[요지] 쟁점토지에 일반인들이 통행할 수 있는 공적인 통행로가 없거나 부족하여 부득이 불특정 다수인들의 통행로로 제공하게 된 것으로 보기는 어려운 점 등에 비추어 쟁점토지가 일반인의 자유로운 통행에 사용될 목적으로 개설된 사도로서 재산세 비과세대상에 해당된다는 청구주장은 인정하기 어렵다고 판단됨.
[요지] 쟁점토지에 일반인들이 통행할 수 있는 공적인 통행로가 없거나 부족하여 부득이 불특정 다수인들의 통행로로 제공하게 된 것으로 보기는 어려운 점 등에 비추어 쟁점토지가 일반인의 자유로운 통행에 사용될 목적으로 개설된 사도로서 재산세 비과세대상에 해당된다는 청구주장은 인정하기 어렵다고 판단됨.
[참조결정] 조심2020지0150
[주 문] 심판청구를 기각한다.
[이 유]
1. 처분개요
2. 청구법인 주장 및 처분청 의견
(1) 쟁점토지 중 청구법인의 본관과 별관 사이에 위치하면서 여의도공원으로 통하는 토지 1,189.90㎡(이하 “쟁점①토지”라 한다)는 청구법인의 본관 옆문과 별관 옆문의 이동 통로로 보다는 여의도공원과 OOO의 사이의 통로로 주로 이용되고 있고, 청구법인 직원 및 일반인들의 휴식 공간으로 사용되는 회화공원과는 화단을 경계로 구분되어 있는 점으로 볼 때, “일반인의 자유로운 통행에 이용되고 있는 사도”로서 재산세 비과세대상으로 봄이 타당하다. 쟁점①토지는 양 끝에 횡단보도가 존재하여 OOO에 밀집한 사무실 및 식당들로부터 여의도공원을 직선으로 연결해주는 통로로 이용되고 있다. 만약 쟁점①토지를 이용하지 않을 경우 OOO에서 여의도공원으로 이동하는데 상당한 시간이 소요되기 때문에 불특정 다수인의 일반인들이 해당 사도를 수시로 이용하고 있는 실정이다. 쟁점①토지는 사도와 공도에의 연결상황 등 제반 사정에 비추어 사도의 소유자가 일반인의 통행에 대하여 아무런 제약 없이 실제로 널리 이용되고 있으므로 비과세대상이 되는 ‘일반인의 자유로운 통행에 공여하는 사도’로 보아야 한다(조심 2020지150, 2020.6.9., 같은 뜻임).
(2) 쟁점토지 중 여의도공원과 청구법인 본관 사이에 존재하는 토지 888.80㎡(이하 “쟁점②토지”라 한다)는 시야를 가리는 건물이 적어 직장인들의 산책로로 널리 이용되는 점에서 재산세 비과세대상으로 보는 것이 타당하다. 쟁점②토지는 서여의도 인근에서 근무하는 일반인들이 여의도공원을 가기 위해 이용하는 통로 중 하나이다. 쟁점②토지는 청구법인의 이익과 관계없이 불특정 다수의 일반인이 이를 이용하고 있으며, 청구법인은 해당 토지에 대하여 독점적, 배타적 사용수익 권한을 행사하지 못하고 있다.
(3) 쟁점토지 중 여의도공원과 국회의사당 사이의 토지 379.40㎡(이하 “쟁점③토지”라 한다)는 인접한 공도와 경계 부분에 조경수가 있음에도, 공도에 서울자전거 따릉이 대여소가 있어 해당 도로를 통행하는 일반인들이 공도가 아닌 쟁점③토지를 주로 이용하고 있는 점에서 재산세 비과세대상으로 봄이 타당하다. 쟁점③토지는 쟁점①토지와 마찬가지로 양쪽 끝에 횡단보도가 존재하며 이를 이용하여 9호선 국회의사당역으로부터 여의도공원까지 직선으로 연결해주는 통로이다. 따라서 9호선을 이용하여 출퇴근하는 직장인들과 여의도공원을 방문하는 일반인들이 많이 이용하고 있다. 쟁점③토지는 연접한 인도 사이에 가로화분이 놓여 있어 구분된다고 볼 수 있으나, 인도에는 자전거가 주차되어 있어 여의도공원에서 9호선 국회의사당역을 향하는 경우 일반인들은 쟁점③토지를 주로 이용하게 된다. 또한 횡단보도와 횡단보도 사이가 먼 의사당대로의 특성상 많은 직장인들과 일반인들이 식당들이 소재하는 OOO 상가에 방문하기 위해 쟁점③토지를 이용하고 있다.
(4) 처분청 의견에 대한 항변 (가) 처분청은 쟁점①토지에 대해 청구법인의 본관 옆문에서 나와 이동하거나 별관 옆문에서 나와 이동하는 통로로 쓰인다는 의견이나, 쟁점①토지는 여의도공원과 OOO에 밀집한 사무실 및 식당들을 연결해주는 통로로서 일반인들이 수시로 이용하고 있다. 또한, 처분청은 쟁점①토지에 회화나무를 식재해 놓은 회화공원이 같이 있어 청구법인 직원 및 일반인들의 휴식 등으로 이용되는 공간으로 보인다는 의견이나, 2018년 음악회 무대가 설치된 장소는 쟁점①토지와 화단을 경계로 구분되는 별관 쪽 공터 부분이다(무대 오른쪽 일반인이 통행하는 부분이 쟁점①토지임). 청구법인이 제시한 2018년도 가을음악회 사진에서 확인이 가능하듯이, 음악회 무대와 쟁점①토지는 화단을 경계로 구분되어 있음에 따라, 음악회 개최와 무관하게 일반인이 쟁점①토지를 자유로이 통행하고 있다. 한편, 쟁점①토지의 면적 중에서 처분청이 제외되어야 한다고 주장하는 화단부분을 제외한 면적에 대한 측량결과는 655㎡이다. (나) 처분청은 쟁점②·③토지가 공도에 인접하여 있어 공적인 통행로가 없거나 부족하지 않아 보이고 보도로서의 주된 역할을 수행하지 않는다는 의견이나, 이는 다음과 같은 이유로 타당하지 않다. 쟁점③토지는 인접한 공도에 서울자전거 따릉이 대여소가 있는 관계로 해당 도로를 통행하는 일반인들은 공도가 아닌 쟁점③토지를 주로 이용하고 있다. 또한, 처분청은 쟁점③토지의 경우 청구법인 소유 토지로 인식될 수 있도록 사도와 공도 경계 분에 조경수를 식재해 놓아 일반인의 자유로운 통행을 위하여 제공할 목적으로 개설한 사설도로에 해당하지 않는다는 의견이나, 쟁점③토지 현황 사진에서 확인되는 바와 같이 쟁점③토지와 공도 경계에 조경수가 있음에도 불구하고, 해당 도로를 지나는 일반인들은 주로 쟁점③토지를 통해 이동하고 있는 것으로 나타난다.
3. 심리 및 판단
(1) 지방세법 제109조(비과세) ③ 다음 각 호에 따른 재산(제13조 제5항에 따른 과세대상은 제외한다)에 대하여는 재산세를 부과하지 아니한다. 다만, 대통령령으로 정하는 수익사업에 사용하는 경우와 해당 재산이 유료로 사용되는 경우의 그 재산(제3호 및 제5호의 재산은 제외한다) 및 해당 재산의 일부가 그 목적에 직접 사용되지 아니하는 경우의 그 일부 재산에 대하여는 재산세를 부과한다.
1. 대통령령으로 정하는 도로ㆍ하천ㆍ제방ㆍ구거ㆍ유지 및 묘지
(2) 지방세법 시행령 제108조(비과세) ① 법 제109조 제3항 제1호에서 “대통령령으로 정하는 도로ㆍ하천ㆍ제방ㆍ구거ㆍ유지 및 묘지”란 다음 각 호에서 정하는 토지를 말한다.
1. 도로: 도로법에 따른 도로(같은 법 제2조제2호에 따른 도로의 부속물 중 도로관리시설, 휴게시설, 주유소, 충전소, 교통ㆍ관광안내소 및 도로에 연접하여 설치한 연구시설은 제외한다)와 그 밖에 일반인의 자유로운 통행을 위하여 제공할 목적으로 개설한 사설 도로. 다만,건축법 시행령제80조의2에 따른 대지 안의 공지는 제외한다.
(1) 청구법인 및 처분청이 제출한 심리자료에 따르면, 다음과 같은 사실이 나타난다. (가) 처분청은 청구법인이 2022년도 재산세 과세기준일(6.1.) 현재보유한 이 건 토지에 대하여, 과세표준을 OOO원으로 하여 재산세 등 합계 OOO원을 부과하였고, 청구법인은 이 건 토지 중 쟁점토지는 일반인의 자유로운 통행에 이용되고 있는 사도로서 재산세 비과세대상에 해당한다는 이유로 청구세액의 환급을 구하는 심판청구를 제기하였다. (나) 청구법인이지방세법제109조 제3항 제1호에 따른 재산세 비과세대상이라고 주장하는 쟁점토지 현황 및 청구세액 내역은 아래 ＜표＞와 같다. ＜표＞ 쟁점토지 현황 및 청구세액 내역
○○○
(2) 이상의 사실관계 및 관련 법령 등을 종합하여 본다. (가)지방세법제109조 제3항 제1호, 같은 법 시행령 제108조 제1항 제1호에서 재산세의 비과세대상으로 규정한 ‘일반인의 자유로운 통행에 공여할 목적으로 개설한 사설도로’는 처음부터 일반인의 자유로운 통행에 공할 목적으로 개설한 사도는 물론 사도의 소유자가 당초 특정한 용도에 제공할 목적으로 설치한 사도라 하더라도 당해 사도의 이용실태, 사도의 공도에의 연결상황, 주위의 택지의 상황 등 제반 사정에 비추어 사도의 소유자가 일반인의 통행에 대하여 아무런 제한을 가하지 않고 있고 실제로도 널리 불특정 다수인의 통행에 이용되고 있다면 그러한 사도는 모두 이에 포함된다고 할 것이다. 다만,지방세법 시행령제108조 제1항 제1호 단서에서 ‘대지 안의 공지’를 비과세대상에서 제외한 취지는,건축법등 관계 규정에 의하여 건축선이나 인접대지경계선으로부터 띄어야 할 거리를 둠으로 인하여 생긴 공지(空地)에 대하여 당해 대지소유자가 그 소유건물의 개방감과 안정성을 확보하고 고객을 유치하기 위한 목적 등으로 그 사용․수익 방법의 하나로 임의로 일반공중의 통행로로 제공하는 경우 등과 같이 계속하여 독점적이고 배타적인 지배권(사용수익권)을 행사할 가능성이 있는 것을 전제로 한 것이라고 봄이 상당하므로, 그 공지의 이용현황, 사도의 조성경위, 대지소유자의 배타적인 사용가능성 등을 객관적․종합적으로 살펴보아, 대지소유자가 그 소유 대지 주위에 일반인들이 통행할 수 있는 공적인 통행로가 없거나 부족하여 부득이하게 그 소유 공지를 불특정 다수인의 통행로로 제공하게 된 결과 더 이상 당해 공지를 독점적·배타적으로 사용․수익할 가능성이 없는 경우에만 위 단서 소정의 ‘대지 안의 공지’에 해당하지 않는 것으로 보아야 할 것이다(대법원 2005.1.28. 선고 2002두2871 판결, 같은 뜻임). (나) 먼저 쟁점①토지에 관하여 살피건대, 쟁점①토지는 동일한 구내에 있는 청구법인 소유 건축물(본관, 별관)의 부속토지로서 일반인들이 해당 대지를 통과하도록 허용한다고 하여 건축물의 부속토지를 도로로 보기는 어려운 점, 쟁점①토지는 일반인들이 자유로이 통행할 수 있는 사도로서의 기능은 어느 정도 있으나, 그 일부를 불특정 다수인의 통행로로 제공하게 된 결과 청구법인이 더 이상 이를 독점적·배타적으로 사용·수익할 가능성이 전혀 없는 경우로 보기는 어려운 점, 쟁점①토지에 있는 회화공원에 대하여 청구법인은 회화나무를 직접 식재하고 가을음악회 등의 문화행사를 주최하는 등 일반 공중의 휴식시설 및 문화행사시설로도 제공한 것으로 보이는 점, 부수적으로 보행자들의 통행에 공여되고 있다는 사실만으로 이를 재산세 비과세대상인 사도로 볼 수는 없는 점 등에 비추어 쟁점①토지가 재산세 비과세대상인 사도에 해당한다는 취지의 청구주장을 받아들이기는 어려운 것으로 판단된다. (다) 다음으로 쟁점②·③토지에 관하여 살피건대, 우리 원 현지확인(2024.3.22.) 결과, 쟁점②·③토지에 연접하고 있는 공도의 면적이 불특정 다수의 일반인들이 통행하기에 부족한 것으로는 보이지 아니하는바, 쟁점②·③토지에 일반인들이 통행할 수 있는 공적인 통행로가 없거나 부족하여 부득이 불특정 다수인들의 통행로로 제공하게 된 것으로 보기는 어려운 점 등에 비추어 쟁점②·③토지가 일반인의 자유로운 통행에 사용될 목적으로 개설된 사도로서 재산세 비과세대상에 해당된다는 청구주장은 인정하기 어렵다고 판단된다.
4. 결론 이 건 심판청구는 심리결과 청구주장이 이유 없으므로지방세기본법제96조 제7항과국세기본법제80조의2 및 제65조 제1항 제2호에 의하여 주문과 같이 결정한다.