쟁점토지의 취득일부터 유예기간 내 노인복지시설의 목적으로 직접 사용하지 못한 정당한 사유가 존재하지 아니한다고 보아 가산세를 포함하여 이 건 취득세를 부과한 처분이 적법한지 여부

[참조결정] 조심2016지0164 / 조심2021지2597

[주 문] 경기도 안산시장(상록구청장)이 2022.10.7. 청구인에게 한 취득세 OOO원, 지방교육세 OOO원, 농어촌특별세 OOO원 합계 OOO원의 부과처분은 경기도 안산시 OOO 토지 901㎡ 중 그 지상의 노유자시설용 건축물의 부속토지 854.52㎡를 지방세특례제한법제20조 제1호에 따른 감면대상으로 구분하여 그 과세표준과 세액을 경정하고, 나머지 심판청구는 기각한다.

[이 유]

1. 처분개요

• 가. 청구인은 2019.5.14. 경기도 안산시 상록구 OOO 토지(901m², 이하 “쟁점토지”라 한다)를 매매로 취득하고, 지방세특례제한법제20조 제1호에 따른 무료 노인복지시설을 설치‧운영하기 위하여 취득하는 부동산에 대한 감면을 신청하여 취득세를 면제받았다.
• 나. 이후, 처분청은 청구인이 쟁점토지의 취득일로부터 1년 이상 경과한 2020.11.11. 쟁점토지상에 노유자시설용 건축물을 사용승인 받아 취득한 사실을 확인하고, 청구인이 쟁점토지를 정당한 사유 없이 그 취득일부터 1년이 경과할 때까지 해당 용도로 직접 사용하지 아니하는 경우에 해당한다고 보아 기 면제한 취득세 OOO원, 지방교육세 OOO원, 농어촌특별세 OOO원 합계 OOO원(가산세 포함, 이하 “이 건 취득세”라 한다)을 2022.10.7. 청구인에게 부과‧고지하였다.
• 다. 청구인은 이에 불복하여 2022.11.3. 심판청구를 제기하였다.

2. 청구인 주장 및 처분청 의견

• 가. 청구인 주장 건축물을 취득하여 ‘노인복지시설’로 사용할 경우 간단한 용도 변경만으로도 가능할 것이나, 토지 취득의 경우 일반적으로 설계와 건축허가에만 3~6개월이 소요되고 있으며, 공사기간은 건축물의 규모에 따라 수개월 내지 수년이 소요되고 더구나 당해 토지가 심의 대상 지역인 경우 심의에만 수개월이 소요된다. 건축관계 법규상 건축허가 전까지는 당해 토지에 어떠한 행위도 할 수 없도록 되어 있고, 관할 관청에서의 건축인허가에만 수개월이 소요되며 건축물이 완공되어 사용승인을 득하기 전까지는 당해 건축물을 어떠한 용도로도 사용할 수 없도록 되어 있어 일반 국민들로서는 어쩔 수 없는 법령상의 제한이라 할 것으로서 기 건축된 건축물을 취득한 경우와는 달리, 토지 취득의 경우 당해 토지를 해당 용도로 사용하기 시작한 시점은 해당 용도의 건축물 건축허가가 된 시점 혹은 늦어도 착공신고로 공사가 개시되어 당해 토지에 직접적이고도 물리적인 행위가 이루어진 시점으로 보는 것이 합리적이다. 또한, 청구인은 토지를 취득한 후 해당 용도로 사용할 건축물의 건축을 위하여 최대한의 노력(2019.7.3. 설계계약 체결, 2019.12.5. 건축허가, 2019.12.19. 착공신고 등)을 하였음에도 설계 및 인허가 과정에서의 행정절차 등으로 인하여 토지 취득 후 7개월이 경과하여 공사에 착수할 수밖에 없었고, 11개월의 공사기간을 거쳐 총 18개월 만에 건축물의 사용승인을 득하게 된 것인바, 이는 3,400m²에 달하는 건물의 규모로 볼 때 과다한 기간이라 할 수 없을 것이나 이를 ‘정당한 사유’로 인정하지 않고 ‘토지’라는 부동산의 특성을 무시한 상태로 기 건축되어 있는 건축물과 똑같이 취급하여 무조건 취득 후 1년 이내에 건축물을 준공하여 해당 용도로 사용하지 않으면 안된다는 주장은 국민들이 지키기 불가능한 법 규정을 만들어 놓고도 지키기를 강제하고 세금을 징수하겠다는 부당한 행정행위라 할 것이다. 아울러, 청구인이 쟁점토지와 관련하여 취득세 신고 당시 취득세 감면 대상 여부를 확인하기 위하여 처분청에 문의하였고 토지 취득 후 1년 이내에 공사를 착공하면 된다는 확인을 받았으며 처분청의 지도에 따라 쟁점토지를 노인복지시설에 사용할 것임을 입증하는 각종 서류를 제출하였으며 처분청에서 공사 개시 여부를 확인하기 위하여 공사 현장을 직접 방문한 사실까지 있으나 처분청에서 확인하고 그 지도에 의하여 행하여진 행정행위에 대하여 사후에 납부기일을 위반했다며 납부지연가산세까지 추가하여 과세하는 것은 국민에 대한 신의성실의 원칙을 위배하는 것일 뿐만 아니라 적법하게 행하여진 청구인에 대한 수익적 행정행위를 일방적으로 취소한 것으로 재량권의 한계를 일탈한 위법행위라 할 수 있다.
• 나. 처분청 의견 지방세특례제한법제2조 제1항 제8호에서 규정하고 있는 “직접 사용”이라 함은 건축물 등을 신축할 목적으로 취득한 토지의 취득세 감면규정을 적용함에 있어서는 특별한 사정이 없는 한 그 신축한 건축물에 대하여 사용승인을 받은 시점에 그 토지를 건축물 등의 용도로 직접 사용하는 것으로 봄이 상당하고, 건축물의 착공행위는 토지를 건축물 등의 용도로 직접 사용하는 행위라기보다는 이를 위한 준비행위에 불과하다(대법원 2008.5.29. 선고 2008두3319 판결 참조)할 것인바, 청구인은 2019.5.14. 쟁점토지를 취득한 후 2019.12.5. 노유자시설로 건축허가를 받고 2020.11.11. 건축물 사용승인을 받았으나, 이미 쟁점토지를 취득한 후 약 1년 5개월 이상이 지난 시점에 사용승인을 받았으므로 해당 법령에서 규정한 감면 요건을 충족한 것으로 보기 어렵다. 또한, 위 조항에서 규정된 취득세 등의 추징배제사유인 “정당한 사유”라 함은 취득 재산을 해당 용도에 직접 사용하지 못한 사유가 법령에 의한 금지‧제한 등 외부적인 사유로 인한 것이거나 또는 내부적으로 취득 재산을 해당 용도에 직접 사용하기 위하여 정상적인 노력을 하였음에도 불구하고 시간적인 여유가 없거나 기타 객관적인 사유로 인하여 부득이 해당 용도로 직접 사용할 수 없는 사유를 의미한다 할 것(대법원 2004.7.8. 선고, 2002두6668 판결)으로서, 청구인이 쟁점토지를 해당 용도로 직접 사용하지 못한데 법률적‧행정적 장애 등의 외부적인 사유가 없었던 것으로 보인다. 처분청에서 청구인의 감면신청에 따라 감면을 한 후 감면요건이 충족되지 아니한 사실을 확인하고 이 건 취득세를 부과한 처분이 신의성실의 원칙에 위배되었다고 보기는 어렵다 할 것(조심 2016지0164, 2016.4.28.)이고, 세법상 가산세는 납세자가 정당한 이유 없이 법이 정하는 바에 따라 부과하는 행정상의 제재로서 납세자의 고의‧과실은 고려되지 아니하는 것(조심 2021지2597, 2021.9.13.)인 점 등을 종합하여 볼 때, 처분청에서 청구인이 쟁점토지를 유예기간 내에 해당 용도로 직접 사용하지 아니한 사실을 확인하고 이 건 취득세를 부과한 처분은 정당하다.

3. 심리 및 판단

• 가. 쟁점 쟁점토지의 취득일부터 유예기간 내 노인복지시설의 목적으로 직접 사용하지 못한 정당한 사유가 존재하지 아니한다고 보아 가산세를 포함하여 이 건 취득세를 부과한 처분이 적법한지 여부
• 나. 관련 법령: ＜별지＞ 참조
• 다. 사실관계 및 판단

(1) 청구인과 처분청이 제시한 자료에 따르면 아래와 같은 사실이 나타난다. (가) 청구인은 2019.5.14. 쟁점토지를 취득하고 지방세특례제한법제20조 제1호에 따른 무료 노인복지시설을 설치‧운영하기 위하여 취득하는 부동산에 대한 감면을 신청하여 취득세를 면제받았다. (나) 처분청은 청구인에게 쟁점토지를 유예기간(1년) 내 직접 사용하지 아니하는 경우 등지방세특례제한법제178조 각호에서 정하는 추징사유가 발생하는 경우 기 감면한 취득세가 추징될 수 있다는 내용이 기재된 ‘취득세 비과세 통지서’를 우편으로 발송한 것으로 나타난다. (다) 처분청은 청구인이 쟁점토지의 취득일로부터 1년 이내에 그 지상에 노유자시설용 건축물의 신축을 완료하지 아니한 사실을 확인하고, 쟁점토지에 대하여 기 면제한 취득세가 지방세특례제한법제178조 제1호의 추징사유에 해당하는 것으로 보아 청구인에게 이 건 취득세를 부과‧고지한 것으로 나타난다. (라) 쟁점토지 취득 후 그 지상에 노유자시설용 건축물을 신축하는 과정에서 나타나는 사실관계는 아래와 같다.

1. 청구인은 2019.7.3. 청구외 OOO 건축사와 노유자시설용 건축물 신축을 위한 설계계약을 체결한 것으로 나타난다.

2. 청구인은 2019.10.29. ㈜OOO건설과 ‘OOO동 노유자시설 신축공사’에 대한 도급계약(공사기간: 2019.11.4.~2020.6.30.)을 체결한 것으로 나타난다.

3. 청구인은 2019.10.31. 쟁점토지상에 노유자시설용 건축물 및 단독주택(1가구)의 신축을 위한 건축허가를 신청하였고, 처분청으로부터 2019.12.5. 건축허가를 받은 후 2019.12.19. 착공신고필증을 교부받은 것으로 나타난다.

4. 청구인은 2020.9.29. 사용승인을 신청하여 2020.11.11. 처분청으로부터 노유자시설용 건축물을 신축에 대한 사용승인(건축디자인과-20508, 2020.11.11.)을 받은 것으로 나타나며, 신축된 건축물(지하1층~지상6층, 3,430.78㎡)의 일부에 노유자시설 용도가 아닌 단독주택(6층, 176.75㎡)이 설치된 것으로 확인된다. 처분청이 제출한 쟁점토지의 재산세 과세대장에 의하면, 쟁점토지 901㎡ 중 노유자시설용 건축물의 부속토지 면적(이하 “노유자시설 부속토지”라 한다)은 854.52㎡, 단독주택 부속토지 면적(이하 “단독주택 부속토지”라 한다)은 46.48㎡인 것으로 확인된다.

5. 청구인이 제출한, 이 건 건축공사와 관련한 감리일지에 의하면 청구인은 노유자시설용 건축물의 신축공사에 착공한 이후 중단 없이 건축공사를 진행한 것으로 확인된다. (마) 청구인이 제출한 노인복지시설 설치신고필증(제 경기안산-노인-20120501-002호)에 의하면, 청구인은 2012.5.1. 종전 소재지를 사업장으로 하여 노인복지시설 설치‧신고를 하였으며, 쟁점토지의 지상에 노인복지시설용 건축물을 신축한 후 2020.11.20. 현재 소재지로 사업장 주소지를 이전한 것으로 확인된다.

(2) 이상의 사실관계 및 관련 법령 등을 종합하여 살펴본다. (가) 지방세특례제한법제20조에서 노인복지법제31조에 따른 노인복지시설을 설치·운영하기 위하여 취득하는 부동산에 대해서는 다음 각 호에서 정하는 바에 따라 지방세를 감면한다고 규정하면서 그 제1호에서 무료 노인복지시설에 사용하기 위하여 취득하는 부동산에 대해서는 취득세를 면제한다고 규정하고 있고, 같은 법 제178조에서 부동산에 대한 감면을 적용할 때 이 법에서 특별히 규정한 경우를 제외하고는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우 그 해당 부분에 대해서는 감면된 취득세를 추징한다고 규정하면서 그 제1호에서 정당한 사유 없이 그 취득일부터 1년이 경과할 때까지 해당 용도로 직접 사용하지 아니하는 경우를 규정하고 있다. 위 규정에서 “정당한 사유”라 함은 법령에 의한 금지·제한 등 그 납세자가 마음대로 할 수 없는 외부적인 사유는 물론 고유업무에 사용하기 위한 정상적인 노력을 다하였음에도 시간적인 여유가 없어 유예기간을 넘긴 내부적인 사유도 포함하고, 정당한 사유의 유무를 판단함에 있어서는 입법취지, 부동산의 취득목적에 비추어 고유목적에 사용하는 데 걸리는 준비기간의 장단, 고유목적에 사용할 수 없는 법령·사실상의 장애사유 및 장애정도, 당해 납세자가 부동산을 고유업무에 사용하기 위한 진지한 노력을 다하였는지의 여부, 행정관청의 귀책사유가 가미되었는지 여부등을 아울러 참작하여 구체적인 사안에 따라 개별적으로 판단하여야 할 것(대법원 2002.9.4. 선고 2001두229 판결 등 다수, 같은 뜻임)이다. (나) 먼저, 단독주택 부속토지에 대하여 살피건대, 쟁점토지상에 신축된 건축물 중 일부에 설치된 단독주택은 노유자시설 용도가 아니므로 그 부속토지 부분은 위 감면규정에 따른 감면대상에 해당하지 아니하고, 그에 대하여 기 감면받은 취득세 등은 지방세법제20조 제3항에 따른 신고‧납부대상에 해당함에도 청구인이 이를 해태한데 대한 것이므로 이에 대해 가산세를 포함하여 기 감면한 취득세를 추징한 처분에 달리 잘못이 없다고 판단된다. (다) 다음으로, 노유자시설 부속토지에 대하여 살피건대, 청구인은 쟁점토지의 지상에 건축물을 신축하여 무료 노인복지시설용으로 사용하고자 2019.5.14. 쟁점토지를 취득하고 2019.7.3. 건축물 신축을 위한 설계계약 체결, 2019.10.29. 공사도급계약 및 2019.12.5. 건축허가를 득하였으며 2019.12.19. 착공신고 후 건축공사에 착공하여 2020.9.29. 건축물의 신축을 완료한 것으로 나타나는바, 비록 쟁점토지를 취득한 이후 해당 사업에 직접 사용하기까지 유예기간인 1년을 경과하였으나 쟁점토지 취득 후 중단 없이 일련의 건축물 신축공사를 진행하였던 것으로 확인되는 점, 노인복지시설용 건축물을 신축한 후 노인복지시설 설치신고필증상 사업장 소재지를 변경하고 현재까지도 해당 사업을 영위하고 있는 점 등에 비추어 청구인이 비록 쟁점토지의 취득일부터 1년 이내에 노유자시설로의 직접 사용을 개시하지는 못하였으나 노유자시설용 건축물의 신축을 위한 정상적인 노력을 다하였음에도 시간이 부족하여 유예기간이 경과한 것으로서 그 정당한 사유가 인정된다 할 것이므로 처분청이 청구인에게 노유자시설 부속토지에 대하여 기 감면한 취득세를 추징한 처분은 잘못이 있다고 판단된다.

4. 결론 이 건 심판청구는 심리결과 이유가 있으므로 지방세기본법제96조 제7항과 국세기본법제80조2 및 제65조 제1항 제3호에 의하여 주문과 같이 결정한다. ＜ 관련법령 ＞

(1) 지방세기본법 제57조(가산세의 감면 등) ① 지방자치단체의 장은 이 법 또는 지방세관계법에 따라 가산세를 부과하는 경우 그 부과의 원인이 되는 사유가 제26조제1항에 따른 기한연장 사유에 해당하거나 납세자가 해당 의무를 이행하지 아니한 정당한 사유가 있을 때에는 가산세를 부과하지 아니한다.

(2) 지방세법 제20조 ③ 이 법 또는 다른 법령에 따라 취득세를 비과세, 과세면제 또는 경감받은 후에 해당 과세물건이 취득세 부과대상 또는 추징 대상이 되었을 때에는 제1항에도 불구하고 그 사유 발생일부터 60일 이내에 해당 과세표준에 제11조부터 제15조까지의 세율을 적용하여 산출한 세액[경감받은 경우에는 이미 납부한 세액(가산세는 제외한다)을 공제한 세액을 말한다]을 대통령령으로 정하는 바에 따라 신고하고 납부하여야 한다.

(3) 지방세특례제한법 제20조(노인복지시설에 대한 감면) 노인복지법 제31조에 따른 노인복지시설을 설치ㆍ운영하기 위하여 취득하는 부동산에 대해서는 다음 각 호에서 정하는 바에 따라 지방세를 2020년 12월 31일까지 감면한다.

1. 대통령령으로 정하는 무료 노인복지시설에 사용하기 위하여 취득하는 부동산에 대해서는 취득세를 면제하고, 과세기준일 현재 노인복지시설에 직접 사용(종교단체의 경우 해당 부동산의 소유자가 아닌 그 대표자 또는 종교법인이 해당 부동산을 노인복지시설로 사용하는 경우를 포함한다. 이하 이 조에서 같다)하는 부동산에 대해서는 재산세의 100분의 50을 경감한다. 다만, 노인의 여가선용을 위하여 과세기준일 현재 경로당으로 사용하는 부동산(부대시설을 포함한다)에 대해서는 재산세(지방세법 제112조에 따른 부과액을 포함한다) 및 같은 법 제146조제2항에 따른 지역자원시설세를 각각 면제한다. 제178조(감면된 취득세의 추징) 부동산에 대한 감면을 적용할 때 이 법에서 특별히 규정한 경우를 제외하고는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우 그 해당 부분에 대해서는 감면된 취득세를 추징한다.

1. 정당한 사유 없이 그 취득일부터 1년이 경과할 때까지 해당 용도로 직접 사용하지 아니하는 경우

2. 해당 용도로 직접 사용한 기간이 2년 미만인 상태에서 매각ㆍ증여하거나 다른 용도로 사용하는 경우