지자체장이 고시한 도시관리계획(지구단위계획구역)안 열람공고는 쟁점토지 본래의 용도인 공장용지에 대한 사용 금지 또는 제한한 것으로 보기 어렵고, 청구인이 쟁점토지와 관련하여 관할관청에 건축허가 가능여부를 단순히 질의한 것은 건축법에 따른 인‧허가 신고 및 신청으로 볼 수 없고 청구인은 적법한 절차를 거쳐 인허가 신고 및 신청한 사실이 확인되지 않는 점 등에 비추어 이 건 처분은 달리 잘못이 없는 것으로 판단됨
지자체장이 고시한 도시관리계획(지구단위계획구역)안 열람공고는 쟁점토지 본래의 용도인 공장용지에 대한 사용 금지 또는 제한한 것으로 보기 어렵고, 청구인이 쟁점토지와 관련하여 관할관청에 건축허가 가능여부를 단순히 질의한 것은 건축법에 따른 인‧허가 신고 및 신청으로 볼 수 없고 청구인은 적법한 절차를 거쳐 인허가 신고 및 신청한 사실이 확인되지 않는 점 등에 비추어 이 건 처분은 달리 잘못이 없는 것으로 판단됨
(1) 청구인은 기계제조업을 영위하는 중소기업인으로 공장을 확장이전하기 위하여 쟁점토지를 취득한 것이고, 쟁점토지에 대해 행정관청이 도시계획 수립 등을 이유로 건축허가 등 토지이용에 관한 인·허가를 하지 않은 것은 법령에 의한 사용제한에 해당하므로 비사업용토지로 보지 않아야 한다. (가) 비사업용 토지의 범위를 규정한 소득세법제104조의3 제2항에 따르면 “제1항을 적용할 때 토지취득 후 법률에 따른 사용 금지나 그 밖에 대통령령으로 정하는 부득이한 사유가 있어 그 토지가 제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 그 토지를 비사업용토지로 보지 아니할 수 있다”라고 규정하고 있고, 같은 법 시행령 제168조의14 제1항 제1호에 따르면 “토지를 취득한 후 법령에 따라 사용이 금지 또는 제한된 토지는 사용이 금지 또는 제한된 기간 동안 비사업용 토지로 보지 않는다”고 판정하며, 같은 법 시행규칙 제83조의5 제1항 제1호에 따르면 “토지를 취득한 후 법령에 따라 당해 사업과 관련된 인가·허가(건축허가를 포함한다. 이하 같다)·면허 등을 신청한 자가 건축법제18조 및 행정지도에 따라 건축허가가 제한됨에 따라 건축을 할 수 없게 된 토지는 건축허가가 제한된 기간동안 비사업용토지로 보지 않는다”고 규정하고 있다. (나) 2017.10.31. 취득 당시에는 공장용지로 공장을 신축하는 데 아무런 제약이 없었으나, 취득한 이후 지방자치단체에서 국토의 이용 및 계획에 관한 법률(이하 “국토계획법”이라 한다) 제51조에 근거하여 도시계획수립 등을 이유로 쟁점토지를 지구단위계획구역으로 지정하는 행정절차를 진행하였고, 이를 이유로 쟁점토지의 사용(공장건물 신축 등) 허가신청을 전 단계에서부터 막고 있어 진정서, 탄원서, 방문민원제기 등 할 수 있는 모든 방법을 동원하였으나 행정청의 막강한 행정력에 사실상 토지사용을 제한하거나 금지당한 것이다. (다) 조세심판원(조심 2009중4075, 2010.4.15.)은 “법령의 규정에 의한 사용의 금지 또는 제한이란 행정청이 행정조직법에 의하여 부여된 일반적인 권한에 근거하여 그 행정작용의 일환으로 건축허가 등 토지이용에 관한 각종 인·허가를 일체하여 주지 않기 때문에 토지의 사용이 금지 또는 제한된 경우도 포함되는 것”이라고 결정하였고, 대법원(2013.10.24. 선고 2010두18543 판결)은 “법령에 따라 사용이 금지 또는 제한된 토지란 토지의 용도에 따른 통상적인 제한의 범위를 넘어 특별히 사용이 제한된 토지를 의미하고, 여기에는 법령의 규정 그 자체에 의하여 직접 사용이 금지 또는 제한되는 토지뿐만 아니라 행정청이 행정작용의 일환으로 건축허가 등을 일률적으로 통제함에 따라 현실적으로 사용이 금지 또는 제한되는 토지도 포함된다”고 봄이 타당하고, 이때 “토지의 용도에 따른 통상적인 제한의 범위를 넘어 특별히 사용이 제한된 경우”에 해당하는지는 토지의 본래 용도에 따른 사용의 제한 여부를 원칙적인 기준으로 하되, 토지의 취득목적과 실제 이용현황 및 본래 용도의 변경가능성 등도 아울려 고려하여 개별적으로 판단하여야 한다”라고 결정하였다(대법원 1994.1.11. 선고 93누1893 판결, 대법원 1994.1.25. 선고 93누2995 판결, 대법원 1997.7.11. 선고 96누2651 판결).
(2) 건축허가를 받기 위해서는 건축물을 짓기 위한 건축부지에 대한 건축허가가능성이 전제되어야 하나, 대상토지에 지구단위계획이 입안되면 그 내용에 따를 수밖에 없어 사실상 토지사용이 제한된다. (가) 건축허가권자는 건축허가신청이 건축법등 관계 법규에서 정하는 어떠한 제한에 배치되지 않는 이상 당연히 같은 법에서 정하는 건축허가를 하여야 한다. 청구인은 2018.5.14. 쟁점토지에 대해서 관할자치단체인 사하구청에 공장건축허가 가능여부 질의서를 제출하는 등 민원을 제기하였으나 사하구청에서는 청구인의 건축허가신청서가 접수되면건축법에는 허가를 제한할 법규정이 없는 등 난처한 입장이 될 수 있는 사정이 있었고, 건축부지, 즉 토지에 대한 규제는건축법이 아닌 국토계획법을 근거로 하기 때문에 2018.5.23. 지구단위계획구역 지정공고를 하는 등 서둘러 절차를 진행하여 사실상 토지사용을 제한한 것이다. (나) 행정청에서는 지구단위계획이 입안 중이기 때문에 청구인이 건축허가신청을 하면 곤란한 상황에 놓이게 되므로 “진정서 및 탄원서에 대한 회신”과 같이 허가신청을 하여도 불허할 것이라는 뜻으로 반복된 답변만 하였다. 이와 같이 행정청의 회신공문내용과 업무처리지침 등 행정규칙이 법령의 위임한계 범위를 벗어나지 않는 한, 행정주체가 구체적인 행정계획을 입안·결정할 때에는 대외적으로 구속력이 있는 법규명령으로서의 효력을 가지고 있어 청구인과 같은 일반 국민들은 이에 따를 수 밖에 없는 것이 현실이어서 사실상 건축허가 접수 전 단계부터 규제함으로서 많은 금액을 투자하고도 건축허가 신청도 한번 못 해보고 사업을 접어야 했다. (다) 2023년 현재에는 부산광역시에서 쟁점토지 인근을 준공업지역을 준주거지역 및 일반상업지역으로 변경하여 공동주택 3,100세대, 오피스텔과 숙박시설, 사무실 등 해양복합문화용지로 조성할 예정으로 현 개발업자는 개발에 따른 막대한 이익을 취하게 될 것으로 예상된다.
(3) 결과적으로, 청구인은 행정청에서 사실상 목적사업에 사용할 수 없도록 사용을 제한하여 행정청의 “OOO”라는 대규모 도시개발계획에 협조하는 차원에서 매각할 밖에 없었고, 이에 따른 양도소득세를 양도차익의 45%(최고세율)에 10% 중과(비사업용토지)하여 55%를 적용하고, 지방소득세 5.5%를 합하면 61.5%가 되며, 관련 지급이자, 재산세 및 종합부동산세 등을 포함하면 차익 거의 대부분을 세금 및 비용으로 지출되어 청구인에게는 실제로 남는 것이 없는 억울한 실정에 놓이게 되었다. 수년간 지역에서 성실히 중소기업을 영위하다 투기가 아닌 공장을 확장 이전할 목적으로 쟁점토지를 취득하였으나 행정청의 국토계획법에 의해 제대로 목적사업에 이용하지도 못하고 양도차익 거의 대부분을 세금 및 비용으로 지출하고, 현재 개발업자에게는 준공업용지에서 준주거지역 및 일반상업지역으로 용도지역을 2∼3단계 높혀 막대한 이익을 취하게 하는 것은 부당하다.
(1) 쟁점토지는 법령에 따라 사용 금지 또는 제한된 토지(소득세법 시행령168의14 제1항 제1호)에 해당하지 않는다. (가) “법령에 따라 사용 금지 또는 제한된 토지”란 토지의 용도에 따라 통상적인 제한의 범위를 넘어 특별히 사용이 제한된 토지를 말하며(서울고등법원 2022.5.10. 선고 2021누58419 판결 외 다수), 이때 토지의 용도에 따라 통상적인 제한의 범위를 넘어 특별히 사용이 제한된 경우에 해당하는지는 토지의 본래의 용도에 따른 사용의 제한 여부를 원칙적인 기준으로 하되, 토지의 취득 목적과 실제 이용 현황 및 본래용도의 변경 가능성 등도 아울러 고려하여 판단(대법원 2013.10.31. 선고 2011두14425 판결)하므로, 위 내용을 종합하면 법령에 따라 사용이 금지 또는 제한된 토지에 해당하지 않는다. (나) 쟁점토지는 취득 당시 준공업지역으로 공장 건축이 가능하며, 사전협상형 지구단위계획은 토지소유자와 지자체가 협의하여 진행하는 것으로 법적 강제성이 없다. 사전협상형 지구단위계획으로 용도지역이 상향되는 경우 주거지역·상업지역으로 변경되지만, 사전협상형 지구단위계획이 무산되더라도, 당초 용도지역(준공업지역)이 녹지지역 등으로 하향되거나 당초 용도지역의 건축 가능한 건물(공장, 오피스텔 등)의 건축제한을 할 가능성은 상당히 낮은데도, 청구인은 법적인 근거 없는 막연한 추상적인 가능성을 주장하고 있다. 또한, 도시관리계획(안) 열람공고는 주민의견을 청취하는 것으로 지구단위계획의 결정전 사전절차이며, 공장 건축을 일률적으로 금지·제한하는 효력이 생기는 것은 아니며, 열람공고에는 쟁점토지의 사용을 제한하거나 개발을 제한하는 내용은 없는 것으로 확인된다. (다) 쟁점토지의 취득 당시 국토계획법에 따른 용도지역은 준공업지역으로 아파트·숙박시설 등은 건축이 제한되나, 공장 건축은 가능했고, 일반적인 지구단위계획은 용도지역 안에서 세분 또는 변경만 가능하고, 용도지역간(예: 준공업지역을 주거지역)의 변경은 토지의 지가상승을 가져오기 때문에 제한적으로 규정하고 있으며, 복합개발과 유휴토지 이전지의 경우에 변경 가능하다(국토계획법 시행령 제45조 제2항). 사전협상형 지구단위계획 제도는 토지소유자와 부산시가 협의하여 부산시가 토지 용도를 변경해주는 대신 토지 가치 상승분에 대해 공공기여를 하여 개발이익 일부를 회수하는 공공과 민간이 상생하는 취지의 제도인바, OOO운영위원회와 관할 지방자치단체의 사전협상형 지구단위계획이 무산됨으로써, 주거 또는 상업지역으로 용도지역 간 상향 변경이 불가능해지면, 아파트·숙박시설 등의 건축이 제한되는 것이지, 공장 건축이 제한되는 것을 의미하지 않는다. 준공업지역의 용도대로 공장을 건축 시, 부산시에서 구상한 도시계획이 아닌 난개발이 되는 것이고, 이는 앞서 OOO운영위원회의 사업목적인 ‘개인들의 난개발 방지’와도 반대되는 것으로, 토지주들은 지가상승으로 개발차익을 포기하게 되는 것을 의미한다. (라) 지구단위계획 결정의 효력은 지형도면을 고시한 날 발생하며, 주민의견 청취 및 도시관리계획 입안 중인 사항은 이후 의견 수렴, 수정 및 변경 절차를 거쳐 구체적 입안이 가능한 것으로 현실적인 법령 시행 또는 사업계획의 확정시기가 도래하지 아니하였다. 또한, 지구단위계획 결정 전 이미 사업이나 공사에 착수한 경우 도시관리계획 결정과 관계없이 사업이나 공사를 계속할 수 있는데도(국토계획법 제31조 제2항), 청구인은 질의·탄원서만 제출했을 뿐 실질적인 행정절차인 건축허가 신청을 한 사실이 없다. (마) 쟁점토지는 청구인이 취득하기 전인 2011년부터 부산도시계획의 예정지였다가 A 부지 매각 진행으로 2017년 1월 사전협상 주요 검토대상지로 선정되었고, 청구인은 ‘단지 개발계획 수립 및 지구단위계획 수립’, ‘단지 전체 매각 협상’ ‘개인의 난개발 방지’ 등 토지 개발이익 목적으로 만들어진 단체인 OOO운영위원회(이하 “OOO운영위원회”라 한다)의 이사였는바, OOO운영위원회의 창립총회회의록에는 2018.1.19. 임시이사회를 개최했다고 되어있는 점, 청구인의 양도소득세 첨부서류에는 2017년 12월부터 단체 결성을 위한 준비를 했다고 되어 있는 점 등 질의·탄원서에 대한 답변을 받기 전부터 OOO운영위원회의 결성을 준비했다는 사실은 청구인의 토지 취득 목적이 공장건축이 아니었음을 의미한다. (바) 또한, A 부지의 최초계약자 중 하나인 주식회사 B의 대표자 OOO는 A 부지의 취득부터 매각까지 중개한 주식회사 C중개법인의 대표자이자 OOO운영위원회의 총무이고, 창립총회회의록에 따르면 본 업무를 주도적으로 처리했다고 나오는 점, 네이버블로그에 토지매각 업무 중개 및 아파트 단지 계획 등을 홍보한 점 등을 미루어 봤을 때, 최초 토지 취득부터 지가상승에 따른 시세차익 목적으로 토지취득을 한 것으로 판단된다. (사) OOO운영위원회와 사하구청과 사전협상형 지구단위계획의 의견협의 과정을 보면 공장건축이 아닌 용도변경(준공업지역→주거·상업지역) 통한 토지 개발목적이 있음이 확인되고, 건축허가 여부는 건축법, 국토계획법 등 수많은 관계법령에 따라 건축허가 신청내용에 대해 소관과의 검토를 거친 후 종합적으로 승인할 사항으로 당초부터 질의·탄원서만으로 건축 허가여부를 답변 받을 수 있는 사항은 아님에도, 수차례 질의·탄원서를 보내며 건축허가 불가 답변을 요구한 것으로 오히려 비사업용 토지세율을 회피하기 위해 건축허가 불가 답변을 요구하는 형식적인 행위만 취한 것으로 질의·탄원서 제출이 공장건축을 위해 진실한 노력이나 시도를 했다고 볼 수 없다. 따라서, 청구인은 토지 시세차익을 통한 재산증식의 수단으로 보유하다가 단기간에 양도한 것으로 보아야 하며, 실제로 청구인은 3년 만에 OOO원의 토지 시세차익을 얻었고, 결국 쟁점토지는 생산적인 용도에 사용되지 않다가 재산증식의 수단이 되는 경우를 방지하고자 하는 비사업용 토지에 대한 규제제도의 취지에 반하는 결과를 초래하였다. 쟁점토지에 대해 법령상 제한은 없었던 것은 물론, 개개인의 토지 소유자의 취득 목적과 실제 이용현황 및 본래 용도의 변경 가능성을 고려하지 않고, 형식적인 건축허가 질의·탄원서에 대한 답변을 법령상 제한이 있었다고 인정하는 것은 그 입법 취지에도 반하므로, 비사업용 토지에 해당한다.
(2) 쟁점토지는 아래와 같은 이유로 당해 사업과 관련된 인가·허가·면허 등을 신청한 자가 건축법제18조 및 행정지도에 따라 건축허가가 제한됨에 따라 건축을 할 수 없게 된 토지(소득세법 시행규칙제83의5 제1항 제1호)에 해당하지 않는다. (가) 조세법률주의의 원칙상 과세요건이나 비과세요건 또는 조세감면요건을 막론하고 조세법규의 해석은 특별한 사정이 없는 한 법문대로 해석할 것이고 합리적 이유 없이 확장해석하거나 유추해석 하는 것은 허용되지 아니하며, 특히 감면요건 규정 가운데에 명백히 특혜규정이라고 볼 수 있는 것은 엄격하게 해석하는 것이 조세공평의 원칙에도 부합한다. (나) 소득세법 시행규칙제83조의5 제1항 제1호에 해당하기 위해서는 토지 취득 후 당해 사업과 관련된 인·허가 등을 신청하였으나,건축법제12조의 규정 및 행정 지도에 따라 건축허가가 제한됨에 따라 건축을 할 수 없게 된 토지에 해당하여야 한다. 이는 법령상 사용제한 요건 외에 인ㆍ허가 신청 및 허가제한을 요건으로 한다는 점에서 소득세법 시행령제168조의14 제1항 제1호와 구별된다(부산고등법원 2011.6.1. 선고 2010누3992 판결) (다) 청구인은 쟁점토지를 취득한 이후 건축허가 신청 또는 개발행위 허가 신청한 바가 없으므로 소득세법 시행규칙83의5 제1항 제1호의 요건을 충족하지 못했다고 판단된다.
(3) 쟁점토지를 취득한 후 제1호 내지 제11호의 사유 외에 도시계획의 변경 등 정당한 사유로 인하여 사업에 사용하지 아니하는 토지(소득세법 시행규칙 제83조의5 제1항 제12호)에도 해당하지 않는다. (가) 도시계획의 변경 등 정당한 사유로 인하여 사업에 사용하지 아니하는 토지란 토지계획의 변경 등으로 인해 본래의 용도에 따른 통상적인 제한의 범위를 넘어 특별이 사용이 제한된 토지를 의미(창원지방법원 2020.2.5. 선고 2019구단11737판결 외 다수)한다. 나아가, ‘정당한 사유’의 유무를 판단함에 있어서는 업무에 사용할 수 없는 법령상, 사실상의 장애사유 및 장애정도, 부동산을 업무에 사용하기 위한 진지한 노력을 다했는지 여부 등을 아울러 참작하여 구체적인 사안에 따라 개별적으로 판단해야 한다(대법원 2004.2.13. 선고 2002두11479판결). (나) 통상적인 제한의 범위를 넘어 특별히 사용이 제한된 토지에 해당하는지 여부는 앞에서 살펴본 바와 같고, 법령상, 사실상의 장애 사유 및 장애정도, 부동산을 업무에 사용하기 위한 진지한 노력을 다했는지에 대한 여부를 살펴보면, 질의·탄원서에 대한 희신 내용들은 ‘행정업무에 협조해 주시기 바랍니다’, ‘건축허가 여부는건축법, 국토계획법 및 토지이용계획에 대한 관련 부서 의견 등을 종합하여 검토하여 판단될 것입니다’ 등인데, 청구인은 이것을 건축허가를 불허했다고 자의적으로 해석하였다. 청구인은 ‘건축허가 불가’ ‘지구단위계획 입안중 철회’라는 실현불가능한 답변만 요구하였을 뿐, 공장 건축을 하겠다는 장애를 극복하기 위한 진지하고 가시적인 노력을 했다고 보기 어렵고, OOO운영위원회에서 ‘용도지역 변경을 통한 사전협상형 지구단위계획’을 진행한 것은 A 부지 취득 목적이 공장 건축이 아니었다는 사실이 확인된 것이며, OOO운영위원회의 정관에 사업 목적 역시 지구단위계획 수립, 토지 단체 일괄 협상 등인 점 등을 종합하여 볼 때, 청구인은 건축허가 신청 등 공식적인 행정적 절차를 일부러 하지 않은 것으로 판단되므로, 정당한 사유로 사업에 사용하지 아니한 토지에 포함시킬 수 없다고 판단된다. (다) 청구인은 2018.1.29. 공장가설계도면을 가지고 건축과를 방문하여 ‘건축허가 불가’ 구두답변을 받았다고 주장하나, OOO운영위원회의 2018.2.22. 창립총회회의록에 따르면, 임시이사회 개최일은 2018.1.19.로 확인되고, 도로개설을 위해 수차례 시·구청을 방문한 것이 확인되는 점, 처분청이 확보한 자료에는 OOO운영위원회를 2017년 12월부터 준비했다고 기재된 점 등을 종합적으로 고려해보면, 총 59명의 단체 결성과 이익을 도모하기 위해서는 문서상 나타나는 2017년 12월 이전부터 단체를 결성 준비를 한 것으로 봄이 타당하고, 2017년 12월을 단체의 목적 결성 시점이라고 하더라도, OOO운영위원회의 이사를 맡고 있는 청구인이 OOO운영위원회의 설립 준비를 하는 동시에 공장건축 목적을 가지고 사하구청 건축과를 방문했다는 주장은 비사업용 토지세율을 피하기 위한 방편 마련이었음을 알 수 있다. 따라서, 사실관계를 종합적으로 고려해보면, 구두로 건축허가 불가 답변을 받았다는 주장은 신빙성이 없다고 판단된다.
(1) 소득세법 제104조(양도소득세의 세율) ① 거주자의 양도소득세는 해당 과세기간의 양도소득과세표준에 다음 각 호의 세율을 적용하여 계산한 금액(이하 "양도소득 산출세액"이라 한다)을 그 세액으로 한다. 이 경우 하나의 자산이 다음 각 호에 따른 세율 중 둘 이상에 해당할 때에는 해당 세율을 적용하여 계산한 양도소득 산출세액 중 큰 것을 그 세액으로 한다.
8. 제104조의3에 따른 비사업용 토지 제104조의3(비사업용 토지의 범위) ① 제104조 제1항 제8호에서 “비사업용 토지”란 해당 토지를 소유하는 기간 중 대통령령으로 정하는 기간 동안 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 토지를 말한다.
4. 농지, 임야 및 목장용지 외의 토지 중 다음 각 목을 제외한 토지
7. 그 밖에 제1호부터 제6호까지와 유사한 토지로서 거주자의 거주 또는 사업과 직접 관련이 없다고 인정할 만한 상당한 이유가 있는 대통령령으로 정하는 토지
② 제1항을 적용할 때 토지 취득 후 법률에 따른 사용 금지나 그 밖에 대통령령으로 정하는 부득이한 사유가 있어 그 토지가 제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 그 토지를 비사업용 토지로 보지 아니할 수 있다. (2) 소득세법 시행령 제168조의6(비사업용 토지의 기간기준) 법 제104조의3 제1항 각 호 외의 부분에서 “대통령령으로 정하는 기간”이란 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 기간을 말한다. 이 경우 기간의 계산은 일수로 한다.
2. 토지의 소유기간이 3년 이상이고 5년 미만인 경우에는 다음 각 목의 모두에 해당하는 기간
1. 토지를 취득한 후 법령에 따라 사용이 금지 또는 제한된 토지: 사용이 금지 또는 제한된 기간
4. 그 밖에 공익, 기업의 구조조정 또는 불가피한 사유로 인한 법령상 제한, 토지의 현황ㆍ취득사유 또는 이용상황 등을 고려하여 기획재정부령으로 정하는 부득이한 사유에 해당되는 토지: 기획재정부령으로 정하는 기간 (3) 소득세법 시행규칙 제83조의5(부득이한 사유가 있어 비사업용 토지로 보지 아니하는 토지의 판정기준 등) ① 영 제168조의14 제1항 제4호에 따라 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 토지는 해당 각 호에서 규정한 기간동안 법 제104조의3 제1항 각 호의 어느 하나에 해당하지 아니하는 토지로 보아 같은 항에 따른 비사업용 토지에 해당하는지 여부를 판정한다. 다만, 부동산매매업(한국표준산업분류에 따른 건물건설업 및 부동산공급업을 말한다)을 영위하는 자가 취득한 매매용부동산에 대하여는 제1호 및 제2호를 적용하지 아니한다.
1. 토지를 취득한 후 법령에 따라 당해 사업과 관련된 인가ㆍ허가(건축허가를 포함한다. 이하 같다)ㆍ면허 등을 신청한 자가 건축법 제18조 및 행정지도에 따라 건축허가가 제한됨에 따라 건축을 할 수 없게 된 토지: 건축허가가 제한된 기간
12. 당해 토지를 취득한 후 제1호 내지 제11호의 사유 외에 도시계획의 변경 등 정당한 사유로 인하여 사업에 사용하지 아니하는 토지: 당해 사유가 발생한 기간
(4) 건축법 제18조(건축허가 제한 등) ① 국토교통부장관은 국토관리를 위하여 특히 필요하다고 인정하거나 주무부장관이 국방, 문화재보존, 환경보전 또는 국민경제를 위하여 특히 필요하다고 인정하여 요청하면 허가권자의 건축허가나 허가를 받은 건축물의 착공을 제한할 수 있다.
② 특별시장ㆍ광역시장ㆍ도지사는 지역계획이나 도시ㆍ군계획에 특히 필요하다고 인정하면 시장ㆍ군수ㆍ구청장의 건축허가나 허가를 받은 건축물의 착공을 제한할 수 있다.
③ 국토교통부장관이나 시ㆍ도지사는 제1항이나 제2항에 따라 건축허가나 건축허가를 받은 건축물의 착공을 제한하려는 경우에는 토지이용규제 기본법 제8조 에 따라 주민의견을 청취한 후 건축위원회의 심의를 거쳐야 한다.
④ 제1항이나 제2항에 따라 건축허가나 건축물의 착공을 제한하는 경우 제한기간은 2년 이내로 한다. 다만, 1회에 한하여 1년 이내의 범위에서 제한기간을 연장할 수 있다.
(5) 토지이용규제법 제8조(지역ㆍ지구등의 지정 등) ① 중앙행정기관의 장이나 지방자치단체의 장이 지역ㆍ지구등을 지정(변경 및 해제를 포함한다. 이하 같다)하려면 대통령령으로 정하는 바에 따라 미리 주민의 의견을 들어야 한다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하거나 대통령령으로 정하는 경미한 사항을 변경하는 경우에는 그러하지 아니하다.
1. 따로 지정 절차 없이 법령이나 자치법규에 따라 지역ㆍ지구등의 범위가 직접 지정되는 경우
2. 다른 법령 또는 자치법규에 주민의 의견을 듣는 절차가 규정되어 있는 경우
3. 국방상 기밀유지가 필요한 경우
4. 그 밖에 대통령령으로 정하는 경우
(6) 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제28조(주민과 지방의회의의견 청취) ① 국토교통부장관, 시ㆍ도지사, 시장 또는 군수는 제25조에 따라 도시ㆍ군관리계획을 입안할 때에는 주민의 의견을 들어야 하며, 그 의견이 타당하다고 인정되면 도시ㆍ군관리계획 안에 반영하여야 한다. 제31조(도시ㆍ군관리계획 결정의 효력) ① 도시ㆍ군관리계획 결정의 효력은 제32조 제4항에 따라 지형도면을 고시한 날부터 발생한다.
② 도시ㆍ군관리계획 결정 당시 이미 사업이나 공사에 착수한 자는 그 도시ㆍ군관리계획 결정과 관계없이 그 사업이나 공사를 계속할 수 있다. 다만, 시가화조정구역이나 수산자원보호구역의 지정에 관한 도시ㆍ군관리계획 결정이 있는 경우에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수에게 신고하고 그 사업이나 공사를 계속할 수 있다. 제51조(지구단위계획구역의 지정 등) ① 국토교통부장관, 시ㆍ도지사, 시장 또는 군수는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 지역의 전부 또는 일부에 대하여 지구단위계획구역을 지정할 수 있다. 8의3. 도시지역 내 유휴토지를 효율적으로 개발하거나 교정시설, 군사시설, 그 밖에 대통령령으로 정하는 시설을 이전 또는 재배치하여 토지 이용을 합리화하고, 그 기능을 증진시키기 위하여 집중적으로 정비가 필요한 지역으로서 대통령령으로 정하는 요건에 해당하는 지역
(1) 청구인과 처분청이 제출한 심리자료에 따르면 다음의 사실이 나타난다. (가) 처분청 제출자료에 따르면, 쟁점토지 인근은 주식회사 A이 OOO공장을 운영하고 있던 곳으로, 아래 <표1>와 같이 개발계획이 수립된 것으로 나타난다. <표1> 쟁점토지 인근 주식회사 A 공장부지 개발계획 일자 토지 개발계획 추진 내용 2011년 2월 ▪A OOO공장 폐쇄로 대규모 유휴부지로 방치 2011.10.26. ▪사하구청 OOO 해양관광단지 조성 기본계획 수립·발표
• 복합해양도시지구(D, A부지)에 관광숙박시설 계획 2013.4.2. ▪OOO 종합개발계획 용역 착수 2015.11.1. ▪부산시 OOO 해양관광단지 조성 사업 장기발전계획으로 전환 2016.12.8. ▪A, OOO 규모 OOO 매각 내년 착수 보도 2016.12.19. ▪부산시, ‘2030 부산도시기본계획’ 공청회 개최
• 2030년 부산도시기본계획 변경(안) 등 발표 2017년 1월 ▪부산시 사전협상 주요 검토대상지에 OOO A 부지 선정(2030년 부산도시 기본계획 포함) 2017년 2월∼6월 ▪부산시 사전협상 검토대상지(A) 사전협상 제도 홍보 및 개발계획 파악 2017.11.14. ▪부산광역시 발표 ‘2030부산 도시기본계획’ 중 A 및 OOO이 ‘사전협상형 도시계획’ 주요 검토대상지에 포함 2018.5.23. ▪ 사하구청 도시관리계획(지구단위계획구역)안 주민의견 청취 열람공고 (나) 처분청 제출자료에 따르면 A 공장부지는 청구인을 비롯한 다수의 공동매수인이 매입하였는바, 매입 및 매각 경위는 아래와 같다.
1. 청구인은 2017.6.16. A 공장부지에 대해 E 주식회사 등 법인 6개 및 개인 2명(청구인 포함)이 공동으로 주식회사 A과 토지 매매계약(매매가액 총 OOO원)을 체결하였다.
2. 매매계약서 특약사항 2항에는 ‘매매대상 부동산의 개발 및 인허가시 청구인을 비롯한 매수자의 전적인 책임과 비용으로 추진하며, 사업계획 승인 및 건축인허가 절차 지연이나 결과를 이유로 매도인에게 어떤 이의나 청구도 할 수 없다’고 기재되어 있고, 처분청은 이에 대해 청구인이 쟁점토지가 개발계획 예정지라는 것을 인지하고 있었다는 증거라고 주장한다.
3. 이후 A 공장부지를 분할 및 추가매수자를 모집하여 총 59명이 A 공장부지 178,074㎡(54,000평)를 2017.10.31. OOO원에 매입하였다(이 중 청구인은 쟁점토지를 약 OOO원에 매입).
4. A 공장부지 공동매수자들은 2018.2.22. ‘단지 개발계획 수립 및 지구단위계획 수립’, ‘단지 전체 매각 협상’ ‘개인의 난개발 방지’ 등을 목적으로 OOO운영위원회를 창립하였다.
5. A 공장부지 공동매수자들은 2021.3.18. 주식회사 F에 매입한 토지를 약 OOO원에 양도하였고 OOO운영위원회는 2021.5.20. 폐업신고 하였다. (다) 부산광역시 사하구청장은 2018.5.23. 국토계획법 제28조 등에 따라 쟁점토지를 포함한 부산광역시 사하구 OOO 일원에 대해 ‘A 폐업으로 대규모 유휴토지가 발생되어 효율적 개발과 도시기능의 재배치 및 정비로 토지의 활용 잠재력을 높이기 위해 지구단위계획구역으로 지정’ 하기 위해 도시관리계획(지구단위계획구역)안 열람공고(부산광역시사하구 공고 제2018-578호)를 하였다. (라) 청구인․OOO운영위원회와 부산광역시장․사하구청장 등 관할지방자치단체는 아래 <표2> 기재와 같이 질의 및 답변을 교환한 것으로 나타난다. <표2> 토지소유자들과 관할 지방자치단체 일자별 질의ㆍ답변 내역 일자 청구인ㆍOOO운영위원회 부산광역시장ㆍ사하구청장 2018.1.29. 사하구청 건축과장 면담 →개별적 인허가 인·허가 여부 부산시 관할로 종합적 개발 필요→ 개별적 인·허가 불가 답변 ※ 서면증거는 없음 2018.5.14. (1차 질의)건축허가 불허 사유 질의 2018.5.23. 도시관리계획(안)열람공고(사하구청) 2018.5.24. (1차 질의에 대한 답변)지구단위계획 구역 지정을 위한 관련 절차 중이므로 행정업무에 협조 바람 2018.5.29. (2차 질의)건축허가 여부 답변요청 2018.6.7. (1차 의견서)지구단위계획 철회 또는 철회가 불가하다면 인접부지까지 지구단위계획 포함 요구 2018.6.8. (2차 질의에 대한 답변)건축허가 여부는 관련법령에 따라 종합 판단할 사항임 2018.7.6. (1차 의견서에 대한 답변)유휴 토지 아닌 지역은 법령상 지구단위계획 포함 불가, 사전협상형 지구단위계획 추진 계획 있는지 질의 2018.7.13. (2차 의견서) 사전협상형 지구단위계획 제출(주변 지역 포함, 용도지역 변경, 복합해양관광시티 조성 등) 2018.8.1. (2차 의견서에 대한 답변)열람공고 의견에 대한 사하구청 공문회신, 성창기업 등 주변지역 포함은 법규위반 2019.9.19. (1차 탄원)지구단위추진계획 취소하고 당초 용도대로 사용하도록 요구 2019.9.27. (1차 탄원에 대한 답변)철회 어려움, 사전협상형 지구단위계획 협상 미추진시 지구단위계획 관련 절차 이행 예정임 2019.10.28. (2차 탄원)지구단위지정해제 요청 2019.10.30. (2차 탄원에 대한 답변)철회 어려움, 사전협상형 지구단위계획 협상 미추진시 지구단위계획 관련 절차 이행 예정임(1차 답변과 동일) 2019.12.18. OOO운영위원회에 사전협상형 지구단위계획구역 추진의사 여부 및 향후계획 질의 2020.6.24. 사전협상형 지구단위계획 추진 불가 답변 2020.7.2. 지구단위계획구역 지정 현황 및 향후계획 질의 2020.7.14. 지구단위계획 구역 지정 보류 및 향후 계획 논의 중 (마) 부산지방국세청장은 쟁점토지의 관할 지방자치단체인 사하구청 도시정비과 및 건축과에 건축제한 여부에 대해 문의하였는데, 사하구청 OOO은 2021.8.24. ‘건축허가를 제한한 사실이 없음’으로, 사하구청 OOO은 2021.8.26. ‘건축 허가 제한 등 행정지도한 사항 없음’으로 회신하였음이 나타난다.
(2) 이상의 사실관계 및 관련 법령 등을 종합하여 살피건대, 소득세법제104조의3 제2항은 토지 취득 후 법률에 따른 사용 금지나 그 밖에 대통령령으로 정하는 부득이한 사유가 있는 경우 그 토지를 비사업용 토지로 보지 아니할 수 있다고 규정하고 있는바, 청구인은 쟁점토지가 토지를 취득한 후 법령에 따라 사용이 금지 또는 제한된 토지(소득세법 시행령제168조의14 제1항 제1호), 토지를 취득한 후 법령에 따라 당해 사업과 관련된 인가ㆍ허가(건축허가를 포함한다. 이하 같다)ㆍ면허 등을 신청한 자가 건축법 제18조 및 행정지도에 따라 건축허가가 제한됨에 따라 건축을 할 수 없게 된 토지(소득세법 시행규칙제83조의5 제1항 제1호), 도시계획의 변경 등 정당한 사유로 인하여 사업에 사용하지 아니하는 토지(소득세법 시행규칙제83조의5 제1항 제12호) 등에 해당하여 비사업용 토지로 보아야 한다고 주장하나, 부산광역시 사하구청장이 2018.5.23. ‘A 폐업으로 대규모 유휴토지가 발생되어 효율적 개발과 도시기능의 재배치 및 정비로 토지의 활용 잠재력을 높이기 위해 지구단위계획구역으로 지정’하기 위하여 고시한 도시관리계획(지구단위계획구역)안 입안에 관한 주민 의견 청취 공고는 쟁점토지 본래의 용도인 공장용지에 대한 사용을 금지 또는 제한한 것으로 보기 어려운 점, 쟁점토지와 관련하여 관할관청에 건축허가 가능여부를 단순히 질의한 것은 건축법에 따른 건축 인․허가 신고 및 신청으로 볼 수 없고, 청구인이 적법한 절차를 거쳐 인․허가 신고 및 신청한 사실은 확인되지 않는 점, 쟁점토지가 소재한 부산광역시 사하구 OOO 일원은 청구인이 쟁점토지를 매수하기 이전부터 개발계획이 있었던 것으로 확인되고, 청구인 및 토지 공동매수자들이 결성한 OOO운영위원회의 설립목적은 ‘단지 개발계획 수립 및 지구단위계획 수립’, ‘단지 전체 매각 협상’, ‘개인의 난개발 방지’인 점 등을 감안하면 청구인이 정당한 사유로 쟁점토지를 사업에 사용하지 않았다고 보기에도 어려운 점 등에 비추어, 처분청이 쟁점토지를 비사업용 토지로 보아 청구인에게 양도소득세를 부과한 처분은 잘못이 없다고 판단된다.
이 건 심판청구는 심리결과 청구주장이 이유 없으므로 국세기본법 제80조의2 및 제65조 제1항 제2호에 의하여 주문과 같이 결정한다.
결정 내용은 붙임과 같습니다.