쟁점토지는 서울특별시 도시계획조례에 따라 개발제한 규제를 받고 있으므로 종부세 과세대상 토지에 해당하지 않는다는 청구주장의 당부 등

[주 문] 종로세무서장이 2022.11.20. 청구인에게 한 2022년 귀속 종합부동산세 OOO원과 농어촌특별세 OOO원 합계 OOO원의 부과처분은 서울특별시 종로구 구기동 OOO번지 대 1,329㎡ 토지를 ｢지방세법｣ 제106조 제1항 제3호 나목에 따른 분리과세대상 토지로 보아 과세표준과 세액을 경정하고, 나머지 심판청구는 기각한다. [이 유]

• 가. 청구인은 서울특별시 도시계획 조례에 의하여 ‘비오톱 1등급’으로 지정되어 있는 서울특별시 종로구 구기동 OOO 전 3,977㎡(이하 “쟁점토지①”이라 한다)와 같은 동 OOO 대 1,329㎡(이하 “쟁점토지②”라 하고, 쟁점토지①과 쟁점토지②를 합하여 “쟁점토지”라 한다) 등을 취득하여 보유하고 있다.
• 나. 서울특별시 도시계획 조례에 따르면 비오톱유형평가와 개별비오톱평가 1등급으로 지정된 토지는 보전하도록 되어 있고, 이와 별개로 ｢지방세법｣에서는 1989.12.31. 이전부터 소유하고 있는 개발제한구역 내 임야는 재산세 분리과세대상으로 구분되어 종합부동산세 과세대상에서 제외하도록 되어 있다.
• 다. 처분청은 청구인에 대한 종합부동산세를 산정하면서 청구인 소유의 쟁점토지를 종합합산과세대상토지로 보고, 2022.11.20. 청구인에게 2022년 귀속 종합부동산세 OOO원과 농어촌특별세 OOO원 합계 OOO원을 결정·고지하였다.
• 라. 청구인은 이에 불복하여 2023.2.14. 심판청구를 제기하였다.

• 가. 청구인 주장

(1) 쟁점토지는 사실상 임야이고 서울특별시 도시계획조례에 따라 ‘비오톱 1등급’으로 지정되어 개발제한 규제를 받고 있으므로 분리과세대상 토지에 해당한다. (가) 쟁점토지의 공부상 지목은 ‘전’ 또는 ‘대지’이나, 북한산국립공원 및 개발제한구역과 인접한 지역(쟁점토지②는 개발제한구역내)에서 소나무림이 분포되어 있어 사실상 ‘임야’이다. (나) 청구인은 쟁점토지를 1973년 및 1974년에 취득하여 소유하고 있는데, 쟁점토지가 ‘비오톱 1등급 토지’로 지정되어 개발이 제한됨에 따라 재산권 행사에 제한을 받고 있는바, ｢지방세법｣이 개발제한구역내 임야를 분리과세대상으로 규정한 입법취지와 사회통념 등을 종합적으로 고려하여, 쟁점토지를 ｢지방세법｣ 제106조 제1항 제3호 나목에서 정한 분리과세대상토지로 인정하여야 한다. 1) ｢지방세법｣ 제106조 와 같은 법 시행령 제102조에 따르면 1989.12.31. 이전부터 소유하고 있는 개발제한구역 내 임야 등 산림의 보호육성을 위하여 필요한 임야는 저율의 분리과세대상으로 구분하여 재산세 부담을 경감한다고 되어 있고, ｢종합부동산세법｣은 분리과세대상 토지를 종합부동산세 과세대상에서 제외하고 있는데, 이는 정책적 목적으로 지정된 개발제한구역 등으로 국민의 재산권이 과도하게 침해되는 것을 보호하기 위한 이유이다.

2. 서울특별시는 도시의 생태환경을 보전하기 위해 시 주변의 개발제한구역이나 국립공원과 연결되는 지역을 비오톱 지역으로 지정하고 있어 개발제한구역 지정과 그 취지가 유사하고, 서울특별시 도시계획 조례 제24조 [별표1] 제1호 가목 (4)에 따르면 비오톱유형평가와 개별비오톱평가 1등급으로 지정된 토지는 보전하도록 되어 있어 개발제한구역 해제가 원칙적으로 불가하기 때문에 사실상 개발제한구역 지정보다 더 강력한 공법상 규제로 인식되고 있다.

(2) 쟁점토지는 지방자치단체가 1년이상 공공용으로 무상사용하고 있는 토지로 비과세 대상에 해당한다. (가) ｢지방세법｣ 제109조 제2항 에 따르면 국가나 지방자치단체가 1년 이상 공용 또는 공공용으로 사용하는 재산에 대하여는 재산세를 부과하지 아니하도록 되어 있는데, ‘공용 또는 공공용으로 사용하는 재산’에 관하여 대법원은 ‘행정주체가 직접 일반 공중의 공동사용에 제공한 재산이거나 직접적으로 행정주체 자신의 사용에 제공한 재산’을 의미한다고 해석(대법원 2010.11.25. 선고 2010두16752 판결 참조)하고 있다. (나) 쟁점토지는 ｢국토의 계획 및 이용에 관한 법률｣에 따른 ‘자연녹지지역’ 또는 ‘자연경관지구’로 지정되어 있고, 서울특별시 조례에 의거 비오톱 1등급지로 지정됨과 동시에 생태도시의 녹지공간(생물군의 서식공간)으로 공공용으로 사용되고 있으며, 서울특별시 조례에 따라 절대보존 및 개발행위를 제한받고 있어 청구인의 사용이 불가능하므로 서울특별시가 1년 이상 “공용 또는 공공용”으로 점유하면서 무상으로 사용하는 재산에 해당한다. (다) 이처럼 대상토지는 ‘서울시 도시계획’에 따라 공공용으로 사용되고 청구인의 사용이 제한되고 있는바, ｢지방세법｣ 제109조 제2항 에 따라 재산세 비과세 대상에 해당하고, 종합부동산세가 부과될 수 없다.

(3) 쟁점토지는 사권제한토지에 해당하여 재산세가 감면되는 토지에 해당한다. (가) ｢지방세특례제한법｣ 제84조 에 따르면 도시계획시설 등으로 재산권 행사가 불가한 사권 제한토지 등에 대하여 재산세를 50% 감면하고 재산세 도시지역분을 면제하도록 되어 있다. (나) ‘비오톱 1등급 임야’는 서울시 ‘도시계획’에서 정한 공원, 녹지, 공공공지 기능을 수행하는 공간시설(녹지공간)에 해당하고, 법령상의 제한으로 인해 10년 이상 장기 현상이 유지되면서 사실상 재산권이 제한되고 있는바, 사권제한토지에 해당하므로 재산세를 감면해야 하고 감면분에 대해서는 종합부동산세가 부과될 수 없다.

• 나. 처분청 의견 청구인은 쟁점토지가 서울특별시 도시계획조례에 의거 비오톱 1등급으로 지정되어 개발 제한 및 재산권행사 제한을 받고 있으므로 분리과세대상이라고 주장하나, 토지에 대한 종합부동산세는 ｢지방세법｣ 제106조 제1항 제1호 에 따라 종합합산과세대상과 별도합산과세대상으로 구분하여 과세하고, 위 구분은 관할 지방자치단체장 및 행정안전부장관이 결정하는 사안으로, 쟁점토지는 ｢종합부동산세법｣ 제21조 제3항 에 따라 행정안전부장관이 국세청장에게 ｢지방세법｣상 재산세 종합합산과세대상으로 통보하였으므로 이 건 처분은 정당하다.

• 가. 쟁점

① 쟁점토지는 서울특별시 도시계획조례에 따라 개발제한 규제를 받고 있으므로 종합부동산세 과세대상 토지에 해당하지 않는다는 청구주장의 당부

② 쟁점토지는 지방자치단체에서 1년 이상 무상 사용하고 있어 비과세 대상에 해당한다는 청구주장의 당부

③ 쟁점토지는 사권제한토지에 해당하여 재산세가 감면되는 토지에 해당한다는 청구주장의 당부

• 나. 관련 법령

(1) 종합부동산세법 제11조(과세방법) 토지에 대한 종합부동산세는 국내에 소재하는 토지에 대하여 ｢지방세법｣ 제106조 제1항 제1호 에 따른 종합합산과세대상(이하 "종합합산과세대상"이라 한다)과 같은 법 제106조 제1항 제2호에 따른 별도합산과세대상(이하 "별도합산과세대상"이라 한다)으로 구분하여 과세한다. 제21조(과세자료의 제공) ① 시장ㆍ군수는 ｢지방세법｣에 따른 해당 연도 재산세의 부과자료 중 주택분 재산세의 부과자료는 7월 31일까지, 토지분 재산세의 부과자료는 9월 30일까지 행정안전부장관에게 제출하여야 한다. 다만, 시장ㆍ군수는 ｢지방세법｣ 제115조 제2항 에 따른 재산세의 세액변경 또는 수시부과사유가 발생한 때에는 그 부과자료를 매 반기별로 해당 반기의 종료일부터 10일 이내에 행정안전부장관에게 제출하여야 한다.

② 행정안전부장관은 제7조에 규정된 주택에 대한 종합부동산세의 납세의무자를 조사하여 납세의무자별로 과세표준과 세액을 계산한 후, 매년 8월 31일까지 대통령령으로 정하는 바에 따라 국세청장에게 통보하여야 한다.

③ 행정안전부장관은 제12조에 규정된 토지에 대한 종합부동산세의 납세의무자를 조사하여 납세의무자별로 과세표준과 세액을 계산한 후, 매년 10월 15일까지 대통령령으로 정하는 바에 따라 국세청장에게 통보하여야 한다.

④ 행정안전부장관은 ｢지방세법｣ 제115조 제2항 에 따른 재산세의 세액 변경 또는 수시부과사유가 발생한 때에는 재산세 납세의무자별로 재산세 과세대상이 되는 주택 또는 토지에 대한 재산세 및 종합부동산세 과세표준과 세액을 재계산하여 매 반기별로 해당 반기의 종료일이 속하는 달의 다음다음 달 말일까지 대통령령으로 정하는 바에 따라 국세청장에게 통보하여야 한다.

⑤ 행정안전부장관은 제1항에 따라 시장ㆍ군수로부터 제출받은 재산세 부과자료를 제1항에서 정한 날부터 10일 이내에 국세청장에게 통보하여야 한다.

(2) 지방세법 제106조(과세대상의 구분 등) ① 토지에 대한 재산세 과세대상은 다음 각 호에 따라 종합합산과세대상, 별도합산과세대상 및 분리과세대상으로 구분한다.

3. 분리과세대상: 과세기준일 현재 납세의무자가 소유하고 있는 토지 중 국가의 보호·지원 또는 중과가 필요한 토지로서 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 토지

• 가. 공장용지·전·답·과수원 및 목장용지로서 대통령령으로 정하는 토지
• 나. 산림의 보호육성을 위하여 필요한 임야 및 종중 소유 임야로서 대통령령으로 정하는 임야

③ 재산세의 과세대상 물건이 토지대장, 건축물대장 등 공부상 등재되지 아니하였거나 공부상 등재현황과 사실상의 현황이 다른 경우에는 사실상의 현황에 따라 재산세를 부과한다. 다만, 재산세의 과세대상 물건을 공부상 등재현황과 달리 이용함으로써 재산세 부담이 낮아지는 경우 등 대통령령으로 정하는 경우에는 공부상 등재현황에 따라 재산세를 부과한다. 제109조(비과세) ② 국가, 지방자치단체 또는 지방자치단체조합이 1년 이상 공용 또는 공공용으로 사용(1년 이상 사용할 것이 계약서 등에 의하여 입증되는 경우를 포함한다)하는 재산에 대하여는 재산세를 부과하지 아니한다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 재산세를 부과한다.

2. 소유권의 유상이전을 약정한 경우로서 그 재산을 취득하기 전에 미리 사용하는 경우 (3) 지방세법 시행령 제102조(분리과세대상 토지의 범위) ② 법 제106조 제1항 제3호 나목에서 “대통령령으로 정하는 임야”란 다음 각 호에서 정하는 임야를 말한다.

5. 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 임야

• 가. ｢개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법｣에 따른 개발제한구역의 임야
• 나. ｢군사기지 및 군사시설 보호법｣에 따른 군사기지 및 군사시설 보호구역 중 제한보호구역의 임야 및 그 제한보호구역에서 해제된 날부터 2년이 지나지 아니한 임야
• 다. ｢도로법｣에 따라 지정된 접도구역의 임야
• 라. ｢철도안전법｣ 제45조 에 따른 철도보호지구의 임야
• 마. ｢도시공원 및 녹지 등에 관한 법률｣ 제2조 제3호 에 따른 도시공원의 임야
• 바. ｢국토의 계획 및 이용에 관한 법률｣ 제38조의2 에 따른 도시자연공원구역의 임야

⑨ 제1항 제2호 라목ㆍ바목 및 제2항 제4호ㆍ제6호에 따른 농지와 임야는 1990년 5월 31일 이전부터 소유(1990년 6월 1일 이후에 해당 농지 또는 임야를 상속받아 소유하는 경우와 법인합병으로 인하여 취득하여 소유하는 경우를 포함한다)하는 것으로 한정하고, 제1항 제3호에 따른 목장용지 중 도시지역의 목장용지 및 제2항 제5호 각 목에서 규정하는 임야는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 것으로 한정한다.

1. 1989년 12월 31일 이전부터 소유(1990년 1월 1일 이후에 해당 목장용지 및 임야를 상속받아 소유하는 경우와 법인합병으로 인하여 취득하여 소유하는 경우를 포함한다)하는 것

2. 법률 제10522호 농업협동조합법 일부개정법률 부칙 제6조에 따라 농협경제지주회사가 농업협동조합중앙회로부터 취득하여 소유하는 것

(4) 지방세특례제한법 제84조(사권 제한토지 등에 대한 감면) ① ｢국토의 계획 및 이용에 관한 법률｣ 제2조 제7호 에 따른 도시ㆍ군계획시설로서 같은 법 제32조에 따라 지형도면이 고시된 후 10년 이상 장기간 미집행된 토지, 지상건축물, ｢지방세법｣ 제104조 제3호 에 따른 주택(각각 그 해당 부분으로 한정한다)에 대해서는 2024년 12월 31일까지 재산세의 100분의 50을 경감하고, ｢지방세법｣ 제112조 에 따라 부과되는 세액을 면제한다.

② ｢국토의 계획 및 이용에 관한 법률｣ 제2조 제13호 에 따른 공공시설을 위한 토지(주택의 부속토지를 포함한다)로서 같은 법 제30조 및 제32조에 따라 도시ㆍ군관리계획의 결정 및 도시ㆍ군관리계획에 관한 지형도면의 고시가 된 후 과세기준일 현재 미집행된 토지의 경우 해당 부분에 대해서는 재산세의 100분의 50을 2024년 12월 31일까지 경감한다.

③ ｢철도안전법｣ 제45조 에 따라 건축 등이 제한된 토지의 경우 해당 부분에 대해서는 재산세의 100분의 50을 2024년 12월 31일까지 경감한다.

(5) 군사기지 및 군사시설 보호법 제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 정의는 다음과 같다.

6. “군사기지 및 군사시설 보호구역”이란 군사기지 및 군사시설을 보호하고 군사작전을 원활히 수행하기 위하여 국방부장관이 제4조 및 제5조에 따라 지정하는 구역으로서 다음 각 목의 것을 말한다.

• 가. 통제보호구역: 군사기지 및 군사시설 보호구역(이하 “보호구역”이라 한다) 중 고도의 군사활동 보장이 요구되는 군사분계선의 인접지역과 중요한 군사기지 및 군사시설의 기능보전이 요구되는 구역
• 나. 제한보호구역: 보호구역 중 군사작전의 원활한 수행을 위하여 필요한 지역과 군사기지 및 군사시설의 보호 또는 지역주민의 안전이 요구되는 구역 제7조(대공방어협조구역의 지정범위 등) ① 대공방어협조구역은 특별시ㆍ광역시ㆍ특별자치시ㆍ특별자치도ㆍ시ㆍ군 관할 구역을 기준으로 하여 지정한다.
• 다. 사실관계 및 판단

(1) 심판청구서 및 처분청의 답변서 등의 이 건 심리자료에 의하면, 다음과 같은 사실이 나타난다. (가) 쟁점토지의 취득일과 면적, 현황 등은 아래 <표1>과 같다. <표1> 쟁점토지 현황 등 (나) 청구인은 쟁점토지의 공부상 지목은 ‘전’ 또는 ‘대지’이나, 북한산국립공원 및 개발제한구역과 인접한 지역(쟁점토지②는 개발제한구역내)에서 소나무림이 분포되어 있는 사실상 ‘임야’라고 주장하며, 항공사진 등을 제출하였다. (다) 청구인이 제출한 서울도시계획포털에 따르면 아래와 같이 쟁점토지는 모두 소나무림으로 구성되어 있는 것으로 나타난다. (라) 서울특별시 조례에 따르면 비오톱 1등급 토지로 지정될 경우 ‘사고지’로 지정되고, 개발제한구역내 토지가 비오톱 1등급인 경우 개발제한구역 해제 대상에서 제외되는 등 절대 보호대상으로 규제를 받고 있다. (마) 쟁점토지에 대한 2022년 귀속 재산세 부과내역은 아래 <표2>와 같다. <표2> 쟁점토지 재산세 부과내역 쟁점토지①

토지

② 공부지목 전 대지 현황지목 대지 대지 대분류 종합합산 종합합산 소분류 공지(나대지) 공지(나대지)

(2) 이상의 사실관계 및 관련 법령 등을 종합하여 살펴본다. (가) 먼저 쟁점①에 관하여 살피건대, 청구인은 쟁점토지가 서울특별시 도시계획조례에 따라 개발제한 규제를 받고 있으므로 분리과세대상 토지로 구분해야 한다고 주장하나, ｢지방세법｣ 제106조 제1항 및 같은 법 시행령 제102조 제2항에 따르면 개발제한구역의 임야 또는 군사시설 보호구역 중 제한보호구역의 임야 등 산림의 보호육성을 위하여 필요한 임야를 분리과세대상으로 구분하고 있는데, 쟁점토지①의 경우 공부상 지목이 전이며, 군사시설 보호구역 중 제한보호구역에도 해당하지 않아 분리과세대상 토지로 구분할 근거가 없는 점, 서울특별시 조례에 따른 ‘비오톱’이라 함은 “특정한 식물과 동물이 하나의 생활공동체를 이루어 지표상에서 다른 곳과 명확히 구분되는 생물서식지”를 의미하는바, 그 정의 자체만으로는 비오톱 1등급인 쟁점토지가 산림의 보호육성을 위하여 필요한 임야라고 단정하기 어려운 점 등에 비추어, 위 청구주장은 받아들이기 어려운 것으로 판단된다. 반면에, 쟁점토지②의 경우 ｢지방세법 시행령｣ 제106조 제3항 에 따르면 공부상 등재현황과 사실상의 현황이 다른 경우에는 사실상의 현황에 따라 재산세를 부과하도록 되어 있는바, 공부상 지목은 ‘대지’로 구분되어 있기는 하나, 서울도시계획포털에 따르면 현황이 소나무림 즉 임야로 확인되어 사실상 ‘임야’로 봄이 상당하고, ｢개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법｣에 따른 개발제한구역이 설정되어 있는바, ｢지방세법 시행령｣ 제102조 제2항 제5호 가목에 따라 분리과세대상 토지로 구분하는 것이 타당하다 할 것이므로, 처분청이 쟁점토지②를 종합합산과세대상 토지로 구분하여 종합부동산세를 부과한 처분은 잘못이 있는 것으로 판단(조심 2023지337, 2023.12.20., 같은 뜻임)된다. (나) 다음으로, 쟁점②에 대하여 살피건대, 청구인은 쟁점토지를 지방자치단체에서 1년 이상 무상 사용하고 있어 비과세 대상에 해당한다고 주장하나, 대상토지가 비오톱 1등급으로 지정되어 청구인이 임의로 쟁점토지를 사용할 수 없다는 사정만으로는 지방자치단체가 쟁점토지를 이용 중이라고 볼 수 없고, 청구인이 제출한 증빙만으로는 지방자치단체가 대상토지를 공용 또는 공공용으로 사용하고 있다고 인정하기 어려우므로, 위 청구주장은 받아들이기 어려운 것으로 판단(조심 2023지337, 2023.12.20., 같은 뜻임)된다. (다) 마지막으로, 쟁점③에 대하여 살피건대, 청구인은 쟁점토지가 재산권 행사가 불가한 사권제한토지에 해당한다고 주장하나, 쟁점토지는 ｢지방세특례제한법｣ 제84조 에 따라 도시ㆍ군계획시설로서 지형도면이 고시된 후 10년 이상 장기간 미집행된 토지 등에 해당하지 않는 점 등에 비추어, 위 청구주장 또한 받아들이기 어려운 것으로 판단된다.

이 건 심판청구는 심리결과 청구주장이 일부 이유 있으므로 ｢국세기본법｣ 제80조의2, 제65조 제1항 제2호 및 제3호에 의하여 주문과 같이 결정한다.