라도 해당 토지를 사용하지 못한 정당한 사유 여부는 재산세 과세대상 구분에 고려대상이 아니라고 주장하면서 대법원 1995.9.26. 선고 95누7857 판결을 제시하였다. (나) 그러나, 재산세 과세기준일은 매년 6.1.인데 처분청이 어떤 이유로 출장을 갔는지 알 수 없고, 다만 2022.5.27. 당시의 토지 상황을 판단의 기준으로 제시하는 것은 부당하다. 가설건축물은 하루만에도 설치가 가능한데 과세기준일인 6.1.로부터 5일 전인 2022.5.27. 상황이 판단의 기준이 될 여지는 없다. 그리고 OOO이 행정심판 진행 중에 결론이 나지도 아니한 상황에서 가설건축물 축조를 진행하였다면 이는 위법한 행위를 하는 것이다. 더욱이 이 사건에서 2022.6.1. 가설건축물이 쟁점토지에 축조되지 않았다는 사실은 다툼이 없다. (다) 처분청이 제시한 대법원 1995.9.26. 선고 95누7857 판결의 핵심은 행정청의 인허가 절차 문제로 인한 상황을 다투는 것이 아니라 행정청의 인허가에는 아무런 문제가 없었고 원고의 사업진행에 있어서 토지매입협의 및 토지사용에 자신의 귀책사유 없이 과다한 기간이 소요된 것에 대한 다툼이다. 반면, 이 사건은 행정청의 위법행위에 대한 행정심판재결이 있은 이후 재결의 내용을 처분청이 행정절차에 올바르게 반영하지 않았음을 다투는 내용으로 그 본질이 완전히 다른 내용이다. 따라서 처분청이 제시한 대법원 1995.9.26. 선고 95누7857 판결은 이 사건의 관련 판례로 볼 수 없다. (라) 이 사건의 본질은 적법한 가설건축물축조신고에 대하여 처분청 건축과에서 청구인과 OOO의 재산권행사를 방해할 목적으로 권한을 남용하여 가설건축물축조신고수리를 거부하였다는 것이다. 처분청 건축과는 2022.6.27. OOO도행정심판위원회의 재결에 기속하여 결정 취지에 따라 필요한 일련의 행정처분을 하였어야 함에도 아무런 행정처분을 하지 아니하였고, 담당자에게 연락을 하였더니 다시 가설건축물축조신고를 해야 처리를 해준다는 황당한 답변을 하였다. 이에 OOO도행정심판위원회에 이러한 사실을 알리고 취할 수 있는 조치를 알아보고 있던 중 처분청 건축과가 OOO도행정심판위원회 재결에 따라 2022.9.29. 한 행정처분을 2022.10.6.이 되어서야 송달받을 수 있었다. 그리고 가장 중요한 것은 OOO의 가설건축물 사용기간이 2022.4.1. 〜 2025.3.31.이라는 것이다. 2022OOO행심535에서 “처분청이 2022.1.26. 한 임시창고 가설건축물신고수리거부처분을 취소한다”라고 한 재결에 의해 OOO의 가설건축물 사용기간은 2022.4.1. 〜 2025.3.31.로 인정되는 것이다. 그런데 처분청 건축과는 이러한 내용이 올바로 전산에 반영되도록 행정처분을 하지 않은 것으로 판단된다. 재결에 따라서 처분청의 처분이 취소되었으면 2022.1.26. 처분이 된 것으로 처리하여야 하고, 이러한 내용은 전산에 반영되어 처분청 재산세과에서는 이미 부과된 고지서에 대하여 환급통지를 하는 것이 올바른 처리인 것이다. 여기서 행정심판 기간을 포함하여 2022.4.1.에서 2022.11.18.까지 청구인과 OOO이 처분청의 위법행위로 인하여 가설건축물축조를 실제로 할 수 없었던 기간에 입게 된 손해 등은 별도의 손해배상을 청구하여야 하는 문제이므로 이 사건에서 주장하지 않고 있을 뿐이다. 결론적으로 처분청은 OOO도행정심판위원회 재결에 따라 필요한 행정처분을 하여야 함에도 불구하고 2022.9.29.에서야 가설건축물축조신고수리처분을 한 것으로 전산처리를 하는 등 올바른 조치를 하지 않은 것으로 추정되고, 이에 따라 처분청 재산세과에서는 이러한 행정심판 재결이 있었다는 사실조차 모르고 있었던 것으로 생각된다. 중요한 점은 어떠한 사유이든 처분청은 2022OOO행심535에 따라서 이후 잘못된 행정절차를 바로잡는 필요한 모든 조치를 하였어야 함에도 이를 악의적으로 처리하지 아니하였고, 마지못해 처리한 행정절차마저도 올바로 처리하지 아니하여 이 사건에 이르게 되었다는 것이다. 즉 재결의 취지에 따른 올바른 행정처분을 하였다면 처분청 전산상의 재산세 부과자료에는 분명히 2022.6.1. 쟁점토지는 별도합산토지로 처리가 되어 있었어야 한다는 것이다.
(3) 이 사건과 동일하게 행정청의 위법한 처분으로 인하여 권리행사를 하지 못함에 따라 부당하게 과세된 지방세를 다툰 조세심판결정사례가 존재하는바, 조심 2021지2722 결정에서는 처분청의 위법한 행정처분으로 인하여 청구인이 관련행위를 전혀 할 수 없는 경우에 청구인의 정당성을 인정하였고, 위 조세심판결정사례는 이 사건과 지방세의 세목만 다를 뿐 동일한 사례이므로 쟁점토지 역시 재산세 별도합산대상으로 경정되어야 한다.
(1) 지방세법 제106조 제1항은 토지에 대한 재산세 과세대상을 종합합산과세대상, 별도합산과세대상, 분리과세대상으로 구분하고 있고, 같은 항 제1호는 과세기준일 현재 납세의무자가 소유하고 있는 토지 중 별도합산과세대상 또는 분리과세대상이 되는 토지를 제외한 토지를 종합합산과세대상으로 구분하도록 규정하고 있으며, 지방세법 시행령 제101조 제1항 제2호 및 같은 법 시행령 제103조 제1항 제3호는 건축법에 따른 건축허가를 받거나 건축 신고를 한 건축물로서 같은 법에 따른 공사계획을 신고하고 공사에 착수한 건축물의 부속토지를 별도합산과세대상 토지로 규정하고 있다. 재산세는 매년 독립적으로 과세기준일 현재의 현황에 따라 과세여부를 판단할 뿐, 사용하지 못하는 정당한 사유가 있는지 여부는 고려대상이 아니므로, 과세기준일 현재 건축물 착공을 하지 못한 정당한 사유가 있다 하더라도 건축 중인 건축물로는 볼 수 없다(대법원 1995.9.26. 선고 95누7857 판결).
(2) 청구인은 처분청의 위법한 가설건축물 축조신고수리거부로 재산세 과세기준일에 가설건축물 축조를 하지 못하였으므로 쟁점토지를 종합합산과세대상에서 별도합산과세대상 토지로 변경 부과해야 한다고 주장하나, 2022년도 재산세 과세기준일 현재 쟁점토지에 대하여 건축물 건축허가를 받거나 착공신고를 한 사실이 없고, 2022.5.27. 처분청 담당공무원이 쟁점토지에 출장한바 어떠한 가설건축물도 존치하지 않았으며 축조도 진행되고 있지 아니하였는바, 조세법규의 해석은 특별한 사정이 없는 한 법문대로 해석할 것이고 합리적인 이유없이 확장 해석하거나 유추 해석하는 것은 허용되지 아니하므로, 비록 가설건축물축조를 하지 못한 사유가 처분청에 있다 하더라도 재산세 과세대상 구분은 사용하지 못한 정당한 사유가 있는지의 여부는 고려대상이 아니다. 따라서 처분청이 쟁점토지를 종합합산과세대상으로 구분하여 재산세를 부과한 처분은 적법하다.
3. 심리 및 판단
(1) 청구인과 처분청이 제출한 심리자료에 의하면 다음과 같은 사실이 나타난다. (가) 청구인의 배우자 OOO은 쟁점토지 지상에 연면적 합계 OOO㎡의 컨테이너조 가설건축물을 축조하고자 하는 내용의 가설건출물축조신고서를 2022.1.5. 처분청에 제출하였고, 처분청은 2022.1.26. OOO의 가설건축물축조신고서 수리거부처분을 하였다. (나) OOO은 처분청의 가설건축물축조신고서 수리거부처분에 대하여 행정심판청구을 하였고, OOO도행정심판위원회는 2022.6.27. “처분청이 2022.1.26. OOO에 대하여 한 임시창고가설건축물 수리거부처분을 취소한다”라는 재결을 하였다. (다) 처분청은 2022.9.29. OOO에게 OOO이 2022.1.5. 제출한 가설건축물축조신고서를 수리하였음을 통보하였다. (라) OOO은 처분청의 2022.9.29.자 가설건축물축조신고수리에 따라 2022.11.19. 쟁점토지 지상에 가설건축물 축조를 완료하였다. (마) 처분청이 제출한 쟁점토지에 대한 출장복명서(2022.5.27.)에 의하면 처분청 세무담당자는 2022.5.27. 쟁점토지 소재지에 출장하여 가설건축물 존치 여부를 확인하였고, 확인 결과는 현장사진과 함께 “컨테이너 미존재”로 기재되어 있다.
(2) 이상의 사실관계 및 관련법령 등을 종합하여 살펴본다. (가) 지방세법 제106조 제1항 제2호 가목은 “공장용 건축물의 부속토지 등 대통령령으로 정하는 건축물의 부속토지”를 별도합산과세대상 토지로 규정하고 있고, 같은 법 시행령 제101조 제1항 제2호는 법 제106조 제1항 제2호 가목의 “공장용 건축물의 부속토지 등 대통령령으로 정하는 건축물의 부속토지”로 건축물의 부속토지로서 건축물의 바닥면적에 용도지역별 적용배율을 곱하여 산정한 면적 범위의 토지를 규정하고 있으며, 제103조 제1항 제3호는 제101조 제1항에 따른 건축물의 범위에 건축법에 따른 건축허가를 받거나 건축신고를 한 건축물로서 같은 법에 따른 공사계획을 신고하고 공사에 착수한 건축물을 포함하고, 다만 과세기준일 현재 정당한 사유 없이 6개월 이상 공사가 중단된 경우는 제외한다고 규정하고 있는바, 별도합산과세대상 토지에 포함되는 것은 과세기준일 현재 공사에 착수한 경우만을 말하고 그 착공에 필요한 준비작업을 하고 있는 경우까지 포함한다고 볼 수는 없으며, 과세기준일 현재 착공을 하지 못한 것에 정당한 사유가 있다 하더라도 건축하고자 하는 건축물의 부속토지는 지방세법 시행령 제103조 제1항 제3호에 해당한다고 볼 수 없다(대법원 1995.9.26. 선고 95누7857 판결 참조). (나) 이 건의 경우 2022년도 재산세 과세기준일(6.1.) 현재 쟁점토지 지상에 건축물이 존재하지 아니하였고 공사에 착수한 사실도 없는 점, 청구인은 처분청의 위법한 가설건축물 축조신고수리거부로 2022년 재산세 과세기준일(6.1.) 현재 쟁점토지 지상에 가설건축물을 축조하지 못하였으므로 쟁점토지를 종합합산과세대상이 아닌 별도합산과세대상 토지로 변경하여 재산세를 경정해야 한다고 주장하나 과세기준일 현재 착공을 하지 못한 것에 정당한 사유가 존재하는지 여부는 별도합산과세대상인 건축물의 부속토지 여부를 판단함에 있어 고려사항이 아니라고 할 것인 점, 청구인은 OOO도 행정심판위원회의 재결은 이후의 행정처분인 이 사건에 대하여도 기속력이 인정되어야 한다고 주장하나 행정심판재결의 효력인 기속력은 당해 처분에 관하여 재결주문 및 그 전제가 된 요건사실의 인정과 판단에만 미치고 이와 직접 관계가 없는 다른 처분에 대하여는 미치지 아니하는 점(대법원 1998. 2. 27. 선고 96누13972 판결 등), 청구인이 제시한 조심 2021지2722(2022.11.1.) 결정례는 취득세 사례(고유목적사업에 직접 사용하지 아니한 정당한 사유 유무)로 이 건에 적용될 수 있는 사례가 아닌 점 등에 비추어 처분청이 쟁점토지를 종합합산과세 대상토지로 보아 이 건 재산세 등을 부과고지한 처분은 달리 잘못이 없다고 판단된다.
4. 결론 이 건 심판청구는 심리결과 청구주장이 이유 없으므로 지방세기본법 제96조 제7항과 국세기본법제80조의2 및 제65조 제1항 제2호에 의하여 주문과 같이 결정한다. ＜별지＞ 관련 법령
(1) 지방세법 제106조(과세대상의 구분 등) ① 토지에 대한 재산세 과세대상은 다음 각 호에 따라 종합합산과세대상, 별도합산과세대상 및 분리과세대상으로 구분한다.
1. 종합합산과세대상: 과세기준일 현재 납세의무자가 소유하고 있는 토지 중 별도합산과세대상 또는 분리과세대상이 되는 토지를 제외한 토지
2. 별도합산과세대상: 과세기준일 현재 납세의무자가 소유하고 있는 토지 중 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 토지
(2) 지방세법 시행령 제101조(별도합산과세대상 토지의 범위) ① 법 제106조 제1항 제2호 가목에서 “공장용 건축물의 부속토지 등 대통령령으로 정하는 건축물의 부속토지”란 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 건축물의 부속토지를 말한다. 다만, 건축법 등 관계 법령에 따라 허가 등을 받아야 할 건축물로서 허가 등을 받지 아니한 건축물 또는 사용승인을 받아야 할 건축물로서 사용승인(임시사용승인을 포함한다)을 받지 아니하고 사용 중인 건축물의 부속토지는 제외한다.
1. 특별시ㆍ광역시(군 지역은 제외한다)ㆍ특별자치시ㆍ특별자치도 및 시지역(다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 지역은 제외한다)의 공장용 건축물의 부속토지로서 공장용 건축물의 바닥면적(건축물 외의 시설의 경우에는 그 수평투영면적을 말한다)에 제2항에 따른 용도지역별 적용배율을 곱하여 산정한 범위의 토지
2. 건축물(제1호에 따른 공장용 건축물은 제외한다)의 부속토지 중 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 건축물의 부속토지를 제외한 건축물의 부속토지로서 건축물의 바닥면적(건축물 외의 시설의 경우에는 그 수평투영면적을 말한다)에 제2항에 따른 용도지역별 적용배율을 곱하여 산정한 면적 범위의 토지
1. 삭제 ＜2015. 12. 31.＞
2. 건축허가를 받았으나 건축법 제18조에 따라 착공이 제한된 건축물
3. 건축법에 따른 건축허가를 받거나 건축신고를 한 건축물로서 같은 법에 따른 공사계획을 신고하고 공사에 착수한 건축물[개발사업 관계법령에 따른 개발사업의 시행자가 소유하고 있는 토지로서 같은 법령에 따른 개발사업 실시계획의 승인을 받아 그 개발사업에 제공하는 토지(법 제106조 제1항 제3호에 따른 분리과세대상이 되는 토지는 제외한다)로서 건축물의 부속토지로 사용하기 위하여 토지조성공사에 착수하여 준공검사 또는 사용허가를 받기 전까지의 토지에 건축이 예정된 건축물(관계 행정기관이 허가 등으로 그 건축물의 용도 및 바닥면적을 확인한 건축물을 말한다)을 포함한다]. 다만, 과세기준일 현재 정당한 사유 없이 6개월 이상 공사가 중단된 경우는 제외한다.
4. 가스배관시설 등 행정안전부령으로 정하는 지상정착물
(3) 건축법 제20조(가설건축물) ① 도시ㆍ군계획시설 및 도시ㆍ군계획시설예정지에서 가설건축물을 건축하려는 자는 특별자치시장ㆍ특별자치도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장의 허가를 받아야 한다. ＜개정 2011. 4. 14., 2014. 1. 14.＞
② 특별자치시장ㆍ특별자치도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 해당 가설건축물의 건축이 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우가 아니면 제1항에 따른 허가를 하여야 한다. ＜신설 2014. 1. 14.＞
1. 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제64조에 위배되는 경우
2. 4층 이상인 경우
3. 구조, 존치기간, 설치목적 및 다른 시설 설치 필요성 등에 관하여 대통령령으로 정하는 기준의 범위에서 조례로 정하는 바에 따르지 아니한 경우
4. 그 밖에 이 법 또는 다른 법령에 따른 제한규정을 위반하는 경우
③ 제1항에도 불구하고 재해복구, 흥행, 전람회, 공사용 가설건축물 등 대통령령으로 정하는 용도의 가설건축물을 축조하려는 자는 대통령령으로 정하는 존치 기간, 설치 기준 및 절차에 따라 특별자치시장ㆍ특별자치도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 신고한 후 착공하여야 한다.