[요지] 쟁점토지는 해당 사업의 완료 이후 처분청에 무상으로 귀속(또는 기부채납)되는 토지이므로 청구법인에게 그 소유권이 일시적‧잠정적으로 유보되는 제3자공급용 토지에 해당하는 점, 제1‧2사업 및 역사공원사업은 모두 남양주장현5지구 내 사업으로서 일단의 단지조성사업에 해당하는 것으로 보이는 점 등에 비추어 지방세특례제한법제76조 제2항에 따른 재산세 감면대상에 해당하는 것으로 보임.
[요지] 쟁점토지는 해당 사업의 완료 이후 처분청에 무상으로 귀속(또는 기부채납)되는 토지이므로 청구법인에게 그 소유권이 일시적‧잠정적으로 유보되는 제3자공급용 토지에 해당하는 점, 제1‧2사업 및 역사공원사업은 모두 남양주장현5지구 내 사업으로서 일단의 단지조성사업에 해당하는 것으로 보이는 점 등에 비추어 지방세특례제한법제76조 제2항에 따른 재산세 감면대상에 해당하는 것으로 보임.
[주 문] 경기도 남양주시장이 2022.5.10. 및 2022.6.15. 청구법인에게 한 2017~2021년도 토지분 재산세 OOO원, 지방교육세 OOO원 합계 OOO원의 부과처분은 이를 취소한다.
[이 유]
1. 처분개요
2. 청구법인 주장 및 처분청 의견
(1) 지방세특례제한법제76조 제2항에서는 ① 청구법인이 국가 또는 지방자치단체의 계획에 따라 제3자에게 공급할 목적으로 대통령령으로 정하는 사업에 직접 사용하기 위하여 취득하는 부동산 중, ② 택지개발사업지구 및 단지조성사업지구에 있는 부동산으로서, ③ 관계 법령에 따라 국가 또는 지방자치단체에 무상으로 귀속될 공공시설물 및 그 부속토지와 공공시설용지는 재산세를 면제한다고 규정하고 있다. (가) 이 때 ‘대통령령으로 정하는 사업’에는 청구인이 시행하는 주택건설용지, 공공시설용지의 개발사업 및 주거 기능의 단지 및 기반시설 등을 종합적으로 계획‧개발하는 복합단지의 개발사업, 공공주택 특별법에 따라 청구인이 시행할 수 있는 사업이 모두 포함되는 것이며 지방세특례제한법에서 ‘단지조성사업’의 의미에 관하여 구체적으로 규정하고 있지 않으나, 대법원은 ‘넓은 면적의 사업구역을 대상으로 하는 사업으로서, 사업의 근거법률에 새로 설치되는 공공시설의 무상귀속 제도를 두고 있는 경우’, 해당 사업을 ‘단지형 개발사업’으로 보고 있는 바, 무상귀속과 관련된 지방세특례제한법상의 ‘단지조성사업’의 개념 또한 위와 같은 대법원 판례에 따라 해석하여야 할 것이다. (나) 한편 지방세특례제한법 시행령제36조 및 국토의 계획 및 이용에 관한 법률제2조 제13호 및 동법 시행령 제4조 제1호에서는 정하는 ‘공공시설물 및 부속토지’에는 도로, 공원 등이 포함되며, ‘공공시설용지’에는 공원, 공공공지, 녹지 등이 포함된다.
(2) 청구법인은 주택법제15조에 따라 국토교통부 장관으로부터 주택건설사업계획승인을 받아 주택건설사업인 1블록사업(구 3블록사업)을 시행하고 있으며 이는 한국토지주택공사법제8조 제1항 제2호 다목에 해당하는 사업이고, ‘어린이공원, 완충녹지, 공공공지’ 부지는 1블록사업지구 내에 위치한 토지들이다. (가) 1블록사업의 사업면적은 56,873.8㎡이므로, 넓은 면적으로 볼 수 있고, 여러 동의 주택 및 각종 공공시설이 하나의 ‘단지’로 설치되는 시설이며, 주택법제29조 및 국토의 계획 및 이용에 관한 법률제65조에 따라 1블록사업의 시행으로 새로 설치되는 공공시설인 ‘어린이공원, 완충녹지, 공공공지’는 사업 준공과 함께 처분청 등에 무상귀속되므로, 위 사업은 지방세특례제한법제76조 제2항에서 규정하는 ‘단지조성사업’에 해당한다.
(3) 청구법인은 주택법제15조 제1항에 따라 경기도지사로부터 주택건설사업계획의 승인을 받고 국민임대주택을 건설하여 제3자에게 공급할 목적으로 현재 ‘역사공원’ 부지를 취득하였으며, 위 사업의 진행 중 역사공원 부지 일대에서 문화재가 발굴됨에 따라 처분청은 2012.7.12. 해당 부지를 역사공원으로 조성하는 내용의 도시관리계획 결정을 하였다. (가) 역사공원 부지의 사업면적은 13,422.2㎡로 넓은 면적으로 볼 수 있으며, 국토의 계획 및 이용에 관한 법률제99조 및 제65조에 의하여 각 사업 준공과 함께 처분청 등에 무상귀속 될 것을 예정하고 있고, 그 실질 역시 1‧2블록사업과 함께 시행되는 것으로서 1‧2블록사업과 함께 주택단지를 조성하는 사업에 해당되므로, 역사공원사업 또한 지방세특례제한법제76조 제2항에서 규정하는 ‘단지조성사업’으로 볼 수 있다.
3. 심리 및 판단
(1) 청구법인과 처분청이 제시한 자료에 따르면 아래와 같은 사실이 나타난다. (가) 청구법인은 한국토지주택공사법에 따라 설립된 법인으로서 청구법인이 영위하는 사업에 대하여 같은 법 제8조 제1항의 규정에서 “공사는 다음 각 호의 사업을 한다”라고 하면서, 제2호 가목에서 주택건설용지ㆍ산업시설용지 및 대통령령으로 정하는 공공시설용지의 개발사업을, 제7호에서 공공주택건설 등에 관한 특별법 등 법률에 따라 공사가 시행할 수 있는 사업으로 규정하고 있으며, 공공주택 특별법제2조 제1호에서 “공공주택”이란 공공주택사업자가 국가 또는 지방자치단체의 재정이나 주택도시기금법에 따른 주택도시기금을 지원받아 건설, 매입 또는 임차하여 공급하는 공공임대주택 및 공공분양주택으로 규정하고 있다. (나) 청구법인은 경기도 남양주시 진접읍 OOO 일원에서 당초 국민임대주택 및 행복주택 건설사업(구 1~3블록)의 사업시행자로서 사업계획을 승인(경기도 제2청 고시 제2011-5006호, 2011.1.28.)받았다가, 구 1블록에서 문화재가 발굴되어 구 1블록의 주택건설사업계획이 취소됨에 따라 구 3블록 사업이 ‘OOO지구 1블록 주택(행복주택) 건설사업(이하 “제1사업”이라 한다)’으로, 구 2블록 사업이 ‘OOO지구 2블록 공공주택 건설사업(이하 “제2사업”이라 한다)’으로, 이 건 제1사업과 제2사업에 연접한 구 1블록 사업은 공원조성사업인 ‘도시계획시설(역사공원) 사업(이하 “역사공원사업”이라 한다)’으로 변경된 것으로 나타난다. (다) 처분청은 2018.7.19. 역사공원사업에 대해 국토의 계획 및 이용에 관한 법률제86조 및 제88조 규정에 따라 도시계획시설사업 시행자 지정 및 실시계획인가를 고시하였다. (라) 청구법인은 이 건 사업들을 진행하여 제1사업의 국민임대주택은 2009.8.19., 제2사업의 행복주택은 2019.6.10. 사용승인 된 것으로 나타나고, 역사공원사업은 2022.3.28. 공사가 완료된 것으로 나타난다. (마) 처분청은 2017~2021년도 토지분 재산세 부과시 역사공원부지 및 이 건 제1사업의 어린이공원, 공공용지, 녹지로 조성될 토지를 지방세특례제한법제87조 제2항에 따른 사권제한토지로서 재산세를 경감하여 왔던 것으로 확인된다. (바) 처분청은 쟁점토지의 재산세 과세‧면제에 대한 적정성 여부를 조사하여, 쟁점토지의 감면조항 적용 및 토지과세유형 착오, 과세누락 등이 발견됨에 따라 이를 정정하여 이 건 재산세를 부과‧고지하였고, 처분청의 ‘재산세(토지) 수시부과 검토보고(세정과-15034호, 2022.4.27.)’에 의하면 다음과 같은 사실이 확인된다. ＜참고＞ 처분청의 재산세(토지) 수시부과 검토보고 내용
1. OOO지구 과세현황 구분 2017~2021년 과세현황 관련법령 비고 어린이공원 과세누락 녹지 50% 감면 + 분리과세 지특법 제84조 사권제한감면 공공녹지 100% 감면 지특법 제76조 택지개발용 토지 감면 도로 과세누락 주차장 과세누락 사회복지시설 종합합산 유치원 종합합산 근린생활용지 분리과세 역사공원 100% 감면 지특법 76조 택지개발용 토지 감면
2. 지방세특례제한법제76조 적용 적정여부 감면요건(지특법 76조 제2항) 해당 여부
① 한국토지주택공사가 여■ 부□
② 국가 또는 지방자치단체의 계획에 따라 제3자에게 공급할 목적으로 여□ 부■
③ 대통령령으로 정하는 사업에 직접 사용하기 위하여 취득하는 부동산 중 여■ 부□
④ 택지개발사업지구 및 단지조성사업지구에 있는 부동산으로서 여□ 부■
⑤ 관계 법령에 따라 국가 또는 지방자치단체에 무상으로 귀속될 여■ 부□
⑥ 공공시설물 및 그 부속토지와 공공시설용지 여■ 부□ ⇒ (처분청 검토의견) 경기도 고시 제2014-317호(2014.12.8.)에 따르면 OOO지구는 주택건설사업 승인을 받았을 뿐 택지개발사업지구 또는 단지조성사업지구에는 해당하지 않으므로 지방세특례제한법제76조 제2항에 따른 감면은 배제함이 타당함
3. 지방세특례제한법제84조 적용 적정여부 ∘ 행정안전부 지방세특례제도과-3552호(2018.10.1.) 지특법 제84조 제2항에 따른 사권제한토지 감면은 사업시행자가 토지소유자에게서 해당 토지를 수용한 이후에 사업시행자까지 감면을 해주는 취지는 아니며 토지에 대한 집행 시점은 사업시행자가 수용 등에 따라 토지소유자의 소유권을 이전받아 공공시설 토지로 사용하는 시점부터 집행된 것으로 보는 것이 타당함 ⇒ (처분청 검토의견) 사업시행자인 청구법인이 소유하는 사권제한토지는 도‧시군관리계획 결정 및 지형도면 고시가 되었더라도 미집행된 토지로 볼 수 없으므로 감면대상에 해당하지 않음
4. 재산세 토지분 과세형태 검토 구분 적정과세형태 관련법령 및 확인사항 어린이공원 공공공지 녹지 역사공원부지 (쟁점토지) 분리과세 ∘관련법령: 지방세법 시행령 제102조 제5항 제2호 →국토계획법 등에 따른 개발사업의 시행자가 개발사업의 실시계획승인을 받은 토지로서 개발사업에 제공하는 토지 중 국가나 지방자치단체에 무상귀속되는 공공시설용 토지 ∘ 확인사항: 고시공고 확인 →경기도 고시 제2014-317호(14.12.8.), 남양주시 고시 제2021-252호(21.6.17.), 남양주시 고시 제2012-187호(12.9.6.) 도로 비과세 ∘ 관련법령: 지방세법 제109조 제3항 제1호 → 현황 도로 ∘ 확인사항: 위성사진 및 로드뷰 검토 사회복지시설 주차장 유치원 근린생활시설 분리과세 ∘관련법령: 지방세법시행령 제102조 제7항 제11호 →한국토지주택공사가 토지나 주택을 분양하거나 임대할 목적으로 소유하고 있는 토지 ∘확인사항: 세정과-12859호(2022.4.12.) → 한국토지주택공사로부터 자료 회신 (사) OOO지구 도시계획시설 사업의 실시계획인가 고시문상 도시계획시설 사업으로 설치된 공공시설(완충녹지, 어린이공원, 공공공지, 역사공원)은 도시계획시설사업이 완료되어 공사완료 공고를 한 때에는 60일 이내에 처분청에 무상으로 귀속(또는 기부채납)되어야 한다고 기재되어 있다.
(2) 이상의 사실관계 및 관련 법령 등을 종합하여 살펴본다. 처분청은 청구법인의 이 건 제1‧2사업 및 역사공원사업이 지방세특례제한법제76조 제2항에서 정하는 재산세 감면요건을 갖추지 못하였다는 의견이나, 청구법인이 제1‧2사업으로 건설한 국민임대주택과 행복주택은 공공주택특별법등에 따라 주택도시기금을 지원받아 공공임대주택사업을 시행한 것이고, 역사공원사업은 당초 제1‧2사업과 함께 국민임대주택건설을 목적으로 사업계획을 승인받아 추진하다가 문화재가 발굴됨에 따라 사업계획을 변경하여 국토의 계획 및 이용에 관한 법률제86조 및 제88조에 따라 역사공원을 개발하는 도시계획시설 사업으로 시행하는 것이므로 이는 곧 ‘국가나 지방자치단체의 계획’에 해당하는 점, 쟁점토지는 역사공원사업으로 조성된 역사공원부지이거나 제1‧2사업으로 인해 조성되는 공원, 공공공지, 녹지 등으로서 해당 사업의 완료 이후 처분청에 무상으로 귀속(또는 기부채납)되는 토지이므로 청구법인에게 그 소유권이 일시적‧잠정적으로 유보되는 제3자공급용 토지에 해당하는 점, 제1‧2사업 및 역사공원사업은 모두 OOO지구 내 사업으로서 일단의 단지조성사업에 해당하는 것으로 보이는 점 등에 비추어 지방세특례제한법제76조 제2항에 따른 재산세 감면대상에 해당하는 것으로 보인다. 따라서, 처분청이 쟁점토지가 지방세특례제한법제76조 제2항에 따른 감면대상에 해당하지 아니하는 것으로 보아 이 건 재산세를 부과한 처분은 잘못이 있다고 판단된다.
4. 결론 이 건 심판청구는 심리결과 청구주장이 이유 있으므로지방세기본법제96조 제7항, 국세기본법제80조의2 및 제65조 제1항 제3호에 의하여 주문과 같이 결정한다. ＜별지＞ 관련 법령
(1) 지방세법 제106조(과세대상의 구분 등) ① 토지에 대한 재산세 과세대상은 다음 각 호에 따라 종합합산과세대상, 별도합산과세대상 및 분리과세대상으로 구분한다.
3. 분리과세대상: 과세기준일 현재 납세의무자가 소유하고 있는 토지 중 국가의 보호ㆍ지원 또는 중과가 필요한 토지로서 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 토지
(2) 지방세법 시행령 제102조(분리과세대상 토지의 범위) ⑤ 법 제106조제1항제3호마목에서 “대통령령으로 정하는 토지”란 다음 각 호에서 정하는 토지(법 제106조제1항제3호다목에 따른 토지는 제외한다)를 말한다.
2. 국토의 계획 및 이용에 관한 법률, 도시개발법, 도시 및 주거환경정비법, 주택법 등(이하 이 호에서 “개발사업 관계법령”이라 한다)에 따른 개발사업의 시행자가 개발사업의 실시계획승인을 받은 토지로서 개발사업에 제공하는 토지 중 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 토지
⑦ 법 제106조제1항제3호사목에서 “대통령령으로 정하는 토지”란 다음 각 호에서 정하는 토지(법 제106조제1항제3호다목에 따른 토지는 제외한다)를 말한다. 다만 제9호 및 제11호에 따른 토지 중 취득일로부터 5년이 지난 토지로서 용지조성사업 또는 건축을 착공하지 않은 토지는 제외한다.
11. 한국토지주택공사법에 따라 설립된 한국토지주택공사가 같은 법에 따라 타인에게 토지나 주택을 분양하거나 임대할 목적으로 소유하고 있는 토지(임대한 토지를 포함한다) 및 자산유동화에 관한 법률에 따라 설립된 유동화전문회사가 한국토지주택공사가 소유하던 토지를 자산유동화 목적으로 소유하고 있는 토지
(3) 지방세특례제한법 제76조(택지개발용 토지 등에 대한 감면) ② 한국토지주택공사가 국가 또는 지방자치단체의 계획에 따라 제3자에게 공급할 목적으로 대통령령으로 정하는 사업에 직접 사용하기 위하여 취득하는 부동산 중 택지개발사업지구 및 단지조성사업지구에 있는 부동산으로서 관계 법령에 따라 국가 또는 지방자치단체에 무상으로 귀속될 공공시설물 및 그 부속토지와 공공시설용지에 대해서는 재산세(지방세법 제112조에 따른 부과액을 포함한다)를 2022년 12월 31일까지 면제한다. 이 경우 공공시설물 및 그 부속토지의 범위는 대통령령으로 정한다. 제84조(사권 제한토지 등에 대한 감면) ① 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제2조제7호에 따른 도시ㆍ군계획시설로서 같은 법 제32조에 따라 지형도면이 고시된 후 10년 이상 장기간 미집행된 토지, 지상건축물, 지방세법 제104조제3호에 따른 주택(각각 그 해당 부분으로 한정한다)에 대해서는 2024년 12월 31일까지 재산세의 100분의 50을 경감하고, 지방세법 제112조에 따라 부과되는 세액을 면제한다.
② 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제2조제13호에 따른 공공시설을 위한 토지(주택의 부속토지를 포함한다)로서 같은 법 제30조 및 제32조에 따라 도시ㆍ군관리계획의 결정 및 도시ㆍ군관리계획에 관한 지형도면의 고시가 된 후 과세기준일 현재 미집행된 토지의 경우 해당 부분에 대해서는 재산세의 100분의 50을 2024년 12월 31일까지 경감한다.
(4) 지방세특례제한법 시행령 제6조(공공시설물의 범위) 법 제13조 제3항 후단에 따른 공공시설물 및 그 부속토지는 공용청사ㆍ도서관ㆍ박물관ㆍ미술관 등의 건축물과 그 부속토지 및 도로ㆍ공원 등으로 한다. 이 경우 공공시설용지의 범위는 해당 사업지구의 실시계획 승인 등으로 공공시설용지가 확정된 경우에는 확정된 면적으로 하고, 확정되지 아니한 경우에는 해당 사업지구 총면적의 100분의 45(산업단지조성사업의 경우에는 100분의 35로 한다)에 해당하는 면적으로 한다. 제36조(공급목적사업의 범위 등) ① 법 제76조 제1항 및 같은 조 제2항 전단에서 “대통령령으로 정하는 사업”이란 각각 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 사업을 말한다.
1. 한국토지주택공사법 제8조 제1항 제1호(국가 또는 지방자치단체가 매입을 지시하거나 의뢰한 것으로 한정한다)에 따른 사업
2. 한국토지주택공사법 제8조 제1항 제2호 가목부터 라목까지의 사업
3. 한국토지주택공사법 제8조 제1항 제3호ㆍ제7호에 따른 사업. 다만, 주택법 제2조 제14호 가목에 따른 근린생활시설 또는 같은 호 나목에 따른 공동시설을 건설ㆍ개량ㆍ매입ㆍ비축ㆍ공급ㆍ임대 및 관리하는 사업은 제외한다.
4. 한국토지주택공사법 제8조 제1항 제10호(공공기관으로부터 위탁받은 사업은 제외한다)에 따른 사업
5. 제1호부터 제3호까지의 규정에 따른 사업 및 한국토지주택공사법 제8조 제1항 제4호ㆍ제5호의 사업에 따라 같은 법 시행령 제11조 각 호의 공공복리시설을 건설ㆍ공급하는 사업
6. 공공토지의 비축에 관한 법률 제14조 및 제15조에 따른 공공개발용 토지의 비축사업
② 법 제76조 제2항 후단에 따른 공공시설물 및 그 부속토지의 범위는 제6조에 따른다.
(5) 한국토지주택공사법 제8조(사업) ① 공사는 다음 각 호의 사업을 한다.
1. 토지의 취득 등에 관한 다음 각 목의 사업
2. 토지 및 도시의 개발에 관한 다음 각 목의 사업
3. 주택(복리시설을 포함한다)의 건설ㆍ개량ㆍ매입ㆍ비축ㆍ공급ㆍ임대 및 관리 3의2. 주민 재정착ㆍ창업 지원 및 도시기능 활성화 등 공공지원을 위한 대통령령으로 정하는 건축물의 건설ㆍ매입ㆍ개량ㆍ공급ㆍ임대 및 관리
4. 주택 또는 공용ㆍ공공용건축물의 건설ㆍ개량ㆍ공급 및 관리의 수탁
5. 주거복지사업
6. 토지의 매매ㆍ관리의 수탁
7. 공공토지의 비축에 관한 법률, 도시개발법, 공공주택 특별법, 산업입지 및 개발에 관한 법률, 주택법, 지역 개발 및 지원에 관한 법률, 택지개발촉진법, 그 밖에 다른 법률에 따라 공사가 시행할 수 있는 사업
8. 제1호부터 제5호까지 및 제7호의 사업에 따른 대통령령으로 정하는 공공복리시설의 건설ㆍ공급
9. 제1호부터 제8호까지의 사업에 관련된 조사ㆍ연구ㆍ시험ㆍ기술개발ㆍ자재개발ㆍ설계ㆍ감리, 정보화사업과 그 용역의 제공
10. 국가, 지방자치단체 또는 지방자치분권 및 지역균형발전에 관한 특별법 제2조 제14호에 따른 공공기관으로부터 위탁받은 제1호부터 제3호까지, 제5호, 제7호부터 제9호까지에 해당하는 사업
11. 제1호부터 제10호까지의 사업에 딸린 업무
② 공사는 이사회의 의결을 거쳐 제1항 각 호에 해당하는 사업 또는 이와 유사한 사업을 행하는 법인에 대하여 출자 또는 출연할 수 있다.
③ 공사는 국외에서 제1항에 따른 사업을 수행할 수 있다.
(6) 공공주택 특별법 제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다.
1. “공공주택”이란 제4조 제1항 각 호에 규정된 자 또는 제4조 제2항에 따른 공공주택사업자가 국가 또는 지방자치단체의 재정이나 주택도시기금법에 따른 주택도시기금(이하 “주택도시기금”이라 한다)을 지원받아 이 법 또는 다른 법률에 따라 건설, 매입 또는 임차하여 공급하는 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 주택을 말한다.
(7) 공공주택 특별법 시행령 제2조(공공임대주택) ① 공공주택 특별법(이하 “법”이라 한다) 제2조 제1호 가목에서 “대통령령으로 정하는 주택”이란 다음 각 호의 주택을 말한다.
2. 국민임대주택: 국가나 지방자치단체의 재정이나 주택도시기금법에 따른 주택도시기금(이하 “주택도시기금”이라 한다)의 자금을 지원받아 저소득 서민의 주거안정을 위하여 장기간 임대를 목적으로 공급하는 공공임대주택
3. 행복주택: 국가나 지방자치단체의 재정이나 주택도시기금의 지원을 받아 대학생, 사회초년생, 신혼부부 등 젊은 층의 주거안정을 목적으로 공급하는 임대주택
5. 분양전환공공임대주택: 일정 기간 임대 후 분양전환할 목적으로 공급하는 공공임대주택