[요지] 쟁점①토지가 도로 건설에 따른 설계변경 등으로 인해 판매시설 부지로의 사용이 불가능하였다는 사정은 쟁점①토지 취득 이전에 청구법인이 예상할 수 있었던 것으로 보이는 점, 쟁점②토지에 대하여도 그 취득 이전에 이미 수용대상임이 공고되었으므로 쟁점②토지가 도로 지정 및 수용으로 인하여 직접 사용이 불가능하였다는 사정을 청구법인도 예상할 수 있었던 것으로 보이는 점, 그 밖에 청구법인이 쟁점토지를 취득하기 전에 예측하지 못한 전혀 다른 사유로 유예기간 내에 직접 사용이 불가능하게 되었음을 인정할 만한 구체적인 특별한 사정은 달리 나타나지 아니하는 점 등에 비추어 청구주장을 받아들이기는 어렵다고 하겠음.
[참조결정] 조심2020지0811
[주 문] 심판청구를 기각한다.
[이 유]
1. 처분개요
2. 청구법인 주장 및 처분청 의견
(1) 쟁점①토지는 로컬푸드 판매거점센터 신축 공사 중인바, 청구법인이 취득 후 1년 이내 신축 건축물에 대한 사용승인을 받지 못하였지만 공사에 필요한 제반절차와 공사를 끊임없이 진행하여 정상적이고 진지한 노력을 다하였음에도 시간적인 여유가 없어 유예기간을 부득이하게 넘겼으므로 직접 사용하지 못할 정당한 사유가 있다. 쟁점①토지는 2021.7.28. 취득 이전인 2021.3.24. OOO로부터 고정투자계획 승인을 받았고, 2021.7.19. 처분청으로부터 로컬푸드 판매거점센터 건축허가를 얻은 후 고유업무에 직접 사용하기 위하여 취득하였으며, 2021.10.12.부터 2024.1.31. 준공을 목표로 총 사업비 OOO원 가량을 들여 신축공사를 진행하고 있다(다만, 목표준공일은 OOO의 OOO외 도로 확포장 사업의 준공일과 맞춰 준공하는 조건으로 허가를 받았기 때문에 목표준공일은 더 늦춰졌고, 향후 OOO의 사업계획 변경이 있다면 준공일은 더 늦춰질 가능성이 농후하다). 청구법인이 2021.7.28. 쟁점①토지 취득 후 1년이 경과할 때까지 목적사업에 직접 사용(건축물 사용승인)하지 아니하고 있는 것은 사실이나, 청구법인은 2021.8.23. OOO로부터 실시설계도서 기술검토 승인을 받고, 시공 및 감리계약을 체결하였으며 2021.10.12. 처분청에 건축물 착공신고를 한 후 토목공사를 진행하던 중 2022.2.11. OOO의 OOO 확장공사 도로레벨 변경에 따른 레벨고 상향조정으로 설계변경 절차를 거쳐 추가 옹벽공사, 기초공사 등을 수행하고 건축공사를 진행하여 현재 67.50% 이상의 공정율을 보이고 있다. 그런데 ‘건축물 사용승인(임시사용승인) 관련 행정관청 협의를 하라’는 주 출입구 공사 관련 조건부 허가 조건에 따르므로 건축물 임시사용승인 신청은 2023년 1월경 할 예정이며, 정식 사용승인은 2024년 1월로 예정하고 있으나 처분청과 OOO의 협의 조건에 따라 유동적이다. 판례(대법원 2017.8.18. 선고 2017두42298 판결)는 추징요건으로 규정하는 ‘부동산 취득일부터 1년 이내에 정당한 사유 없이 노인복지시설에 직접 사용하지 아니하거나 건축공사에 착공하지 아니하는 경우’에서의 추징배제사유인 ‘정당한 사유’란, 법령에 의한 금지, 제한 등 납세의무자가 마음대로 할 수 없는 외부적인 사유는 물론 목적사업에 사용하거나 건축공사에 착공하기 위한 정상적인 노력을 다하였으나 시간적인 여유가 없어 유예기간을 넘긴 내부적인 사유도 포함하고, 정당한 사유의 유무를 판단할 때에는 납세의무자에 의하여 수행되는 사업의 공익성을 감안하여 취득세를 부과하지 않는 입법 취지를 충분히 고려하면서, 부동산의 취득목적에 비추어 그 목적사업에 직접 사용하거나 건축공사에 착공하는 데 걸리는 준비기간의 장단, 목적사업에 사용할 수 없거나 건축공사에 착공할 수 없는 법령상, 사실상의 장애사유 및 장애정도, 납세의무자가 목적사업에 사용하거나 건축공사에 착공하기 위한 진지한 노력을 다하였는지 여부 등을 아울러 참작하여 구체적인 사안에 따라 개별적으로 판단하여야 한다고 판시하였다. 이에 따라 보면 청구법인은 처분청으로부터 건축허가를 득한 후 쟁점①토지를 취득하였고, 그 후 판매거점센터 신축을 위해 쉼 없이 절차를 진행하였으며, 도로주택공사의 도로확장의 구체적인 계획 변경에 따라 설계변경까지 하였던 것이고, 목적 사업에 직접 사용하는데 걸리는 설계변경 과정, 시공업체 입찰 계약과정, 조달청을 통한 냉난방기 발주, 전용교환기 발주, UPS 발주, 비상발전기 발주를 하면서 꾸준히 시공 중에 있으며, OOO의 OOO외 도로 준공 시점에 따라 2024년 1월경 (임시)사용승인을 득할 것으로 계획하고 있다. 즉, 청구법인은 1년 이내 신축 건축물에 대한 사용승인을 받지 못하였지만 공사에 필요한 제반절차와 공사를 끊임없이 진행함에 따라 정상적이고 진지한 노력을 다하였으나 시간적인 여유가 없어 유예기간을 부득이하게 넘겼다. 한편, 건축허가 시 도시계획심의위원회에서는 OOO의 OOO 확장공사가 완료된 후 준공을 득하라는 조건부 허가사항인데다가 현재 경기 침체기로서 행복도시 추진 진행사항이 지연됨에 따라 OOO 확장공사 수용 계획도 2023년 12월로 늦어지고 있는 상황이기도 하다. 따라서, 청구법인은 목적 사업에 사용하기 위한 진지한 노력을 다하였고, OOO의 OOO 확정 예정 부지지정공고로 인해 추가 설계변경 절차를 거칠 수밖에 없어 법령상·사실상 장애 및 행정관청의 금지나 제한 등의 외부적 사유가 발생한 것이 명백하므로 정당한 사유가 있는 경우에 해당한다.
(2) 쟁점②토지는 도로로 수용 예정 부지로서 직접 사용하지 못할 법령상 장애가 있으므로 정당한 사유에 해당한다. 쟁점②토지의 경우, 도로 부지 수용 예정이어서 고유 업무에 직접 사용하지 못하고 나대지로 있으나, 해당 토지는 OOO의 OOO 확장 예정부지로 지정 공고되면서 예정부지 내 행위제한(신축행위) 규제 지역에 해당한다. 따라서 법령에 따른 행위제한 지역으로 지정 공고됨에 따라 목적 사업에 사용하기 위한 절차 진행 자체가 어려운바, 행위제한 규제가 풀리면 목적 사업에 사용하기 위한 절차를 진행할 수 있으므로 정당한 사유가 있는 경우에 해당한다.
(1) 청구법인은 쟁점①토지의 경우 청구법인이 1년 이내 건축물에 대한 사용승인을 받지 못하였지만 공사에 필요한 제반절차와 공사를 끊임없이 진행함에 따라 정상적이고 진지한 노력을 다하였으나 시간적인 여유가 없어 유예기간을 부득이하게 넘긴 것이며, 쟁점②토지의 경우 OOO의 OOO 확장 예정부지로 지정 공고되면서 행위제한 지역으로 지정 공고됨에 따라 목적 사업에 사용하기 위한 절차 진행 자체가 어려우므로 정당한 사유가 있다고 주장한다.
(2) ‘정당한 사유’라 함은 법령에 의한 금지·제한 등 그 법인이 마음대로 할 수 없는 외부적인 사유는 물론 고유 업무에 사용하기 위한 정상적인 노력을 다하였음에도 시간적인 여유가 없어 유예기간을 넘긴 내부적인 사유도 포함하고, 정당한 사유의 유무를 판단함에 있어서는 지방세 감면의 입법 취지를 충분히 고려하면서 부동산의 취득 목적에 비추어 고유 목적에 사용하는데 걸리는 준비기간의 장단, 고유 목적에 사용할 수 없는 법령상·사실상의 장애사유 및 장애정도, 당해 법인이 부동산을 고유 업무에 사용하기 위한 진지한 노력을 다하였는지의 여부, 행정관청의 귀책사유가 가미되었는지 여부 등을 아울러 참작하여 구체적인 사안에 따라 개별적으로 판단하여야 할 것(대법원 2002.9.4. 선고 2001두229 판결 참조, 같은 취지)이나, 법인이 부동산 취득 시에 이미 유예기간 내에 고유업무에 사용할 수 없는 법령상, 사실상의 장애사유를 알고 있었고, 취득 후에 당해 부동산을 고유업무에 사용하지 못한 것도 동일한 사유 때문이라면 취득 전에 존재한 외부적 사유가 충분히 해소 가능한 것이고 실제 그 해소를 위하여 노력하여 이를 해소하였는데도 예측치 못한 전혀 다른 사유로 고유업무에 사용치 못하였다는 등의 특별한 사정이 없는 한 그 외부적 사유는 당해 부동산을 고유업무에 사용치 못한 정당한 사유가 될 수 없는 것(대법원 2002.4.26. 선고 2000두10038 판결 참조)이다. (가) 이에 따라서 보면, 쟁점①토지의 경우, 청구법인이 토지 취득(2021.7.28.) 전인 2021.3.5. 처분청에서 고시한 고시문에서, OOO 광역교통개선사업 중 OOO확장에 따른 ‘OOO’ 등에 대한 사업시행기간은 2023.12.31.까지로 확인되는 점, 2021.3.25.과 2021.4.2. OOO와 협의한 쟁점①토지상에 건축허가 협의 관련 문서에 따르면, 청구법인은 ‘향후 “OOO”에서 OOO 확장계획이 변경되거나 본 사업대상지의 진출입이 변경될 시 구체적인 시공 시기와 방법 등에 대해서는 OOO와 추가 협의하여 진행토록 하겠다’고 하였고, OOO의 검토의견에서는 ‘우리공사가 시행하는 OOO의 계획변경 가능성이 있음을 수인하여야 하며 이로 인해 발생하는 피해에 대한 보상이나 계획변경을 요구할 수 없다’고 명시하고 있는 점, 2021.5.21. 고양시 도시계획위원회(제1분과위) 심의결과에서 ‘본 시설의 준공 및 운영 시기와 확장을 감안한 가감속차로 설치, 인수인계 등에 대하여 도로관리부서 및 OOO와 세부적인 협의 필요’하다고 주문하고 있는 점 등에 비추어 볼 때, 청구법인은 토지 취득 시에 이미 유예기간(1년) 내에 고유업무에 사용할 수 없는 장애사유를 알고 있었을 것으로 보인다. 청구법인은 쟁점①토지의 취득일부터 약 1년 5개월이 경과한 청구일 현재까지 쟁점①토지상에 건축 중인 건축물의 사용승인을 받지 못한 것으로 확인되고 착공신고서 및 도급계약서에 해당 건축물의 준공(예정)일자를 2024.1.31.로 하여 건축공사를 진행하고 있는 것으로 확인되므로, 청구법인이 유예기간 내에 해당 용도로 직접 사용하기 위한 진지한 노력을 다하였다고 보기 어렵다. (나) 쟁점②토지의 경우에도, 청구법인이 토지 취득(2021.7.28., 2021.12.7.) 전인 2021.3.5. 처분청에서 고시한 고시문에서, ‘OOO 도로확장공사 구간’에 대한 수용 또는 사용할 토지의 세목조서에 쟁점②토지가 포함되어 있는 것이 확인되므로 청구법인이 토지 취득 시에 이미 유예기간 내에 고유업무에 사용할 수 없는 장애사유를 알고 있었을 것으로 보이고, 또한 쟁점②토지는 2022.11.10. 처분청에게 소유권이전등기(등기원인: 2022.10.26. 공공용지의 협의 취득)된 사실이 확인되므로, 행위제한 규제가 풀리면 목적 사업에 사용할 것이라는 청구주장은 이유 없다.
(3) 따라서 처분청에서 청구법인이 쟁점토지를 정당한 사유 없이 그 취득일부터 1년이 경과할 때까지 해당 용도로 직접 사용하지 아니한 경우로 보아 한 이 건 경정청구 거부처분은 달리 잘못이 없다.
3. 심리 및 판단
(1) 심리자료에 의하면 다음과 같은 사실이 나타난다. (가) 청구법인은 조합원의 농업생산성을 높이고 조합원이 생산한 농산물의 판로확대 및 유통원활화를 도모하며, 조합원의 경제적‧사회적‧문화적 지위를 향상시킴을 목적으로 하여 1970.1.31. OOO번지에서 설립되었다. (나) 청구법인은 2021.7.28. 및 2021.12.7. 쟁점토지를 취득한 후, 각 취득일에 지방세특례제한법제14조 제3항에 따라 농업협동조합법에 따라 설립된 조합이 고유업무에 직접 사용하기 위하여 취득하는 부동산으로 감면 신청하여 취득세의 100분의 85를 경감받았다. (다) 청구법인이 쟁점토지에 대한 취득세 감면 신청 당시 제출한 부동산 이용계획 확인원에 따르면, 2021.7.28. 취득시 사용목적 및 계획을 ‘농어민을 위한 판매시설’이라고 기재하였으며, 2021.12.7. 취득시 사용목적 및 계획을 ‘육묘장(시험, 연구, 실습용 등)’이라고 기재하였다. (라) 처분청의 고시문OOO에 따르면, 처분청은 2021.3.5. ‘OOO’ 등에 대하여 아래 ＜표＞ 같은 내용으로 도로구역결정(변경) 및 지형도면을 고시하였다. ＜표＞ 도로구역결정(변경) 고시 내용 OOO (마) 청구법인이 2021.3.22. 처분청으로부터 수신한 도시계획위원회 상정 예정안건 자료 보완 요청 공문, 2021.3.25. OOO에 발송한 건축허가에 의한 협의요청서 및 2021.4.2. OOO로부터 수신한 건축허가 관련 협의 회신 문서의 일부 내용은 다음과 같다.
1. 청구법인이 2021.3.22. 처분청으로부터 수신한 ‘도시계획위원회 상정 예정안건 자료보완 요청’ OOO
2. 청구법인이 2021.3.25. OOO에 발송한 ‘건축허가에 의한 협의요청서’ OOO
3. OOO가 2021.4.2. 청구법인에게 발송한 ‘건축허가 관련 협의 회신’ OOO
4. 처분청 도시계획위원회의 심의결과 및 건축‧대수선‧용도변경 허가서에 따르면, 청구법인은 2021.5.12. 처분청 도시계획위원회의 신축 부지조성에 따른 개발행위허가 심의를 거쳐 2021.7.19. 처분청(건축디자인과)으로부터 쟁점①토지상에 판매시설의 건축허가를 받았고, 2022.2.11. 허가/신고사항변경 허가를 받았으며, 심의결과 주문내용의 일부내용은 다음 ＜표＞와 같다. ＜표＞ 2021.5.12. 고양시 도시계획위원회(제1분과위) 심의결과 OOO (바) 공사도급 표준계약서 및 착공신고서 등에 따르면, 청구법인은 2021.8.13. OOO와 쟁점①토지상 OOO 로컬푸드 판매거점센터 신축공사에 대한 도급계약(약정 착공일은 2021.10.12., 준공일은 2024.1.31.)을 체결하였고, 2021.10.12. 처분청에 착공신고서(착공예정일자는 2021.10.29., 준공예정일자는 2024.1.31.)를 제출하였으며, 2021.10.28. 처분청으로부터 착공신고가 수리되었다. (사) 청구법인은 2021.12.13. OOO로부터 쟁점②토지 등에 대한 손실보상협의를 요청받았고, 손실보상액내역상으로 쟁점②토지에 대한 보상액은 OOO원이며, 2022.11.10. 쟁점②토지를 처분청에게 소유권이전등기(등기원인: 2022.10.26. 공공용지의 협의 취득)하였다.
(2) 청구법인은 쟁점①토지에서의 건축 공사와 관련하여 건축허가(허가/신고사항변경) 신청에 따른 협의결과내역 등 다음과 같은 증빙을 제출하였다. (가) OOO 로컬푸드 판매거점센터 신축공사에 대한 각 주간공정보고(2021.10.12.부터 2023.4.8.까지)에 의하면 공사기간은 2021.10.12.부터 2024.1.31.까지로 정하여졌고 청구법인은 2021.10.12. 신축공사를 착공한 후 2023.4.8.까지 95.25%의 공정률을 보인 것으로 나타난다. (나) 청구법인은 2022.12.21. 처분청에 건물번호 부여신청서를 제출하였고, 2023.5.19. 판매거점센터의 신축공사를 완료하여 고양시장에게 사용승인신청을 하였다.
(3) 이상의 사실관계 및 관련 법령 등을 종합하여 살피건대, 청구법인은 쟁점①토지는 로컬푸드 판매거점센터 신축 공사 중으로서 정상적인 노력을 다하였으나 도로공사에 따른 설계변경 등으로 유예기간을 부득이하게 넘겼고, 쟁점②토지는 도로수용 예정부지로서 직접 사용하지 못할 법령상 장애가 있으므로 모두 정당한 사유가 있다고 주장한다. 지방세특례제한법제14조 제3항에서는 농업협동조합법에 따른 조합이 고유업무에 직접 사용하기 위하여 취득하는 부동산에 대하여 취득세를 면제하도록 규정하고 있고, 같은 법 제178조 제1호에서는 부동산에 대한 감면을 적용할 때 정당한 사유 없이 그 취득일부터 1년이 경과할 때까지 해당 용도로 직접 사용하지 않는 경우에는 그 해당 부분에 대해서는 감면된 취득세를 추징하도록 규정하고 있는바, 위 규정의 “정당한 사유”라 함은 토지취득 이후에 발생한 법령상․사실상의 장애사유로 당해 토지를 사용할 수 없게 된 사유 등을 말하는 것이고, 토지 취득 시에 이미 유예기간 내에 고유업무에 사용할 수 없는 법령상․사실상의 장애사유가 있음을 알고 있었고, 취득 후에 당해 토지를 고유업무에 사용하지 못한 것도 동일한 사유 때문이라면 취득 전에 존재한 외부적 사유가 충분히 해소 가능한 것이며, 실제 그 해소를 위하여 노력하고 이를 해소하였는데도 예측하지 못한 전혀 다른 사유로 해당 용도에 직접 사용하지 못하였다는 등의 특별한 사정이 없는 한 그 외부적 사유는 당해 토지를 고유업무에 사용하지 못한 정당한 사유가 될 수 없다 할 것으로서(조심 2020지811, 2020. 10.6., 같은 뜻임), 쟁점①토지에 대하여는 청구법인이 직접 사용을 위하여 지속적인 노력을 한 것으로는 보이지만 그 취득 이전에 이루어진 건축허가 과정에서 청구법인, 처분청 및 OOO주택공사 사이에 공사계획의 변경 가능성이 예정되어 있었으므로 지방세특례제한법제178조 제1호의 유예기간 내 쟁점①토지가 도로 건설에 따른 설계변경 등으로 인해 판매시설 부지로의 사용이 불가능하였다는 사정은 쟁점①토지 취득 이전에 청구법인이 예상할 수 있었던 것으로 보이는 점, 쟁점②토지에 대하여도 그 취득 이전에 이미 수용대상임이 공고되었으므로 쟁점②토지가 도로 지정 및 수용으로 인하여 직접 사용이 불가능하였다는 사정을 청구법인도 예상할 수 있었던 것으로 보이는 점, 그 밖에 청구법인이 쟁점토지를 취득하기 전에 예측하지 못한 전혀 다른 사유로 유예기간 내에 직접 사용이 불가능하게 되었음을 인정할 만한 구체적인 특별한 사정은 달리 나타나지 아니하는 점 등에 비추어 청구주장을 받아들이기는 어렵다고 하겠다. 따라서 처분청이 청구법인의 경정청구를 거부한 데에는 잘못이 없다고 판단된다.
4. 결론 이 건 심판청구는 심리결과 청구주장이 이유 없으므로 지방세기본법제96조 제7항, 국세기본법제80조의2 및 제65조 제3항 제2호에 의하여 주문과 같이 결정한다. ＜별지＞ 관련 법령
(1) 지방세특례제한법(2020.12.29. 법률 제17771호로 일부개정된 것) 제14조(농업협동조합 등의 농어업 관련 사업 등에 대한 감면) ③ 농업협동조합법에 따라 설립된 조합(조합공동사업법인을 포함한다), 수산업협동조합법에 따라 설립된 조합(어촌계 및 조합공동사업법인을 포함한다), 산림조합법에 따라 설립된 산림조합(산림계 및 조합공동사업법인을 포함한다) 및 엽연초생산협동조합이 고유업무에 직접 사용하기 위하여 취득하는 부동산(임대용 부동산은 제외한다. 이하 이 항에서 같다)에 대해서는 취득세를, 과세기준일 현재 고유업무에 직접 사용하는 부동산에 대해서는 재산세를 각각 2023년 12월 31일까지 면제한다. 제177조의2(지방세 감면 특례의 제한) ① 이 법에 따라 취득세 또는 재산세가 면제(지방세 특례 중에서 세액감면율이 100분의 100인 경우와 세율경감률이 지방세법에 따른 해당 과세대상에 대한 세율 전부를 감면하는 것을 말한다. 이하 이 조에서 같다)되는 경우에는 이 법에 따른 취득세 또는 재산세의 면제규정에도 불구하고 100분의 85에 해당하는 감면율(지방세법 제13조제1항부터 제4항까지의 세율은 적용하지 아니한 감면율을 말한다)을 적용한다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 그러하지 아니하다.
2. 제7조부터 제9조까지, 제13조제3항, 제16조, 제17조, 제17조의2, 제20조제1호, 제29조, 제30조제3항, 제33조제2항, 제35조의2, 제36조, 제41조제1항부터 제6항까지, 제44조제2항, 제50조, 제55조, 제57조의2제2항(2020년 12월 31일까지로 한정한다), 제62조, 제63조제2항ㆍ제4항, 제66조, 제73조, 제74조의2제1항, 제76조제2항, 제77조제2항, 제82조, 제85조의2제1항제4호 및 제92조에 따른 감면 제178조(감면된 취득세의 추징) ① 부동산에 대한 감면을 적용할 때 이 법에서 특별히 규정한 경우를 제외하고는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우 그 해당 부분에 대해서는 감면된 취득세를 추징한다.
1. 정당한 사유 없이 그 취득일부터 1년이 경과할 때까지 해당 용도로 직접 사용하지 아니하는 경우
2. 해당 용도로 직접 사용한 기간이 2년 미만인 상태에서 매각ㆍ증여하거나 다른 용도로 사용하는 경우