[주 문] OOO시 OOO구청장이 2022.9.14. 청구법인에게 한 재산세(토지) 부과처분은 ＜별지＞ 토지 중 OOO시 OOO구 OOO동 OOO-OOO 일원에 신축예정인 공공청사의 부속토지 면적 OOO㎡에 대하여 과세기준일 현재 주택의 부속토지와 사용 중인 건축물의 부속토지 면적을 제외한 나머지 면적을 분리과세대상 토지로 구분하여 그 세액을 경정하고, 나머지 청구는 이를 기각한다.
[이 유]
1. 처분개요
- 가. 청구법인은 2022년 재산세 과세기준일 현재 도시정비형 재개발사업 지구인 OOO로OOO구역 내에 OOO시 OOO구 OOO동 OOO-OOO 외 OOO필지의 토지[이하 “이 사건 토지(토지)”라 한다]와 OOO시 OOO구 OOO동 OOO-OOO 외 OOO필지 토지[이하 “이 사건 토지(주택)”이라 하고, 위 토지들을 합하여 “이 사건 토지”라고 한다]의 소유권을 OOO㈜에게 신탁하고 있었다.
- 나. 처분청은 2022.9.14. 청구법인에게 이 사건 토지(토지)에 대한 재산세 과세대상을 아래 ＜표1＞과 같이 구분하여 2022년 9월 정기분 재산세(토지) OOO원, 도시지역분 OOO원, 지방교육세 OOO원 합계 OOO원을 부과·고지하고, 이 사건 토지(주택) 및 위 지상 주택에 대하여 아래 ＜표2＞와 같이 2022년 9월 정기분 재산세(주택) OOO원, 도시지역분 OOO원, 지방교육세 OOO원 합계 OOO원을 부과·고지하였다. ＜표1＞ 이 사건 토지(토지) 재산세 과세대상 구분 및 면적 (단위: ㎡) OOO ＜표2＞ 이 사건 토지(주택) 면적 등 (단위: ㎡, 원) OOO
- 다. 청구법인은 이에 불복하여 2022.12.8. 심판청구를 제기하였다.
2. 청구법인 주장 및 처분청 의견
(1) 이 사건 토지 면적 중 지방자치단체에 기부채납하기로 한 기반시설용토지(도로 OOO㎡) 및 지방자치단체에 무상귀속되는 공공시설용 토지 OOO㎡ 합계 OOO㎡는 별도합산과세대상이 아닌 분리과세대상으로 분류하여야 한다. (가) 이 사건 토지는 OOO시 등으로부터 OOO로OOO역 도시환경정비구역으로 지정 및 지형도면이 고시(OOO시 고시 제2013-242호, 2013.7.25.)된 지역이다. 위 정비계획 및 지형도면 고시에 따라 2021.12.23. OOO로OOO구역 OOO지구 도시정비형 재개발사업 사업시행인가 고시(OOO구 고시 제2021-254호)가 이루어졌으며, 2022.5.26. OOO로OOO구역 OOO지구 도시정비형 재개발사업 사업시행계획(변경)인가 고시(OOO구 고시 제2022-107호)가 이루어졌다. (나) 2022.5.26.자 사업시행계획(변경) 고시에 따라 새로이 설치되는 정비기반시설 내역 등은 아래 ＜표3＞, ＜표4＞와 같다. ＜표3＞ 새로이 설치되는 정비기반시설 (단위: ㎡) OOO ＜표4＞ 건축물(공공청사) 설치 계획 (단위: ㎡) OOO (다) 이 사건 토지 중 처분청에 기부채납하기로 한 기반시설용 토지(도로) OOO㎡는 지방세법 시행령제102조 제5항 제2호 나목에서 분리과세 대상으로 규정하고 있는 ‘개발사업의 시행자가 지방자치단체에 기부채납하기로 한 기반시설’에 해당하므로 분리과세 대상으로 구분하여야 한다. (라) 또한, 이 사건 토지 중 OOO동 OOO-OOO번지 일대 공공시설 용지 OOO㎡(위 ＜표4＞에 따라 설치되는 공공시설의 부속토지로써, 아래 ＜표5＞ 참조)는 지방세법 시행령제102조 제5항 제2호 가목에서 분리과세 대상으로 규정하고 있는 ‘개발사업 관계법령에 따라 국가나 지방자치단체에 무상귀속되는 공공시설용 토지’에 해당하므로 분리과세 대상으로 구분하여야 한다. ＜표5＞ 공공청사 부속토지 면적 내역 OOO
(2) 한편, 처분청은 개발사업의 시행자가 개발사업의 실시계획 승인을 받은 토지에 해당한다 하더라도 과세기준일 현재 다른 용도로 사용하는 경우에는 “개발사업에 제공되는 토지”라고 볼 수 없다는 의견이다. 그러나, 이 사건 토지 지상에 다른 건물이 설치되어 있다고 하더라도 이는 곧 철거될 건물에 불과하고, 만일 처분청 의견과 같이 토지 지상에 건물이 설치되어 있고, 다른 용도로 활용되고 있다는 이유로 이를 분리과세 대상에서 제외한다면, 개발사업의 실시계획승인을 받은 토지에 대해서도 분리과세를 거의 적용받을 수 없는 문제가 있는바, 지방세법 시행령 제102조 제5항 제2호는 사실상 형해화된 조문이 된다.
(1) 기부채납이 예정된 도로부지는 과세기준일 현재 주택의 부속토지 또는 건축물의 부속토지이므로 분리과세 대상에 해당하지 아니하거나, 이미 분리과세 대상으로 구분되어 재산세가 과세되었으므로 이 건 처분은 정당하다. (가) 2022.5.26.자 사업시행계획인가 고시에 따르면 아래 ＜표6＞과 같이 OOO㎡가 도로부지로 편입된 것은 사실이나, 현재 사용현황은 주택 또는 건축물의 부속토지에 해당한다. ＜표6＞ 새로이 설치되는 정비기반시설 대상 토지 현황 (단위: ㎡) OOO (나) 먼저 주택의 부속토지인 OOO동 OOO-OOO 토지의 경우에는 지방세법제104조 제3호 규정에 따라 ‘주택의 부속토지’는 ‘주택’에 해당하고 주택은 토지와 건축물의 범위에서 제외된다. 따라서 ‘주택의 부속토지’는 ‘주택’으로 재산세가 과세될 뿐 ‘토지’ 재산세 과세대상으로 볼 수 없으므로, 분리과세대상에 해당한다고 볼 수도 없다(아래 ＜사진1＞ 참조). ＜사진1＞ 2022.6.1. 현재 도로부지 현황 OOO (다) 또한 OOO동 OOO-OOO, OOO-OOO, OOO-OOO 토지는 건축물의 부속토지로 지방세법제106조 제1항 제2호 가목에 해당하여 별도합산과세대상 토지에 해당하므로, 분리과세대상 토지로 볼 수 없다. (라) 이상과 같이 청구법인은 도로부지를 현재 주택의 부속토지 또는 건축물의 부속토지로 사용하고 있는 등 현재 개발사업을 진행하고 있지 아니하므로, 지방세법 시행령제106조 제5항 제2호에 따른 “개발사업에 제공하는 토지”에 해당한다고 볼 수 없다. (마) 한편, 처분청은 OOO동 OOO-OOO OOO㎡ 토지와 OOO동 OOO-OOO OOO㎡ 토지는 이미 분리과세대상에 포함하여 과세하였으므로, 이를 분리과세대상으로 포함시켜달라는 청구주장은 이유가 없다.
(2) 청구법인은 이 사건 토지 중 공공청사 부지로 예정된 면적을 모델하우스 임대, ㈜OOO의 사업소로 사용하는 등 건축물의 부속토지로 사용하고 있었고, 일부 토지는 주택의 부속토지에 해당하므로 위 토지들은 “개발사업에 제공하는 토지”에 해당한다고 볼 수 없다. (가) 공공청사 부지로 사용될 OOO동 OOO-OOO 토지 OOO㎡, OOO동 OOO-OOO 토지 OOO㎡ 및 OOO동 OOO-OOO 토지 OOO㎡는 아래 ＜사진2＞와 같이 ㈜OOO의 사업소 및 모델하우스로 이용되고 있었으므로 “개발사업에 제공하는 토지”로 볼 수 없고, 결국 위 토지들은 지방세법제106조 제1항 제2호에 따른 건축물의 부속토지로써 별도합산과세대상 토지로 구분하여야 하므로, 이를 분리과세대상 토지로 볼 수 없다. ＜사진2＞ 2022.6.1. 현재 공공청사 부지 현황 OOO (나) 또한 이 사건 토지(주택) 중 공공청사 부지로 사용될 OOO동 OOO-OOO, OOO-OOO, OOO-OOO 면적 합계 OOO㎡ 토지는 주택의 부속토지에 해당하므로 주택 재산세 과세대상에 해당하는바, 분리과세대상 토지에 해당한다고 볼 수 없다. ＜사진3＞ 2022.6.1. 현재 공공청사 부지 현황 OOO
(3) 처분청은 당초 거부처분 당시 공공청사 부속토지의 면적이 특정되지 않았다고 보아 거부하였으나, 심리 과정에서 청구법인이 제출한 증거자료를 확인한 바 공공청사 부속토지 면적이 OOO㎡로 확인되므로, 위 토지 면적 중 주택 및 건축물의 부속토지를 제외한 나머지 면적은 경정함이 타당한 것으로 판단된다(처분청은 2023년 재산세 부과처분 당시에도 위 면적을 분리과세대상 토지로 분류하였다).
3. 심리 및 판단
① 주택의 부속토지를 분리과세대상 토지로 구분하여 토지분 재산세를 과세할 수 있는지 여부
② 개발사업의 실시계획 승인은 받았으나 과세기준일 현재 개발사업 외의 용도로 사용되고 있는 토지를 “개발사업에 제공하는 토지”에 해당하지 않는다고 보아 분리과세 대상으로 구분하지 아니하고 별도합산과세대상 토지로 보아 재산세를 부과한 처분의 당부
③ 이미 분리과세 대상으로 보아 재산세가 과세된 토지임에도 불구하고 분리과세를 적용하여 달라는 청구주장의 당부
④ 공공청사 부속토지 면적이 특정되지 않았다고 보아 경정청구를 거부한 처분의 당부
(1) 지방세법 제104조(정의) 재산세에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다.
1. “토지”란 공간정보의 구축 및 관리 등에 관한 법률에 따라 지적공부의 등록대상이 되는 토지와 그 밖에 사용되고 있는 사실상의 토지를 말한다.
2. “건축물”이란 제6조 제4호에 따른 건축물을 말한다.
3. “주택”이란 주택법 제2조 제1호에 따른 주택을 말한다. 이 경우 토지와 건축물의 범위에서 주택은 제외한다. 제105조(과세대상) 재산세는 토지, 건축물, 주택, 항공기 및 선박(이하 이 장에서 “재산”이라 한다)을 과세대상으로 한다. 제106조(과세대상의 구분 등) ① 토지에 대한 재산세 과세대상은 다음 각 호에 따라 종합합산과세대상, 별도합산과세대상 및 분리과세대상으로 구분한다.
2. 별도합산과세대상: 과세기준일 현재 납세의무자가 소유하고 있는 토지 중 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 토지
- 가. 공장용 건축물의 부속토지 등 대통령령으로 정하는 건축물의 부속토지
- 나. 차고용 토지, 보세창고용 토지, 시험ㆍ연구ㆍ검사용 토지, 물류단지시설용 토지 등 공지상태(空地狀態)나 해당 토지의 이용에 필요한 시설 등을 설치하여 업무 또는 경제활동에 활용되는 토지로서 대통령령으로 정하는 토지
3. 분리과세대상: 과세기준일 현재 납세의무자가 소유하고 있는 토지 중 국가의 보호ㆍ지원 또는 중과가 필요한 토지로서 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 토지
- 가. 공장용지ㆍ전ㆍ답ㆍ과수원 및 목장용지로서 대통령령으로 정하는 토지
- 나. 산림의 보호육성을 위하여 필요한 임야 및 종중 소유 임야로서 대통령령으로 정하는 임야
- 다. 제13조 제5항에 따른 골프장용 토지와 같은 항에 따른 고급오락장용 토지로서 대통령령으로 정하는 토지 라.산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률 제2조 제1호에 따른 공장의 부속토지로서 개발제한구역의 지정이 있기 이전에 그 부지취득이 완료된 곳으로서 대통령령으로 정하는 토지
- 마. 국가 및 지방자치단체 지원을 위한 특정목적 사업용 토지로서 대통령령으로 정하는 토지
(2) 지방세법 시행령 제101조(별도합산과세대상 토지의 범위) ① 법 제106조 제1항 제2호가목에서 “공장용 건축물의 부속토지 등 대통령령으로 정하는 건축물의 부속토지”란 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 건축물의 부속토지를 말한다. 다만, 건축법 등 관계 법령에 따라 허가 등을 받아야 할 건축물로서 허가 등을 받지 아니한 건축물 또는 사용승인을 받아야 할 건축물로서 사용승인(임시사용승인을 포함한다)을 받지 아니하고 사용 중인 건축물의 부속토지는 제외한다.
2. 건축물(제1호에 따른 공장용 건축물은 제외한다)의 부속토지 중 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 건축물의 부속토지를 제외한 건축물의 부속토지로서 건축물의 바닥면적(건축물 외의 시설의 경우에는 그 수평투영면적을 말한다)에 제2항에 따른 용도지역별 적용배율을 곱하여 산정한 면적 범위의 토지
- 가. 법 제106조 제1항 제3호 다목에 따른 토지 안의 건축물의 부속토지
- 나. 건축물의 시가표준액이 해당 부속토지의 시가표준액의 100분의 2에 미달하는 건축물의 부속토지 중 그 건축물의 바닥면적을 제외한 부속토지 제102조(분리과세대상 토지의 범위) ⑤ 법 제106조 제1항 제3호 마목에서 “대통령령으로 정하는 토지”란 다음 각 호에서 정하는 토지(법 제106조 제1항 제3호 다목에 따른 토지는 제외한다)를 말한다. 2.국토의 계획 및 이용에 관한 법률, 도시개발법, 도시 및 주거환경정비법, 주택법 등(이하 이 호에서 “개발사업 관계법령”이라 한다)에 따른 개발사업의 시행자가 개발사업의 실시계획승인을 받은 토지로서 개발사업에 제공하는 토지 중 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 토지
- 가. 개발사업 관계법령에 따라 국가나 지방자치단체에 무상귀속되는 공공시설용 토지
- 나. 개발사업의 시행자가 국가나 지방자치단체에 기부채납하기로 한 기반시설(국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제2조 제6호의 기반시설을 말한다)용 토지
(3) 주택법 제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다.
1. “주택”이란 세대(世帶)의 구성원이 장기간 독립된 주거생활을 할 수 있는 구조로 된 건축물의 전부 또는 일부 및 그 부속토지를 말하며, 단독주택과 공동주택으로 구분한다.
(1) 과세기준일 현재 이 사건 토지 현황은 위 ＜표1＞, ＜표2＞와 같다.
(2) 과세기준일 현재 이 사건 토지(주택) 지상에 주택이 위치하고 있는 사실, 이 사건 토지 중 OOO동 OOO-OOO, OOO-OOO, OOO-OOO 토지 지상에 건축물[㈜OOO의 사업소 및 모델하우스]가 위치하고 있는 사실, 공공청사 부속토지 면적이 특정되어 있었다는 사실, 이 사건 토지 중 OOO동 OOO-OOO OOO㎡, OOO-OOO OOO㎡는 이미 분리과세대상으로 분류하여 재산세가 부과된 사실은 다툼이 없다.
(3) 2022.6.26.자 OOO로OOO구역 제1지구 도시정비형 재개발사업 사업시행계획(변경) 인가 고시(OOO시 OOO구 고시 제2022-107호)에 나타난 정비기반시설 내용 및 공공청사 설치 계획 내역은 위 ＜표3＞, ＜표4＞와 같다.
(4) 이상의 사실관계 및 관련 법령을 종합하여 살펴본다. (가) 먼저, 쟁점①에 관하여 살피건대, 청구법인은 지방세법 시행령 제102조 제5항 제2호에서 도시 및 주거환경정비법에 따른 개발사업의 시행자가 개발사업의 실시계획승인을 받은 토지로서 개발사업에 제공하는 토지는 분리과세대상으로 구분하도록 규정하고 있으므로, 주택의 부속토지 또한 토지에 해당하므로 분리과세대상 토지로 구분해야 한다고 주장한다. 그러나, 지방세법제104조 제3호는 재산세에서 “주택”이란 주택법제2조 제1호에 따른 주택 즉 ‘세대(世帶)의 구성원이 장기간 독립된 주거생활을 할 수 있는 구조로 된 건축물의 전부 또는 일부 및 그 부속토지’라고 규정하고 있고, 단서에서 이 경우 토지와 건축물의 범위에서 주택은 제외한다고 규정하고 있으므로, 재산세에서 주택의 부속토지는 토지가 아닌 주택의 일부를 구성하는 요소에 불과하다할 것이므로, 토지에 한하여 적용되는지방세법제106조 제1항 및 같은 법 시행령 제102조는 주택의 부속토지에 대해서는 적용될 여지가 없다 할 것이다. 따라서, 처분청이 주택의 부속토지가 주택에 해당한다는 전제 하에 이를 분리과세대상 토지로 구분하지 아니하고, 주택분 재산세를 부과한 처분은 잘못이 없는 것으로 판단된다. (나) 다음으로 쟁점②에 관하여 살피건대, 청구법인은 지방세법 시행령 제102조 제5항 제2호에서 도시 및 주거환경정비법에 따른 개발사업의 시행자가 개발사업의 실시계획승인을 받은 토지로서 개발사업에 제공하는 토지라 함은 실시계획승인을 받은 것 그 자체로 요건을 충족하므로, 청구법인이 실시계획승인을 받은 이상 건축물의 사용현황에 관계없이 그 부속토지를 분리과세대상 토지로 구분하여야 한다고 주장하나, 다음과 같은 사정을 종합하여 보면 청구주장을 받아들이기는 어려운 것으로 판단된다.
1. 지방세법 시행령 제102조 제5항 제2호는 분리과세대상 토지로 구분하기 위한 요건으로 도시 및 주거환경정비법에 따른 개발사업의 시행자가 개발사업의 “실시계획승인을 받은 토지”로서 “개발사업에 제공하는 토지”라고 규정하고 있으므로, 실시계획승인을 받는 것과 개발사업에 제공하는 것은 별개의 요건으로 봄이 타당하다. 만일 청구주장과 같이 실시계획승인을 받은 것 자체로 분리과세 요건을 충족한다면 “개발사업에 제공하는 토지”라는 요건을 별도로 규정할 이유가 없다.
2. 특히 개발사업의 경우 시행자가 실시계획승인을 받은 이후에도 토지 및 건물이 상당기간 기존의 용도대로 사용되는 경우가 대부분인 점을 감안하면, 지방세법 시행령 제102조 제5항 제2호가 “개발사업에 제공하는 토지”라는 요건을 별도로 둔 것은 단시 실시계획승인을 받은 것만으로는 부족하고, 현실적으로 개발사업에 제공되는 경우에 한하여 분리과세를 하겠다는 취지로 이해된다.
3. “제공”은 문언 그대로 ‘무엇을 내주거나 갖다 바침’이라는 의미를 가지고 있는바, 개발사업에 제공되었다고 보기 위해서는 과세기준일 현재 건축물을 비우는 등 적어도 철거를 위한 준비에 착수하여야 할 것인데, 이 사건에서 쟁점이 되고 있는 건축물들은 여전히 사업소, 모델하우스 등으로 사용중이므로 개발사업에 제공되었다고 보기 어렵다(이에 따라 처분청은 공실인 건축물의 부속토지에 대해서는 분리과세대상토지로 구분하였다: 쟁점③ 관련 토지). (다) 다음으로 쟁점③, ④에 관하여 살피건대, 처분청과 청구법인 사이에 이 사건 토지 중 OOO동 OOO-OOO OOO㎡, OOO-OOO OOO㎡는 이미 분리과세대상으로 분류하여 재산세가 부과된 사실, 과세기준일 현재 공공청사 부속토지 면적이 특정되어 있었다는 사실은 다툼이 없으므로,
1. 이미 분리과세대상으로 분류된 OOO동 OOO-OOO OOO㎡, OOO-OOO OOO㎡를 분리과세대상으로 분류하여 달라는 청구주장은 받아들이기 어렵다 할 것이다.
2. 한편, 공공청사 부속토지 면적이 특정되었으므로 공공청사 부속토지 면적 중 과세기준일 현재 주택의 부속토지, 사용 중인 건축물의 부속토지를 제외한 나머지 부분 토지는 분리과세대상으로 구분하여 재산세를 부과함이 타당하다 할 것이다. (라) 따라서, 처분청이 이 건 재산세 부과처분 대상 토지인 ＜별지＞ 기재 토지 중 공공청사 부속토지 면적에 대하여 주택의 부속토지 및 사용중인 건축물의 부속토지를 제외한 나머지 면적을 분리과세대상 토지로 구분하지 아니한 채 재산세를 부과한 부분은 잘못이 있는 것으로 판단된다.
4. 결 론 이 건 심판청구는 심리결과 청구주장이 일부 이유 있으므로 지방세기본법제96조 제7항, 국세기본법제80조의2 및 제65조 제1항 제2호, 제3호에 의하여 주문과 같이 결정한다. ＜별지＞ 재산세 과세대상 토지 내역 (단위: ㎡) OOO