1필지의 공장용지로서 공장용 건축물의 공장입지기준면적 이내의 토지에 대하여 그 중 일부를 나대지라는 이유로 종합합산과세대상으로 구분하여 재산세를 부과한 처분이 부당하다는 청구주장의 당부

[참조결정] 조심2021지2777

[주 문] 경기도 시흥시장이 2022.12.13. 청구법인에게 한 재산세 등 OOO원의 부과처분은 경기도 시흥시 OOO토지 33,816.2㎡ 중 종합합산과세대상으로 구분한 20,163.83㎡에 대하여 이를 분리과세대상으로 구분하여 재산정한 세액으로 경정한다.

[이 유]

1. 처분개요

• 가. 처분청은 2022년도 재산세 과세기준일(6.1.) 현재 청구법인이 소유한 경기도 시흥시 OOO토지 33,816.2㎡(이하 “이 건 토지”라 한다)에 대하여 그 중 2019.4.10. 건축한 공장용 건축물의 부속토지 13,652.37㎡는 분리과세대상으로 구분하고, 나머지 나대지 상태인 토지 20,163.83㎡(이하 “젱점토지”라 한다)에 대해서는 종합합산대상으로 구분하여 2022년도 토지분 재산세 OOO원, 지방교육세 OOO원을 2022.9.14. 청구법인에게 부과고지하였다.
• 나. 청구법인은 이에 불복하여 2022.12.13. 심판청구를 제기하였다.

2. 청구법인 주장 및 처분청 의견

• 가. 청구법인 주장 청구법인은 2018.6.20. 이 건 토지상에 공장을 신축하기 위한 착공허가를 받아 2018.9.4. 건축공사에 착공하였으며, 2019.4.10. 사용승인을 받고 공장을 등록하여 사용하고 있는 상태이다. 지방세법 시행령제102조 제1항 제1호에서 분리과세대상이 되는 공장용지의 범위를 산업단지 등의 지역에 있는 공장용 건축물의 부속토지로서 공장입지기준면적 이내의 토지를 분리과세대상으로 규정하고 있다. 이 건 토지는 1필지의 공장용지로서 쟁점토지에는 공장용 건축물과 관련된 상수도관과 가스관이 매설되어 있으며, 청구법인이 영위하는 업종이 자동차 부품제조 및 판매업 등으로 공장운영을 위해서는 가스공급이 절대적으로 필요하고, 쟁점토지상에 매설된 가스관은 이러한 공장의 운영과 직접적으로 관련된 시설이므로 처분청이 쟁점토지를 공장용으로 사용하지 아니하였다고 본 것은 잘못이라 할 것이다. 또한, 이 건 토지상의 공장 건축면적은 5,117.65㎡이고 이 건 토지가 공장입지기준면적 이내의 토지라는 사실에는 처분청과 이견이 없으므로 이 건 토지는 산업단지 내의 공장용 건축물의 부속토지에 해당된다고 보아야 할 것인데도, 처분청에서 쟁점토지를 공장용에 사용하지 아니하는 토지로서 종합합산과세대상에 해당되는 것으로 보아 이 건 재산세 등을 부과한 처분은 부당하다.
• 나. 처분청 의견 지방세특례제한법의 ‘직접 사용’은 소유자 본인이 직접 사용하는 것을 말하지만, 지방세법상 ‘직접 사용’의 의미는 소유자 본인이 그 용도에 맞게 사용하는 것을 의미한다 할 것이다. 대법원 판례에 따르면 건축물의 부속토지란 지상정착물의 효용과 편익을 위해 사용되고 있는 토지를 말하고, 부속토지인지 여부는 필지 수나 공부상의 기재와 관계없이 토지의 이용현황에 따라 객관적으로 결정되는 것이므로, 해당 토지가 지상정착물의 효용과 편익을 위해서가 아니라 별도의 용도로 사용되고 있는 경우에는 그 부분은 지상정착물의 부속토지라고 볼 수 없고, 부속토지의 사용현황, 지리적 연접성, 경제적 일체성 등을 종합적으로 고려하여 판단하는 것이 합리적이라고 해석하고 있다(대법원 1994.12.27. 선고, 94누8372 판결). 처분청이 현장조사를 한 자료를 보면 쟁점토지의 실제 이용현황은 일부 준공된 건축물의 부속토지로 전혀 이용·관리되지 않고 있었으며, 오로지 갈대만이 무성한 토지임을 알 수 있고, 청구법인도 이와 같이 나대지 상태인 토지에 대하여 수시분으로 부과된 2017〜2021년도 토지분 재산세를 기한 내 납부하였던 점과 이 건 토지의 향후 이용계획에서 쟁점토지는 2023년도에 신축할 공장용 건축물의 잔여부지임이 명확히 드러나고 있는 점에 비추어 쟁점토지가 공장용 건축물의 부속토지에 해당된다고 볼 수는 없다 하겠다. 또한, 쟁점토지의 지하에 시설물(상수도관·가스관)을 매설했다하여 이를 건축물이 있는 토지와 동일하게 취급할 수도 없다 할 것이다. 지방세법 시행령제101조에서 규정한 용도지역별 적용 배율을 적용하거나, 제102조 제1항 제1호의 공장입지기준면적 범위를 규정한 것은 토지의 이용형태가 건축물(공장용건축물)의 부속토지로써 모두 사용되고 있을 때 지방세법부속토지의 한계 범위를 규정한 것으로 쟁점토지가 공장용 건축물의 부속토지에 해당된다고 보기 어려운 상태에서 공장입지기분면적 이내의 토지라는 사유로 이를 분리과세대상으로 구분할 수는 없다 할 것이다. 처분청에서는 2022년도 토지분 재산세 등을 부과할 당시 2019년도 준공된 건축물의 바닥면적은 4,992,27㎡밖에 되지 않으나, 청구법인이 주장한대로 공장입구 우측 주차장으로 사용하는 공간, 물건을 적치할 수 있는 공간, 인도로 사용할 수 있는 공간까지 모두 포함하여 건축물의 부속토지로써 경제적 일체성을 이룬 최대한의 범위인 13,652.37㎡에 대하여 분리과세대상으로 구분하여 재산세 등을 부과한 것으로서, 공장의 부속토지에 해당되지 아니하는 쟁점토지에 대하여 이를 종합합산과세대상으로 구분하여 이 건 재산세 등을 부과한 처분은 적법하다 할 것이다.

3. 심리 및 판단

• 가. 쟁 점 1필지의 공장용지로서 공장용 건축물의 공장입지기준면적 이내의 토지에 대하여 그 중 일부를 나대지라는 이유로 종합합산과세대상으로 구분하여 재산세를 부과한 처분이 부당하다는 청구주장의 당부
• 나. 관련 법령

(1) 지방세법 제106조(과세대상의 구분 등) ① 토지에 대한 재산세 과세대상은 다음 각 호에 따라 종합합산과세대상, 별도합산과세대상 및 분리과세대상으로 구분한다.

1. 종합합산과세대상: 과세기준일 현재 납세의무자가 소유하고 있는 토지 중 별도합산과세대상 또는 분리과세대상이 되는 토지를 제외한 토지

2. 별도합산과세대상: 과세기준일 현재 납세의무자가 소유하고 있는 토지 중 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 토지

• 가. 공장용 건축물의 부속토지 등 대통령령으로 정하는 건축물의 부속토지
• 나. 차고용 토지, 보세창고용 토지, 시험ㆍ연구ㆍ검사용 토지, 물류단지시설용 토지 등 공지상태(空地狀態)나 해당 토지의 이용에 필요한 시설 등을 설치하여 업무 또는 경제활동에 활용되는 토지로서 대통령령으로 정하는 토지
• 다. 철거ㆍ멸실된 건축물 또는 주택의 부속토지로서 대통령령으로 정하는 부속토지

3. 분리과세대상: 과세기준일 현재 납세의무자가 소유하고 있는 토지 중 국가의 보호ㆍ지원 또는 중과가 필요한 토지로서 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 토지

• 가. 공장용지ㆍ전ㆍ답ㆍ과수원 및 목장용지로서 대통령령으로 정하는 토지

③ 재산세의 과세대상 물건이 토지대장, 건축물대장 등 공부상 등재되지 아니하였거나 공부상 등재현황과 사실상의 현황이 다른 경우에는 사실상의 현황에 따라 재산세를 부과한다. 다만, 재산세의 과세대상 물건을 공부상 등재현황과 달리 이용함으로써 재산세 부담이 낮아지는 경우 등 대통령령으로 정하는 경우에는 공부상 등재현황에 따라 재산세를 부과한다.

(2) 지방세법 시행령 제101조(별도합산과세대상 토지의 범위) ① 법 제106조 제1항 제2호 가목에서 “공장용 건축물의 부속토지 등 대통령령으로 정하는 건축물의 부속토지”란 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 건축물의 부속토지를 말한다. 다만, 건축법등 관계 법령에 따라 허가 등을 받아야 할 건축물로서 허가 등을 받지 아니한 건축물 또는 사용승인을 받아야 할 건축물로서 사용승인(임시사용승인을 포함한다)을 받지 아니하고 사용 중인 건축물의 부속토지는 제외한다.

1. 특별시ㆍ광역시(군 지역은 제외한다)ㆍ특별자치시ㆍ특별자치도 및 시지역(다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 지역은 제외한다)의 공장용 건축물의 부속토지로서 공장용 건축물의 바닥면적(건축물 외의 시설의 경우에는 그 수평투영면적을 말한다)에 제2항에 따른 용도지역별 적용배율을 곱하여 산정한 범위의 토지

• 가. 읍ㆍ면지역
• 나. 산업입지 및 개발에 관한 법률에 따라 지정된 산업단지
• 다. 국토의 계획 및 이용에 관한 법률에 따라 지정된 공업지역

② 제1항에 적용할 용도지역별 적용배율은 다음과 같다. 제102조(분리과세대상 토지의 범위) ① 법 제106조 제1항 제3호 가목에서 “대통령령으로 정하는 토지”란 다음 각 호에서 정하는 것을 말한다.

1. 공장용지: 제101조 제1항 제1호 각 목에서 정하는 지역에 있는 공장용 건축물(제103조 제1항 제2호 및 제3호의 건축물을 포함한다)의 부속토지로서 행정안전부령으로 정하는 공장입지기준면적 범위의 토지. 다만, 건축법등 관계 법령에 따라 허가 등을 받아야 하는 건축물로서 허가 등을 받지 않은 공장용 건축물이나 사용승인을 받아야 하는 건축물로서 사용승인(임시사용승인을 포함한다)을 받지 않고 사용 중인 공장용 건축물의 부속토지는 제외한다.(단서 생략) 제103조(건축물의 범위 등) ① 제101조 제1항에 따른 건축물의 범위에는 다음 각 호의 건축물을 포함한다.

2. 건축허가를 받았으나 건축법제18조에 따라 착공이 제한된 건축물

3. 건축법에 따른 건축허가를 받거나 건축신고를 한 건축물로서 같은 법에 따른 공사계획을 신고하고 공사에 착수한 건축물[개발사업 관계법령에 따른 개발사업의 시행자가 소유하고 있는 토지로서 같은 법령에 따른 개발사업 실시계획의 승인을 받아 그 개발사업에 제공하는 토지(법 제106조 제1항 제3호에 따른 분리과세대상이 되는 토지는 제외한다)로서 건축물의 부속토지로 사용하기 위하여 토지조성공사에 착수하여 준공검사 또는 사용허가를 받기 전까지의 토지에 건축이 예정된 건축물(관계 행정기관이 허가 등으로 그 건축물의 용도 및 바닥면적을 확인한 건축물을 말한다)을 포함한다]. 다만, 과세기준일 현재 정당한 사유 없이 6개월 이상 공사가 중단된 경우는 제외한다.

4. 가스배관시설 등 행정안전부령으로 정하는 지상정착물

(3) 지방세법 시행규칙 제50조(공장입지기준면적) 영 제102조 제1항 제1호에서 “행정안전부령으로 정하는 공장입지기준면적”이란 별표 6에 따른 공장입지기준면적을 말한다. 제51조(지상정착물의 범위) 영 제103조제1항제4호에서 "행정안전부령으로 정하는 지상정착물"이란 다음 각 호의 시설을 말한다.

1. 가스배관시설 및 옥외배전시설

2. 전파법에 따라 방송전파를 송수신하거나 전기통신역무를 제공하기 위한 무선국 허가를 받아 설치한 송수신시설 및 중계시설

(4) 산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률 제8조(공장입지의 기준) 산업통상자원부장관은 관계 중앙행정기관의 장과 협의하여 다음 각 호의 사항에 관한 공장입지의 기준(이하 “입지기준”이라 한다)을 정하여 고시하여야 한다. 이를 변경한 경우에도 또한 같다. 1.국토의 계획 및 이용에 관한 법률등 대통령령으로 정하는 법령에서 용도지역별로 허용 또는 제한되는 공장의 업종ㆍ규모 및 범위 등에 관한 사항

2. 제조업종별 공장부지면적에 대한 대통령령으로 정하는 공장건축물등(이하 “공장건축물등”이라 한다)의 면적의 비율(이하 “기준공장면적률”이라 한다)과 그 적용 대상

3. 제조업종별 환경오염 방지에 관한 사항

4. 환경오염을 일으킬 수 있는 공장의 입지 제한에 관한 사항

(5) 공장입지 기준고시 제3조(기준공장면적률과 그 적용방법) ① 법 제8조 제2호의 제조업종별 공장부지면적에 대한 공장건축면적의 비율(이하 "기준공장면적률"이라 한다)은 별표1과 같다. 이 때, 공장부지면적 및 공장건축면적의 산정방법은 다음 각 호에 따른다.

1. 공장부지면적의 산정방법: 공장이 설치된 부지의 수평투영면적으로 한다.

2. 공장건축면적의 산정방법

• 가. 공장건축면적은 공장부지내의 모든 건축물 각층의 바닥면적 합계와 건축물의 외부에 설치된 기계·장치 기타 공작물의 수평투영면적을 합산한 면적으로 한다.
• 나. "가"목의 "공장건축면적"에는 공장설립(신설·증설·이전)승인일부터 4년 이내의 공장건축 계획분을 포함한다. 다만, 시장·군수·구청장(자치구의 구청장을 말한다. 이하 같다)또는 관리기관이 지역의 경제여건이나 공장의 규모 등을 고려하여 동기간을 초과하여 공장을 건축하는 것이 부득이 하다고 인정하는 경우에는 그 기간을 연장하여 적용할 수 있다.
• 다. 사실관계 및 판단

(1) 처분청과 청구법인이 제출한 심리자료는 다음과 같다. (가) 처분청이 현장 조사 당시 촬영한 쟁점토지의 현황 사진은 아래와 같다. OOO (나) 청구법인은 2018.6.20. 이 건 토지상에 건축허가를 받고, 2018.9.40. 착공신고를 한 후 건축공사에 착공하여 2019.4.10. 아래와 같은 내용의 공장용 건축물을 신축한 사실이 건축물대장에서 확인된다. ＜이 건 토지상의 건축물 현황＞ OOO (다) 이 건 토지 현황에 대한 인터넷 사진은 아래와 같다. OOO (라) 청구법인은 쟁점토지상에 가스관이 매설된 현장 사진을 공장용으로 사용하고 있다는 증빙으로 제시하고 있다. (마) 청구법인은 2022.4.12. 산업단지 입주변경신청용으로 작성한 사업계획서를 보면, 2023년도에 쟁점토지 부분에 추가로 공장 13,800㎡ 신축할 계획인 것으로 기재되어 있다.

(2) 이상의 사실관계 및 관련 법령을 종합하여 살펴본다. 처분청은 쟁점토지가 나대지 상태이므로 공장용 건축물의 부속토지로서 공장으로 직접 사용 중인 토지에 해당되지 아니한다는 의견이나, 지방세특례제한법제78조 제4항에서 산업단지 내의 공장용 건축물에 대하여는 취득세 및 재산세의 감면대상을 규정하면서 이를 공장으로 직접 사용하는 경우에 감면하도록 규정하고 있는데 반하여, 재산세의 분리과세대상에 해당하는지 여부를 판단함에 있어서는 지방세법 시행령제102조 제1항 가목에서 산업단지 내의 공장용 건축물을 부속토지로서 공장입지기준면적 범위의 토지에 대하여는 이를 분리과세대상으로 보도록 규정하여 취득세 등 감면여부를 판단하는 규정과 차이가 있으므로, 분리과세대상이 되는 공장용 건축물의 부속토지에 해당되는지 여부는 당해 토지의 공부상 등재 상황, 공장용 건축물의 효용과 관련한 토지인지 여부, 당해 토지가 공장용 건축물과 경제적 일체성이 있는지 여부 등을 고려하여 판단하여야 할 것인바, 청구법인은 산업단지 내에 소재한 1필지의 이 건 토지를 취득한 후 그 지상에 공장입지기준면적 범위를 초과하는 산업용 건축물을 신축하였고, 이 건 토지는 모두 공장의 건축물 부속토지로 건축물대장에 등재되어 있으며, 이 건 토지는 하나의 울타리 내에 소재하고 있으므로 그 일부가 나대지로 되어 있더라도 이러한 여유 공간이 제조업의 특성상 필요하다고 볼 수 있고, 쟁점토지가 공장의 효율적인 운영과 관련이 없는 토지라고 볼 수는 없다 할 것이므로, 쟁점토지는 공장의 부속토지로서 분리과세대상이 되는 공장용지에 해당된다고 보는 것이 타당하다 할 것으로서, 처분청이 쟁점토지를 종합합산과세대상으로 구분하여 이 건 재산세 등을 부과한 처분은 잘못이 있다고 판단된다(조심 2021지2777, 2022.7.26. 결정 참조).

4. 결 론 이 건 심판청구는 심리결과 청구주장이 이유 있으므로 지방세기본법제96조 제7항과 국세기본법제80조2 및 제65조 제1항 제3호에 의하여 주문과 같이 결정한다.