[요지] 조세법률주의의 원칙상 조세법규의 해석은 특별한 사정이 없는 한 법문대로 해석할 것이고 합리적 이유 없이 확장해석이나 유추해석은 원칙적으로 허용되지 않는 점(대법원 2003.1.24. 선고 2002두9537 판결 같은 뜻임) 등에 비추어 이 건 토지는지방세특례제한법제84조 제1항에서 규정하고 있는 재산세 감면 대상에 해당된다고 보는 것이 타당하다 하겠으므로 처분청이 이 건 토지에 소재하는 쟁점주택에 대하여 이 건 재산세 등을 부과한 처분은 잘못이 있다(조심 2022지1386, 2022.11.17. 외 다수, 같은 뜻임)고 판단됨.
[참조결정] 조심2022지1386
[주 문] 서울특별시 성동구청장이 2022.7.10. 청구인에게 한 재산세 등 OOO원의 부과 처분은 OOO에 대한 재산세의 100분의 50을 감면하고, 재산세 도시지역분을 면제하는 것으로 하여 그 세액을 경정한다.
[이 유]
1. 처분개요
2. 청구인 주장 및 처분청 의견
(1) 서울특별시장이 2011.2.17. 공고한 ‘OOO 제1종지구단위계획결정(변경) 및 주택재개발정비구역 지정 및 지형도면 고시’에 의하면, 서울특별시장은 서울특별시 성동구 OOO 토지 659,190㎡를 OOO(이하 “OOO”이라 한다)으로 지정하고, OOO에 대한 제1종지구단위계획(이하 “이 건 지구단위계획”이라 한다)을 결정하면서 그 중 쟁점주택이 소재한 서울특별시 성동구 OOO 일대 토지 90,366㎡(이하 “이 건 토지”라 한다)를 도시계획시설인 공원(OOO) 예정지로 지정하였다.
(2) 이 건 지구단위계획이 고시된 지 10년이 경과한 현재까지 OOO에서 주택재개발사업을 진행하지 아니하여 2022년도 재산세 과세준일(6.1.) 현재 이 건 토지는 10년 이상 장기 미집행된 도시계획시설(공원) 예정지로서 사실상 재산권이 제한되고 있는바, 이 건 토지상의 쟁점주택에 대하여는 사권제한 부동산으로 보아지방세특례제한법제84조 제1항에 따라 재산세를 감면하고 도시지역분을 면제하여야 함에도 쟁점주택이국토의 계획 및 이용에 따른 법률제2조 제7호에 따라 도시계획시설(공원)로 지정ㆍ고시된 것이 아니라는 이유만으로 처분청이 이 건 재산세 등을 부과한 처분은 부당하다.
(1) 쟁점주택이 포함된 OOO은 정비사업을 위한 지구단위계획구역이 2009.4.23. 결정·고시된 지역으로서 도시 및 주거환경정비법에 의한 정비사업이므로 정비구역내 기반시설 등의 계획은 도시 및 주거환경정비법에 의한 정비기반시설에 해당되고, 국토의 계획 및 이용에 따른 법률에 따른 장기간 미집행 시설은 그 도시·군계획시설사업이 10년 동안 실시계획인가 등의 절차가 진행되지 않는 도시·군계획시설로만 규정하고 있으므로 정비사업의 대상이 되는 OOO 내 공원용지 예정지 등은 지방세특례제한법제84조 제1항에 따라 재산세 등이 경감되는 사권제한토지 등에 해당하지 않는다.
(2) 도시 및 주거환경정비법에 의한 정비사업의 경우는 국토의 계획 및 이용에 따른 법률의 도시·군계획시설사업과 달리 주된 목적사업으로 인해 주거 및 기반시설 예정지를 포함하여 정비구역 안의 모든 토지소유자들이 전부 정비사업 결정 및 고시일로부터 그 토지 이용에 제약을 받는다고 보아야 하고, 정비사업이나 도시개발사업을 위한 도시・군관리계획(정비사업이나 도시개발사업을 위한 지구단위 관련 도시・군관리계획 포함)의 결정은 사실상 막대한 개발이익이 발생하는 개발구역을 지정하고 결정하는 것과 같고, 가끔 실제로 개발이익이 발생하지 않는 수익성이 없는 재개발구역은 토지소유자들 스스로 조합구성을 하지 않거나 하여 정비구역이 해제되는 것이므로 정비사업과 관련된 기반시설 예정지를 소유한 토지 소유자(조합원)들은 선택권 없이 도시ㆍ군계획시설사업 시행자에게 토지를 수용당하여 사권제한을 받는 소유자들과는 확연히 구별된다 할 것이다.
(3) 따라서, 도시ㆍ군관리계획에서 본 건은 정비사업에 한정하여 판단하여야 하는 것인데 이에 대한 법리 해석을 간과한 점, 청구 주장대로 판단하는 경우 같은 정비사업구역 내에 일부(기반시설 지정지역)는 재산세를 감면 받고 일부(기반시설 비지정 지역)는 감면받지 못하는 조세 불평등이 발생한다는 점, 정비사업조합은 조합원이 조합을 설립하여 조합의 정비사업을 진행하는 것인데, 그 조합의 결정권에 따라 정비사업을 지연시키고 있다면 이를 들어 “미집행”이라 해석할 수 없다는 점, 나아가 지특법상의 “10년이상 장기간 미집행”은 국토계획법상에 도시·군계획시설사업이 10년이 지날 때까지 실시계획인가 등의 절차가 진행되지 않는 것 등의 내용을 지칭한 것이며 정비사업의 내용과 다르다는 점 등에 비추어 쟁점주택은 지방세특례제한법제84조 제1항에 따른 경감 대상으로 볼 수는 없다.
3. 심리 및 판단
(1) 청구인과 처분청이 제출한 자료에 따르면 다음과 같은 사실이 확인된다. (가) 서울특별시장은 2009.4.23. 이 건 토지가 포함된 OOO 일대(면적 636,757㎡)에 대하여 2009년 제13차 서울특별시 도시ㆍ건축공동위원회(2009.4.15.) 심의를 거쳐 국토의 계획 및 이용에 관한 법률제30조 및 같은 법 시행령 제25조에 따라 도시관리계획(OOO 지구단위계획지역)으로 결정ㆍ고시하고, 국토의 계획 및 이용에 관한 법률제32조 및 같은 법 시행령 제27조, 토지이용규제기본법제8조 및 같은 법 시행령 제7조에 따라 지형도면을 고시하였다(서울특별시 고시 제2009-171호). (나) 서울특별시장은 2010.6.28. “OOO 제1종지구단위계획 결정(변경) 및 주택재개발정비구역(안), 사전환경성검토서(초안) 공람공고”하였다. (다) 서울특별시장은 2011.2.17. 이 건 토지가 소재한 서울특별시 성동구 OOO 일대(면적 659,190㎡)에 대해 국토의 계획 및 이용에 관한 법률제30조에 따라 제1종 지구단위계획 결정 및 도시 및 주거환경정비법제4조에 따라 주택재개발정비구역(OOO)으로 지정·고시(서울특별시 고시 제2011-50호) 하면서, 쟁점주택이 소재한 이 건 토지 일대를 공원(OOO 예정지)으로 결정하고, 지형도면을 고시한 사실이 나타난다. (라) 이 건 토지에 대한 토지이용계획은 아래 ＜표＞와 같다. ＜ 이 건 토지 토지이용계획 ＞ 지역ㆍ지구 등 지정여부 국토의 계획 및 이용에 관한 법률에 따른 지역ㆍ지구 등 도시지역, 제2종일반주거지역(7층 이하), 제1종지구단위계획구역(OOO), 공원, 도로(접합) (마) OOO은 2009.10.27. 조합설립추진위원회 승인되었으며, 2016.7.25. 전략정비구역4지구, 2017.7.18. 전략정비구역1지구, 2019.2.27. 전략정비구역3지구 및 2020.3.6. 전략정비구역2지구가 각각 조합설립 인가되었다. (바) 서울특별시장은 2021.8.2. 행정안전부장관에게 이 건 지구단위계획에 따라 공원용지로 지정된 이 건 토지(90,366㎡)가지방세특례제한법제82조 제1항에서 규정하고 있는 사권제한 부동산에 해당되는지 여부를 질의하였고, 이에 대하여 행정안전부장관은 2021.8.30. 이 건 토지는국토의 계획 및 이용에 따른 법률제2조 제7호에 따라 도시계획시설(공원)로 지정된 것이 아니라, 도시 및 주거환경정비법에 따라 정비기반시설로 지형도면이 고시되었으므로지방세특례제한법제84조 제1항에서 규정하고 있는 사권제한 부동산에 해당하지 않는다(행정안전부 지방세특례제도과-1991)고 회신하였다.
(2) 이상의 사실관계 및 관련 법령 등을 종합하여 살펴본다. (가) 지방세특례제한법제84조 제1항에서국토의 계획 및 이용에 관한 법률제2조 제7호에 따른 도시계획시설로서 같은 법 제32조에 따라 지형도면이 고시된 후 10년 이상 장기간 미집행 된 부동산(그 해당부분에 한정)에 대해서는 2021.12.31.까지 재산세의 100분의 50을 경감하고,지방세법제112조에 따라 부과되는 도시지역분을 면제한다고 규정하고 있다. 국토의 계획 및 이용에 관한 법률제2조 제2호에서 “도시ㆍ군계획”(이하 “도시·군”은 “도시”라 한다)이란 특별시 등의 관할 구역에 대하여 수립하는 공간구조와 발전방향에 대한 계획으로서 도시기본계획과 도시관리계획으로 구분한다고 규정하고 있고, 같은 조 제4호 라목에서 도시개발사업이나 정비사업에 관한 계획을, 마목에서 지구단위계획구역의 지정 또는 변경에 관한 계획과 지구단위계획을 ‘도시관리계획’의 하나로 규정하고 있고, 같은 조 제5호에서 ‘지구단위계획’이란 도시관리계획 수립 대상지역의 일부에 대하여 수립하는 도시관리계획을 말한다고 규정하고 있다. 같은 조 제6호 및 제7호에서 ‘도시계획시설’이란 기반시설(도로ㆍ철도ㆍ항만ㆍ공항ㆍ주차장·광장ㆍ공원ㆍ녹지 등)중 도시관리계획으로 결정된 시설을 말한다고 규정하고 있다. 또한, 같은 법 제30조 제6항에서 시·도지사는 도시관리계획을 결정한 때에는 대통령령이 정하는 바에 따라 이를 고시하여야 한다고 규정하고 있고, 같은 법 제32조 제1항에서 시장·군수 등은 도시관리계획 결정이 고시되면 지적이 표시된 지형도에 도시관리계획에 관한 사항을 자세히 밝힌 도면(지형도면)을 작성하여야 하며, 같은 조 제4항에서 국토교통부장관, 시ㆍ도지사, 시장 또는 군수는 직접 지형도면을 작성하거나 지형도면을 승인한 경우에는 이를 고시하여야 한다고 규정하고 있고, 같은 법 제50조에서 지구단위계획구역 및 지구단위계획은 도시관리계획으로 결정한다고 규정하고 있다. 한편,도시 및 주거환경정비법(2021.1.5. 법률 제17872호로 개정된 것, 이하 같다) 제4조 제1항에서 특별시장 등은 관할 구역에 대하여 도시ㆍ주거환경정비기본계획(이하 “기본계획”이라 한다)을 10년 단위로 수립하여야 한다고 규정하고 있고, 같은 법 제8조 제1항에서 특별시장 등 정비구역의 지정권자는 기본계획에 적합한 범위에서 노후·불량건축물이 밀집하는 등 대통령령으로 정하는 요건에 해당하는 구역에 대하여 정비계획을 결정하여 정비구역을 지정할 수 있다고 규정하고 있으며, 같은 법 제9조 제1항 제3호에서 도시계획시설의 설치에 관한 계획을 정비계획에 포함하여야 한다고 규정하고 있다. (나) 살피건대, 서울특별시장은 2009.4.23.국토의 계획 및 이용에 관한 법률제30조에 따라 ‘도시관리계획(OOO 제1종지구단위계획구역) 결정’을 고시(서울특별시고시 제2009-171호)하면서 그 결정취지를 ‘정비사업을 통한 주거환경 개선과 공공성 확보를 위해 정비계획을 포함한 지구단위계획을 수립하기 위함’이라고 명시하고 있고, 서울특별시장이 2011.2.17. 고시한 ‘OOO 제1종지구단위계획 결정(변경) 및 주택재개발 정비구역 지정 및 지형도면(서울특별시 고시 제2011-50호,)’에서 서울특별시장은 이 건 토지 90,366㎡를 도시기반시설 중 공원으로 결정(신설) 하였는바, 이 건 토지는국토의 계획 및 이용에 관한 법률제2조 제4호, 제5호 및 제7호에 따라 지구단위계획(도시관리계획)으로 결정된 도시계획시설에 해당하는 점, 위의 고시에 첨부된 해당 지형도면은국토의 계획 및 이용에 관한 법률제32조에 따른 것으로 볼 수 있는 점, 이 건 토지의 경우 2022년도 재산세 과세기준일(6.1.) 현재 도시계획시설로 결정된 날(2011.2.17.)부터 10년 이상 경과하도록 도시계획시설로 집행되지는 않았다는 것은 다툼이 없다고 보이는 점, 조세법률주의의 원칙상 조세법규의 해석은 특별한 사정이 없는 한 법문대로 해석할 것이고 합리적 이유 없이 확장해석이나 유추해석은 원칙적으로 허용되지 않는 점(대법원 2003.1.24. 선고 2002두9537 판결 같은 뜻임) 등에 비추어 이 건 토지는지방세특례제한법제84조 제1항에서 규정하고 있는 재산세 감면 대상에 해당된다고 보는 것이 타당하다 하겠으므로 처분청이 이 건 토지에 소재하는 쟁점주택에 대하여 이 건 재산세 등을 부과한 처분은 잘못이 있다(조심 2022지1386, 2022.11.17. 외 다수, 같은 뜻임)고 판단된다.
4. 결 론 이 건 심판청구는 심리결과 청구주장이 이유 있으므로 지방세기본법 제96조 제7항과 국세기본법 제80조의2, 제65조 제1항 제2호에 의하여 주문과 같이 결정한다. ＜별지＞ 관련 법률
(1) 지방세특례제한법 제84조(사권 제한토지 등에 대한 감면) ① 국토의 계획 및 이용에 관한 법률제2조 제7호에 따른 도시ㆍ군계획시설로서 같은 법 제32조에 따라 지형도면이 고시된 후 10년 이상 장기간 미집행된 토지, 지상건축물,지방세법제104조 제3호에 따른 주택(각각 그 해당 부분으로 한정한다)에 대해서는 2021년 12월 31일까지 재산세의 100분의 50을 경감하고,지방세법제112조에 따라 부과되는 세액을 면제한다.
(2) 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다.
2. “도시ㆍ군계획”이란 특별시ㆍ광역시ㆍ특별자치시ㆍ특별자치도ㆍ시 또는 군(광역시의 관할 구역에 있는 군은 제외한다. 이하 같다)의 관할 구역에 대하여 수립하는 공간구조와 발전방향에 대한 계획으로서 도시ㆍ군기본계획과 도시ㆍ군관리계획으로 구분한다.
5. “지구단위계획”이란 도시ㆍ군계획 수립 대상지역의 일부에 대하여 토지 이용을 합리화하고 그 기능을 증진시키며 미관을 개선하고 양호한 환경을 확보하며, 그 지역을 체계적ㆍ계획적으로 관리하기 위하여 수립하는 도시ㆍ군관리계획을 말한다.
6. “기반시설”이란 다음 각 목의 시설로서 대통령령으로 정하는 시설을 말한다.
7. “도시ㆍ군계획시설”이란 기반시설 중 도시ㆍ군관리계획으로 결정된 시설을 말한다. 제30조(도시ㆍ군관리계획의 결정) ① 시ㆍ도지사는 도시ㆍ군관리계획을 결정하려면 관계 행정기관의 장과 미리 협의하여야 하며, 국토교통부장관(제40조에 따른 수산자원보호구역의 경우 해양수산부장관을 말한다. 이하 이 조에서 같다)이 도시ㆍ군관리계획을 결정하려면 관계 중앙행정기관의 장과 미리 협의하여야 한다.(이하 생략)
⑥ 국토교통부장관이나 시ㆍ도지사는 도시ㆍ군관리계획을 결정하면 대통령령으로 정하는 바에 따라 그 결정을 고시하고, 국토교통부장관이나 도지사는 관계 서류를 관계 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수에게 송부하여 일반이 열람할 수 있도록 하여야 하며, 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사는 관계 서류를 일반이 열람할 수 있도록 하여야 한다. 제32조(도시ㆍ군관리계획에 관한 지형도면의 고시 등) ① 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수는 제30조에 따른 도시ㆍ군관리계획 결정(이하 “도시ㆍ군관리계획결정”이라 한다)이 고시되면 지적(地籍)이 표시된 지형도에 도시ㆍ군관리계획에 관한 사항을 자세히 밝힌 도면을 작성하여야 한다.
② 시장(대도시 시장은 제외한다)이나 군수는 제1항에 따른 지형도에 도시ㆍ군관리계획(지구단위계획구역의 지정ㆍ변경과 지구단위계획의 수립ㆍ변경에 관한 도시ㆍ군관리계획은 제외한다)에 관한 사항을 자세히 밝힌 도면(이하 “지형도면”이라 한다)을 작성하면 도지사의 승인을 받아야 한다. 이 경우 지형도면의 승인 신청을 받은 도지사는 그 지형도면과 결정ㆍ고시된 도시ㆍ군관리계획을 대조하여 착오가 없다고 인정되면 대통령령으로 정하는 기간에 그 지형도면을 승인하여야 한다.
④ 국토교통부장관, 시ㆍ도지사, 시장 또는 군수는 직접 지형도면을 작성하거나 지형도면을 승인한 경우에는 이를 고시하여야 한다. 제50조(지구단위계획구역 및 지구단위계획의 결정) 지구단위계획구역 및 지구단위계획은 도시ㆍ군관리계획으로 결정한다.
(3) 도시 및 주거환경정비법(2021.1.5. 법률 제17872호로 개정된 것) 제4조(도시·주거환경정비기본계획의 수립) ① 특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사 또는 시장은 관할 구역에 대하여 도시·주거환경정비기본계획(이하 “기본계획”이라 한다)을 10년 단위로 수립하여야 한다. (이하 생략) 제8조(정비구역의 지정) ① 특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사·시장 또는 군수(광역시의 군수는 제외하며, 이하 “정비구역의 지정권자”라 한다)는 기본계획에 적합한 범위에서 노후·불량건축물이 밀집하는 등 대통령령으로 정하는 요건에 해당하는 구역에 대하여 제16조에 따라 정비계획을 결정하여 정비구역을 지정(변경지정을 포함한다)할 수 있다. 제9조(정비계획의 내용) ① 정비계획에는 다음 각 호의 사항이 포함되어야 한다.
1. 정비사업의 명칭
2. 정비구역 및 그 면적
3. 도시·군계획시설의 설치에 관한 계획(이하 생략)