[요지]
① 양수발전에 해당하는지 여부는 허가 여부에 관계 없이 어떻게 발전을 하는가에 따라 판단하여야 하는데 이 건 발전은 해수를 양수하여 저류지에 담수한 후 이를 해수면으로 낙하시켜 발전을 하는 것이므로 이는 양수발전의 한 갈래로 보는 것이 타당하고, 하부에 저류지가 없다거나 사용한 해수를 순환시켜 발전을 하지 않는다고 하여 양수발전이 아니라고 할 수는 없음.② 쟁점①이 인용되어 쟁점②는 심리의 실익이 없으므로 심리를 생략함.
[요지]
① 양수발전에 해당하는지 여부는 허가 여부에 관계 없이 어떻게 발전을 하는가에 따라 판단하여야 하는데 이 건 발전은 해수를 양수하여 저류지에 담수한 후 이를 해수면으로 낙하시켜 발전을 하는 것이므로 이는 양수발전의 한 갈래로 보는 것이 타당하고, 하부에 저류지가 없다거나 사용한 해수를 순환시켜 발전을 하지 않는다고 하여 양수발전이 아니라고 할 수는 없음.② 쟁점①이 인용되어 쟁점②는 심리의 실익이 없으므로 심리를 생략함.
[참조결정] 조심2010지0255
[주 문] OOO도 OOO군수가 2022.12.8. 청구법인에게 한 지역자원시설세 OOO원의 부과처분은 이를 취소한다.
[이 유]
1. 처분개요
2. 청구법인 주장 및 처분청 의견
(2) 처분청은 실제 발전을 하는데 사용한 발전용수가 아니라 최대 물 사용량(냉각수량)을 기준으로 과세대상 발전용수를 산정하였는바, 여기에는 발전용수로 사용하지 않은 물까지 포함되어 있으므로 이 건 지역자원시설세 부과는 아래와 같은 이유로 위법하다. (가) 처분청은 이 건 사업장에 있는 발전설비(제1·2호기)를 하나의 발전설비로 보아 그 시간 당 평균 발전량에서 OOOkwh를 뺀 나머지 발전량을 지역자원시설세 과세대상으로 보고, 그 과세대상비율(＜표1＞ 참조)에 매 1개월 간 사용한 물을 곱하여 이 건 발전용수(지역자원시설세 과세표준)의 양을 산출하였다. (나) 청구법인은 OOO도지사로부터 이 건 발전설비에 대하여 아래 ＜표2＞와 같이 각각 사용 개시허가를 받았으므로 각각의 발전설비를 다른 발전소로 해석하여야 함에도 처분청이 이를 하나의 발전설비로 보아 이 건 지역자원시설세를 부과한 처분은 부당하다. ＜표2＞ 이 건 발전설비 허가 현황 발전설비 사업개시(신고)일 사업개시허가일 발전용량 제1호기 2021.6.24. 2021.7.9. OOOkwh 제2호기 2021.7.26. 2021.8.30. OOOkwh (다) 조세심판원은 발전사업 허가증에 기재된 설비용량을 기준으로 과세대상 발전용수를 산정하여야 한다고 결정(조심 2010지255, 2010.11.9.) 하였고, 감사원도 발전 사업 허가를 받은 발전소 별로 구분하여 지역자원시설세의 과세요건을 충족하는지 여부를 판단하여야 한다고 결정(감심 2010-69, 2010.7.2.)한 것을 볼 때, 이 건 사업장 내에 있는 발전설비는 각각의 발전소로 보아야 하고, 그렇다면 해당 발전설비의 시간 당 발전량은 지역자원시설세 과세면제대상인 OOOkwh에 미치지 못하므로 이 건 지역자원시설세는 전부 취소하여야 한다.
(1) 청구법인은 지방세법령에서 지역자원시설세 과세대상인 ‘흐르는 물’에 대해 구체적인 범위를 정하고 있지 아니하고, 법제처 법령해석 (법제처 법령해석심의 10-130, 2010.5.31.).에 따라 지역자원시설세 과세대상이 되는 발전용수를 “하천이나 강의 흐르는 물”로 해석해야 한다고 주장하나, 이는 아래와 같은 사유로 받아들일 수 없다. (가) 법제처 법령해석사례는 조력발전에 이용되는 물이 지역자원시설세 과세대상인 발전용수에 해당되지 아니한다는 내용으로 이를 근거로지방세법 시행령제136조 제1항에서 규정하고 있는 발전용수(직접 수력발전에 이용되는 흐르는 물)를 하천이나 강의 흐르는 물만으로 한정할 수는 없다. (나) 청구법인은 이 건 발전에 사용한 해수에 대해 지역자원시설세를 부과하는 것은 입법 취지에 비추어 부당하다고 주장하나 이 건 지역자원시설세 부과에 대한 근거 법령인지방세법(2021.1.1. 법률 제16855호로 개정된 것) 제141조에서 지역자원시설세의 목적을 “지역의 부존자원 보호ㆍ보전, 환경보호ㆍ개선 등에 대한 필요한 재원을 확보하기 위한 것”이라고 규정하고 있으므로, 이 건 발전용수가 해수라고 하더라도 이는 지역자원시설세 부과 대상인 발전용수에 해당한다고 할 것이다. (다) 청구법인은 양수발전과 조력발전과 달리 이 건 발전에 사용된 해수에 대해서만 지역자원시설세를 부과하는 것은 조세평등주의에 위배된다고 주장하나,지방세법제142조 제2항 제1호 가목에서 지역자원시설세를 과세하지 않는 것으로 규정하고 있는 양수발전용수란 전력수요가 적은 심야의 저렴한 전력을 이용하여 하부댐의 물을 상부댐에 저장하였다가 전력수요가 증가할 때 상부댐의 물을 하부댐으로 낙하시켜 전력을 생산하는 방식을 말하는 것이고, 조력발전이란 조수간만의 차를 이용하여 전력을 생산하는 발전을 말하는 것인 반면, 이 건 발전의 경우 해수를 양수하여 화력발전소의 냉각수로 사용한 후 그 해수를 해수면으로 낙하시키는 방법으로 전력을 생산하는 것으로 양수발전 및 조력발전과는 명백한 차이가 있으므로 이 건 발전용수에 대해 지역자원시설세를 부과한다고 하여 이를 조세평등주의에 위배된다고 볼 수 없다. (마) 처분청이 이 건 발전에 사용한 해수에 대해 지역자원시설세를 과세하지 않겠다는 공적인 의사표시를 한 사실이 없는 이상 비과세 관행이 성립하였다고 할 수 없고, 설령 처분청이 이 건 발전과 같은 해수를 이용한 발전에 대하여 그동안 지역자원시설세를 과세하지 않았다고 하더라도 이는 단순히 사실관계를 착오하여 부과를 하지 않은 것일 뿐 지역자원시설세를 부과하겠다고 공표한 것은 아니다. (2)지방세법 시행령제136조 제1항에서 ‘해당 발전소’라고 규정하고 있을 뿐 발전소에 대해 별도로 정의하지 않고 있다고 하더라도 ‘발전소’란 전기를 일으키는 시설을 갖춘 곳으로 정의하고 있으므로 이 건 사업장 전체를 하나의 발전소로 보는 것이 합리적이라 할 것이고,OOO도지사가 청구법인에게 통보한 “전기사업(소수력)개시 신고 수리 알림(서부민원과-5963, 2021.8.30.)”에서 이 건 사업장의 발전설비 용량을 총 OOOkwh로 기재하였는바, 청구법인은 이 건 사업장에서 시간당 OOOkw 이상의 전기를 생산하는 것으로 보는 것이 아래와 같은 취지에서 볼 때 타당하다. (가) OOO도지사가 발전설비 1·2호기에 대하여 각각 그 사용개시 승인을 한 것은 총 발전설비 용량 OOOkwh 범위 내에서 OOO기의 발전설비를 각각 사용개시허가를 한 것인바, 이를 근거로 해당 발전설비를 각각의 발전소로 보아야 한다는 청구주장은 받아들일 수 없다. (나) 조세심판원의 결정 사례(조심 2010지255, 2010.11.9.)는 시간당 발전량이 아닌 월 단위 발전량을 기준으로 지역자원시설세를 부과한 처분은 부당하다는 것으로 시간 당 평균 발전량을 기준으로 부과한 이 건 지역자원시설세와는 관련이 없고, 감사원의 결정 사례(감심 2010-69, 2010.7.2.) 또한 발전소별로 발전시설의 용량과 발전량을 적용하여 지역자원시설세의 과세 여부를 판단하여야 한다는 결정으로 2기의 발전설비를 각각의 발전소로 보아야 한다는 청구주장과는 관련이 없으므로 처분청이 청구법인에게 이 건 지역자원시설세를 부과한 처분은 정당하다.
3. 심리 및 판단
① 이 건 발전에 사용하는 해수가지방세법제142조 제2항 제1호 가목에서 규정하고 있는 발전용수에 해당하는지 여부
② 이 건 발전설비의 개별 발전량이 OOOkwh 미만이므로 그 발전용수는 지역자원시설세 과세대상이 아니라는 청구주장의 당부
(1) 청구법인과 처분청이 제출한 심리자료에 의하면 다음과 같은 사실이 나타난다. (가) 청구법인은 2014.6.27. OOO도 OOO군 OOO면 OOO로 OOO를 본점소재지로 하고, 발전소의 건설, 관리, 운영 및 전력판매사업 등을 목적사업으로 하여 설립한 법인으로 OOO 주식회사와 OOO 주식회사 등이 주요 주주이다. (나) 청구법인은 2013.4.30. OOO도지사로부터 화력발전(설비용량 OOOkwh)사업을 허가받은 후, 2021.7.9., 2021.8.30. OOO도지사로부터 이 건 발전설비(OOO호기 각OOOkw)를 이용한 소수력발전사업을 허가받았다. (다) 청구법인은 2021.7.1.부터 2021.7.22.까지는 이 건 발전설비 중 OOO호기만을 가동하여 시간 당 OOOkw 이하의 전력을 생산하였으나, 2021.7.23. 부터 현재까지 이 건 발전설비(OOOkwh)를 전부 가동하여 시간 당 약 OOOkw의 전력을 매일(평균 OOOkw) 생산하고 있다. (라) 처분청은 청구법인이 화력발전소에서 사용한 해수를 이용하여 시간 당 OOOkw 이상의 수력 발전을 하고 있으나, 지역자원시설세를 신고·납부하지 않았다고 보아 2022.12.8. 청구법인에게 이 건 지역자원시설세 OOO원을 부과·고지하였다. (마) 지역자원시설세(구 지역개발세)를 지방세법령에 입법화 하기 위한 1991년 제12차 법제사법위원회 회의록(13대 국회, 1991.11.18.)을 보면, 댐의 건설로 인해 지역주민들에게 많은 불편(수몰 등)을 주고 있고, 우회도로 개설 등으로 많은 예산(개발수요)이 필요하나 지방세 측면에서는 세수에 도움을 주는 제도가 하나도 없어서 한국전력이나 수자원개발공사가 사용하는 발전용수에 대해 일정액을 지방세로 부과하고자 지역자원시설세를 신설한 것으로 나타난다. (바) 청구법인은 해수를 양수하여 화력발전소의 냉각수로 사용한 후 이를 상류 저류지에 담수하였다가 바다로 배수하는 과정에서 담수면과 해수면의 낙차(약 10m)를 이용하여 소수력 발전을 하고 있고, 2023.8.29. 개최한 조세심판관회의에 참석한 청구법인의 대리인은 이 건 발전과 유사한 방법으로 발전(해양소수력발전)을 하는 곳은 OOO화력발전소, OOO화력발전소, OOO화력발전소 등이 있으나, 청구법인과 OOO화력발전소 외에 나머지 발전소에 대해서는 지역자원시설세가 부과되지 않았다고 답변하였다. (사) 한국수력원자력 주식회사의 홈페이지를 보면, 양수발전은 전력수요가 적은 심야의 저렴한 전력을 이용하여 하부댐의 물을 상부댐에 저장하였다가 전력수요가 증가할 때 상부댐의 물을 하부댐으로 낙하시켜 전력을 생산하는 발전으로 수력발전의 일종이라고 기재하고 있다. (아) 한편, 한국전력공사가 발간한 월간통계월보를 보면 수력발전을 일반, 양수, 소수력으로 구분하고 있고, 우리나라에는 총 7곳의 양수발전소(OOO)가 있으며, 이를 모두 한국수력원자력 주식회사가 운영하고 있는 것으로 나타난다. (2)지방세법제141조에서 지역자원시설세는 지역의 부존자원 보호ㆍ보전, 환경보호ㆍ개선, 안전ㆍ생활편의시설 설치 등 주민생활환경 개선사업 및 지역개발사업에 필요한 재원을 확보하는데 소요되는 제반비용에 충당하기 위하여 부과한다고 규정하고 있고, 제142조 제2항 제1호 가목 및 같은 법 시행령 제136조 제1항 제1호에서 지역자원시설세 과세대상인 발전용수를 직접 수력발전에 이용되는 흐르는 물로 하되 양수발전용수는 과세대상에서 제외한다고 규정하고 있다.
(3) 이상의 사실관계 및 관련 법령 등을 종합하여 살피건대, 바다의 밀물과 썰물 현상을 직접 수력발전에 이용되는 흐르는 물로 보기는 어려운바(법제처 법령해석심의 10-130, 2010.5.31.), 해수를 끌어 올려 화력발전소의 냉각수로 사용한 후 이를 저류지에 담수하였다고 하여 그 저류지에 담긴 물을 흐르는 물로 볼 수는 없다고 보이는 점, 청구법인이 이 건 발전을 양수발전이 아닌 소수력발전으로 하여 허가를 받았다고 하더라도 양수발전에 해당하는지 여부는 허가 여부에 관계 없이 어떻게 발전을 하는가에 따라 판단하여야 하는데 이 건 발전은 해수를 양수하여 저류지에 담수한 후 이를 해수면으로 낙하시켜 발전을 하는 것이므로 이는 양수발전의 한 갈래로 보는 것이 타당하고, 하부에 저류지가 없다거나 사용한 해수를 순환시켜 발전을 하지 않는다고 하여 양수발전이 아니라고 할 수는 없는 점, 지방세법제142조 제2항 제1호 가목 괄호에서 양수발전용수를 지역자원시설세 과세대상인 발전용수에서 제외한다고 규정하고 있을 뿐 그 발전용수가 하천수인지 해수인지는 별도로 명시하고 있지는 아니한 점 등에 비추어 처분청이 이 건 발전용수의 매 월 사용량을 과세표준으로 하여 이 건 지역자원시설세를 부과한 처분은 잘못이 있다고 판단된다.
(4) 쟁점①이 인용되어 쟁점②는 심리의 실익이 없으므로 심리를 생략한다.
4. 결 론 이 건 심판청구는 심리결과 청구주장이 이유 있으므로지방세기본법제96조 제7항,국세기본법제80조의2 및 제65조 제1항 제3호에 의하여 주문과 같이 결정한다. ＜별지＞ 관련 법령 등
(1) 지방세법 제141조[목적] 지역자원시설세는 지역의 부존자원 보호ㆍ보전, 환경보호ㆍ개선, 안전ㆍ생활편의시설 설치 등 주민생활환경 개선사업 및 지역개발사업에 필요한 재원을 확보하고 소방사무에 소요되는 제반비용에 충당하기 위하여 부과한다. 제142조[과세대상] ② 제1항의 구분에 따른 지역자원시설세의 과세대상은 다음 각 호와 같다.
1. 특정자원분 지역자원시설세: 다음 각 목의 것
1. 발전용수: 발전에 이용된 물 10세제곱미터당 2원 제147조[부과ㆍ징수] ① 특정자원분 지역자원시설세 및 특정시설분 지역자원시설세의 납기와 징수방법은 다음 각 호에서 정하는 바와 같다.
1. 특정자원분 지역자원시설세 및 특정시설분 지역자원시설세는 신고납부의 방법으로 징수한다.
(2) 지방세법 시행령 제136조[과세대상] ① 법 제142조 제2항 제1호에 따른 특정자원분 지역자원시설세의 과세대상은 다음 각 호와 같다.
1. 발전용수: 직접 수력발전에 이용되는 흐르는 물. 다만, 발전시설용량이 시간당 1만킬로와트 미만인 소규모 발전사업을 하는 사업자가 직접 수력발전에 이용하는 흐르는 물로서 해당 발전소의 시간당 발전가능 총발전량 중 3천킬로와트 이하의 전기를 생산하는데에 드는 흐르는 물은 제외한다.
(3) OOO도 도세 조례 제10조[세율] 법 제146조 제5항에 따른 발전용수에 대한 지역자원시설세는 같은 조 제1항 제1호의 표준세율의 100분의 150을 적용한다.
(4) 신에너지 및 재생에너지 개발·이용·보급촉진법 시행규칙 제2조[신재생에너지 설비]신에너지 및 재생에너지 개발ㆍ이용ㆍ보급 촉진법(이하 “법”이라 한다) 제2조 제3호에서 “산업통상자원부령으로 정하는 것”이란 다음 각 호의 설비 및 그 부대설비(이하 “신ㆍ재생에너지 설비”라 한다)를 말한다.
6. 수력 설비: 물의 유동(流動) 에너지를 변환시켜 전기를 생산하는 설비
(5) 발전소주변지역 지원에 관한 법률 제2조[정의] 이 법에서 “주변지역”이란전기사업법제2조 제4호에 따른 발전사업자(이하 “발전사업자”라 한다)가 가동ㆍ건설 중이거나 건설할 예정인 발전소{댐건설ㆍ관리 및 주변지역지원 등에 관한 법률에 따른 다목적댐 발전소와 발전원(發電源)의 종류별로 대통령령으로 정하는 시설용량 이하의 발전소는 제외한다. 이하 같다}의 발전기가 설치되어 있거나 설치될 지점으로부터 반지름 5킬로미터 이내의 육지 및 섬지역이 속하는 읍ㆍ면ㆍ동의 지역을 말한다. 다만, 수력발전소, 조력발전소 또는 해상풍력발전소의 경우에는 발전(發電)과 관련이 있는 수계(水系)나 저수지 또는 바다의 인근지역으로서 대통령령으로 정하는 범위의 지역을 말한다.
(6) 발전소주변지역 지원에 관한 법률 시행령 제2조[수력발전소, 조력발전소 또는 해상풍력발전소의 주변지역 등] ① 발전소주변지역 지원에 관한 법률(이하 “법”이라 한다) 제2조 단서에 따른 수력발전소, 조력발전소 또는 해상풍력발전소의 주변지역은 전기사업법제2조 제4호에 따른 발전사업자(이하 “발전사업자”라 한다)가 가동ㆍ건설 중이거나 건설할 예정인 시설용량 1만킬로와트를 초과하는 수력발전소, 조력발전소 또는 해상풍력발전소의 인접지역으로서 해당 발전소의 발전기나 댐 또는 방조제를 기준으로 하여 다음 각 호의 구분에 따른 지역(이하 “기준지역”이라 한다)이 속하는 읍ㆍ면ㆍ동의 지역으로 한다.
1. 양수발전소인 경우: 발전기로부터 반지름 5킬로미터 이내의 육지 및 섬지역
2. 양수발전소 외의 수력발전소인 경우: 다음 각 목의 지역
(7) 전기설비기술기준 제3조[정의] ① 이 고시에서 사용하는 용어의 정의는 다음 각 호와 같다.
32. “소수력발전설비”란 물의 위치에너지 및 운동에너지를 변환시켜 전력을 생산하는 설비로 시설용량 5,000kw 이하를 말한다.