[요지] 처분청이 쟁점토지㉣을지방세법제109조 제3항 제1호 및 지방세법 시행령제108조 제1항 제1호에 따른 사도에 해당하지 않는다고 보아 재산세 과세대상으로 본 부분은 잘못이 없다 할 것이나, 사도에 해당하는 쟁점토지㉠, ㉡, ㉢에 대해서도 재산세를 과세한 부분은 잘못이 있다고 판단됨.
[요지] 처분청이 쟁점토지㉣을지방세법제109조 제3항 제1호 및 지방세법 시행령제108조 제1항 제1호에 따른 사도에 해당하지 않는다고 보아 재산세 과세대상으로 본 부분은 잘못이 없다 할 것이나, 사도에 해당하는 쟁점토지㉠, ㉡, ㉢에 대해서도 재산세를 과세한 부분은 잘못이 있다고 판단됨.
[참조결정] 조심2015지0844
[주 문] 서울특별시 OOO이 2021.9.16. 청구법인들에게 한 [별지1]과 같은 재산세 등 부과처분은 OOO번지 토지 중 [별지2] 배치도 상 ㉠토지OOO ㉡토지OOO, ㉢토지OOO를 지방세법제109조 제3항 제1호 및 지방세법 시행령제108조 제1항 제1호에 따른 사설 도로로 보아 과세표준 및 세액을 경정하고, 나머지 심판청구는 이를 기각한다.
[이 유]
1. 처분개요
2. 청구법인들 주장 및 처분청 의견
(1) 지방세법제109조 제3항 제1호 및 같은 법 시행령 제108조 제1항 제1호는 ‘사도’에 대해서는 재산세를 부과하지 아니한다고 규정하고 있는데, 선결정례에서 확인되는 사도 판단기준은 다음과 같다. (가) 대법원은 “사도란 허가를 받아 개설된 사도에 한정되는 것이 아니고, 처음부터 일반인의 자유로운 통행에 제공할 목적으로 개설한 사도는 물론 사도의 소유자가 당초 특정한 용도에 제공할 목적으로 설치한 사도라고 하더라도 당해 사도의 이용실태, 사도의 공도(公道)(일반인들이 통행할 수 있도록 나라나 도, 시에서 마련하여 관리하는 공적인 보행로를 의미하며, 이하 “공도”라 한다)의 연결 상황, 주위의 택지 상황 등 제반 사정에 비추어 사도의 소유자가 일반인의 통행에 대하여 아무런 제약을 가하지 않고 있고, 실제로도 널리 불특정 다수인의 통행에 이용되고 있다면 그러한 사도는 모두 이에 포함된다”고 판시(대법원 2005.1.28. 선고 2002두2871 판결 참조)한 바 있고, (나) 대법원은 또한 ‘관계 규정에 의하여 건축선으로부터 띄어야 할 거리를 두기 위하여 생긴 공지’를 재산세 비과세 대상이 되는 사도로 볼 수 있는지 여부에 대하여, “건축법소정의 '대지 안의 공지'를 비과세대상에서 제외하는 것으로 규정한 취지는 당해 대지소유자가 그 소유건물의 개방감과 안정성을 확보하고 고객을 유치하기 위한 목적 등으로 그 사용ㆍ수익 방법의 하나로 임의로 일반공중의 통행로로 제공하는 경우 등과 같이 계속하여 독점적이고 배타적인 지배권(사용수익권)을 행사할 가능성이 있는 것을 전제로 한 것이라고 봄이 상당하므로, 그 공지(空地)의 이용현황, 사도의 조성경위, 대지소유자의 배타적인 사용가능성 등을 객관적ㆍ종합적으로 살펴보아, 대지소유자가 그 소유 대지 주위에 일반인들이 통행할 수 있는 공도가 없거나 부족하여 부득이하게 그 소유 공지(空地)를 불특정 다수인의 통행로로 제공하게 된 결과 더 이상 당해 공지(空地)를 독점적ㆍ배타적으로 사용ㆍ수익할 가능성이 없는 경우에는 위 단서 소정의 ‘대지 안의 공지’에 해당하지 않는 것”으로 판시하기도 하였다(대법원 2005.1.28. 선고 2002두2871 판결 참조). (다) 조세심판원 2015지844, 2016.5.26. 결정에 따르더라도, 아래 ＜표4＞와 같이 쟁점토지 주변의 공도는 일반인들이 통행하기 어려운 것으로 보이는 반면, 일반인들이 공지인 쟁점토지를 이용하는데 아무런 제한이 없는 경우라면, 쟁점토지는 재산세 비과세 대상인 사도에 해당한다고 결정한바 있다. ＜표4＞ 조심 2015지844, 2016.5.26. 결정서 내용 중 발췌 이 건의 경우 쟁점토지는 지하철 OOO 사이에 위치하고 있고, 쟁점토지와 연접하여 폭 5.4ｍ의 공도가 존재하기는 하나, 최소 3.6ｍ에서 최대 4.2ｍ의 보행을 방해하는 각종 지장물(지하철 환기구·노약자용 엘리베이터 및 자전거 보관소 등)이 존재하여 일반인들이 통행할 수 있는 공적인 통행로가 부족한 것으로 보이는 점, 처분청과 OOO이 실시한OOO에 청구법인 소유의 쟁점토지가 포함되어 공사가 진행되었고, 청구법인도 쟁점토지가 보도 개선공사 및 보행공간으로 사용되는 것에 대하여 동의한 사실이 있으며, 그 후 지난 수년간 쟁점토지가 일반인들을 위한 보행자도로로서 무료로 제공된 것으로 보이는 점, 청구법인의 사업장을 이용하는 고객뿐만 아니라 일반인들도 쟁점토지를 이용하는데 아무런 제한이 없는 점 등에 비추어 쟁점토지는 일반인들이 아무런 제한 없이 자유롭게 통행에 이용하고 있는 사도에 해당하는 것으로 보이는바, 비록 쟁점토지가 건축선으로부터 일정거리를 띄어 건축물을 신축함에 따라 발생한 공지에 해당된다 하더라도 그러한 사실만으로 쟁점토지가 지방세법 시행령제108조 제1항 제1호에서 재산세 비과세 대상으로 규정한 도로에 해당되지 않는다고 보기는 어려워 보인다. (라) 위와 같은 선결정례의 내용을 모두 종합하여 보면, 사도의 소유자가 일반인의 통행에 대하여 아무런 제약을 가하지 않고 있고, 실제로 널리 불특정 다수인의 통행에 이용되고 있다면 위 통행로는 재산세가 비과세되는 사도에 해당하고, 건축법 등 관련 법령에 따라 설치한 공지에 해당하더라도 공적(公的)인 통행로가 없거나 부족하여 부득이하게 그 소유 공지(空地)를 불특정 다수인의 통행로로 제공하게 된 결과 더 이상 당해 공지를 독점적ㆍ배타적으로 사용ㆍ수익할 가능성이 없는 경우에는 위 공지(空地) 역시 사도에 해당한다고 봄이 타당하다.
(2) 쟁점토지㉠의 경우 주변에 일반인들이 자유롭게 통행 가능한 공도가 없어 일반인들이 유일하게 통행 가능한 보행로에 해당하므로, 재산세가 비과세되는 사도에 해당한다. (가) 청구법인들은 아래 ＜사진1＞과 같이 쟁점토지㉠에 보행자들이 통행하는 것을 막기 위하여 어떠한 표지판이나 표식도 설치한 바 없고, 행사를 위한 설치물등도 설치한 바 없으며, 아무런 제약 없이 일반인들의 자유로운 통행에 이용되고 있으므로 청구인이 독점적이고 배타적으로 사용·수익할 가능성이 없다. ＜사진1＞ 쟁점토지㉠ 현황
○○○ (나) 심지어, 쟁점토지㉠ 일부는 대지경계선 안으로 도로가 침범하고 있어 재산세 비과세 대상인 차도가 재산세 과세대상 면적에 포함되어 있음이 분명하다. 해당 면적은 시선유도봉과 보도블럭의 가장자리 회색 블럭 사이의 면적(8.2㎡)으로 확인(위 사진 중 노란색 부분)되며, 따라서 쟁점토지㉠에서 차도로 넘어간 면적에 대해서는 사설도로 해당여부를 따질 필요 없이 비과세가 적용되어야 한다. (다) 처분청은 쟁점토지㉠은 건물의 안정성 확보에 필수적인 공간이며, 건물의 필로티 안 중앙의 출입구 및 건물 북쪽 출입구와 이어져 임직원, 고객등의 통행로로 사용되고 있다는 의견이나, 앞서 살펴본 선결정례에서 확인되는 바와 같이 안정성 확보 공간인 ‘공지’에 해당하더라도 유일한 보행로로서 일반인의 자유로운 통행에 이용되고, 독점적·배타적으로 사용ž수익할 가능성이 없는 경우에는 사도로 봄이 타당하다. (라) 쟁점토지㉠은 을지로와 그 북쪽 방면 공공시설인 한빛광장, 청계천, 종로 젊음의 거리를 잇는 보행로로 일반인들의 자유로운 통행에 사용되고 있으며, 아래 ＜사진2＞ 소상공인시장진흥공단 입지분석보고서에 따르면, 쟁점토지㉠·㉡(이 건 건물 서쪽)은 입지등급 2등급으로 인구 이동량이 많은 것으로 확인되고, 쟁점토지㉠·㉡을 이용하는 인구현황은 이 건 건물을 이용하는 직장인보다 불특정 일반인의 이용량이 약 3.5배 가량 더 많은 것으로 측정되었다. ＜사진2＞ 쟁점토지 ㉠·㉡ 입지분석보고서 내용 중 발췌
○○○
(3) 쟁점토지㉡ 또한 주변에 일반인들이 자유롭게 통행 가능한 공도가 없으며, 이 건 건물의 서쪽방면에서 문화공원OOO, OOO 젊음의 거리 방향으로 입출입하기 위한 유일한 보행로로 사용되고 있으므로, 재산세가 비과세되는 사도에 해당한다. (가) 청구법인들은 쟁점토지㉡ 역시 아래 ＜사진3＞과 같이 보행자들이 통행하는 것을 막기 위하여 어떠한 표지판이나 표식을 설치한 사실이 없으며, 쟁점토지㉡은 아무런 제약없이 일반인들의 자유로운 통행에 이용되고 있다. ＜사진3＞ 쟁점토지㉡ 현황
○○○ (나) 처분청은 쟁점토지㉡이 건물의 지하상가 계단과 연결되어 있고 오토바이정류장 입간판이 설치되어 있어 고객의 접근성을 높이는 측면이 있다는 의견을 제시하고 있으나, 건물 주변 보행로는 기본적으로 건물에 대한 접근성을 가지는 속성이 있을 뿐, 쟁점토지㉡은 일반인의 자유로운 통행에 사용되고 있음이 분명하고, 건물의 지하로 연결되는 부분은 OOO 및 OOO 지하쇼핑몰 등 일반인의 통행을 위한 지하보도와 연결되어 있는 점을 볼 때 지하로 연결되는 출입구가 있다는 사실만으로 청구인이 쟁점토지㉡에 대해 독점적이고 배타적으로 사용·수익할 가능성이 있다고 볼 수는 없다. (다) 쟁점토지㉡ 역시 을지로와 그 북쪽 방면 공공시설인 한빛광장, 청계천, 종로 젊음의 거리를 잇는 보행로로 일반인들의 자유로운 통행에 사용되고 있으므로, 재산세가 비과세되는 사도에 해당한다.
(4) 쟁점토지㉢은 주변에 공도가 없어 유일한 보행로로 사용되고 있고, 특히 을지로입구역에서 이 건 건물 우측에 위치한 빌딩 쪽으로 이동하는 일반인들이 보행로로 사용하는 사도에 해당한다. (가) 쟁점토지㉢의 이용실태를 보면, 아래 ＜사진4＞와 같이 이 건 건물의 출입구가 없는 건물 남쪽에 위치하고 있으며, 해당 보행로를 이용하는 사람 대부분은 이 건 건물을 이용하는 고객이 아닌 다른 건물을 이용하는 사람들이 을지로입구역과 을지로2가 교차로 방면(동-서 방면)으로 통행하는 보행로로 사용되고 있는바, 청구법인들이 쟁점토지㉢을 독점적이고 배타적으로 사용·수익할 가능성은 없다. ＜사진4＞ 쟁점토지㉢ 현황
○○○ (나) 처분청은 맨홀과 가로수가 식재되어 있고, 쟁점토지㉢ 북쪽으로 소화전 및 소방급수장치 등이 설치되어 있어 이와 같은 시설물을 관리하고 건물의 안정성을 확보하기 위한 최소한의 공간으로 활용되고 있다는 의견이나, 쟁점토지㉢이 해당 시설물 관리에 사용되는 경우는 거의 없을 것으로 보이고, 맨홀과 가로수가 식재되어 있다고 하더라도 일반인의 통행에 어떠한 제약을 가하는 것에 해당하지 않고, 토지 북쪽에 위치한 소화전도 쟁점토지㉢ 내에 설치된 것이 아니라 건물에 부착되어 있어 이용실태를 보면 일반인의 자유로운 통행에 어떠한 제약도 가하고 있지 않다. (다) 아래 ＜사진5＞에서 확인되는 쟁점토지㉢ 부분에 대한 이용실태를 보더라도 건물 출입구가 인접하지 않아 이 건 건물을 이용하는 고객이 아닌 대부분 다른 건물을 이용하는 일반인들이 을지로입구역과 을지로2가 교차로 방면(동-서 방면)으로 통행하는 보행로로 사용하고 있음을 알 수 있다. ＜사진5＞ 쟁점토지㉢ 입지분석보고서 내용 중 발췌 OOO
(5) 쟁점토지㉣은 이 건 건물 동쪽으로 문화공원OOO과 OOO 젊음의 거리로 일반인들이 자유롭게 통행하도록 하고 있고, 청구법인들이 사용ž수익권을 행사하는 어떠한 휴식 시설이나 안내판 및 통행을 제약하는 설치물을 두지 아니하여 독점적·배타적으로 사용·수익하고 있지 아니하므로 사도에 해당한다. (가) 처분청은 주변에 공도가 연접하여 공도만으로 통행이 가능하므로 유일한 보행로가 아니어서 사도로 볼 수 없다는 의견이나, 이용실태를 보면 공도는 폭이 매우 좁고 부족한 상황이지만 쟁점토지㉣은 아래 ＜사진6＞과 같이 넓은 폭(약 5.0m)을 제공하고 있어 일반인들이 쟁점토지㉣을 주로 사용하고 있는 상황이다. ＜사진6＞ 쟁점토지㉣ 현황
○○○
- 나. 처분청 의견
(1) 이 건 건물은 건물 중심부가 동서방향으로 차량 및 일반인 통행이 가능한 필로티 구조로 이루어져 있으며, 주변은 아래 ＜사진7＞과 같이 OOO 빌딩 등 고층건물이 밀집해 있으며 OOO입구역 및 OOO로입구 지하쇼핑몰 등 일반인 통행을 위한 지하보도가 잘 정비되어 있다. ＜사진7＞ 이 건 건물 주변 현황도
○○○ (가) 한편,지방세법 시행령제108조 제1항 제1호에서는 건축법 시행령제80조의2에 따른 ‘대지안의 공지’는 비과세 대상에서 제외한다고 규정하고 있고, 이와 같이 규정한 취지는 건축법등 관계 규정에 의하여 건축선이나 인접대지 경계선으로부터 띄어야 할 거리를 둠으로 인하여 생긴 공지에 대하여 당해 대지소유자가 그 소유건물의 개방감과 안정성을 확보하고 고객을 유치하기 위한 목적 등으로 그 사용·수익 방법의 하나로 임의로 일반 공중의 통행로로 제공하는 경우 등과 같이 계속하여 독점적이고 배타적인 지배권을 행사할 가능성이 있는 것이기 때문이다. (나) 쟁점토지는 이하 (2)∼(5)항에서 살펴보는 바와 같이 이 건 건물에 대한 다양한 고객의 접근성을 높여 해당 건물에 대한 경제적 수익가치를 상승시키고, 건물의 개방감과 안정성을 확보하여 건물의 일조·채광·통풍 등 쾌적한 업무환경을 조성하는 등 건물의 효과적 사용 및 기능 향상을 위해 건축법등 관계법에 따라 조성되어진 최소한의 법적 공간(대지안의 공지 및 공개용지)에 해당하고, (다) 한편 토지를 일반공중을 위한 용도로 제공한 결과 토지 소유자의 독점적·배타적인 사용·수익권의 행사가 제한되는 것으로 보는 경우에 있어서도, 일반 공중의 무상이용이라는 토지이용 현황과 양립 또는 병존하기 어려운 토지소유자의 독점적이고 배타적인 사용·수익권만이 제한될 뿐이고, 토지소유자는 일반 공중의 통행 등 이용을 방해하지 않는 범위 내에서는 그 토지를 처분하거나 사용·수익할 권능을 상실하지 아니하므로(대법원 2001.4.13. 선고 2001다8493 판결), 청구법인들이 더 이상 독점적이고 배타적으로 사용·수익할 가능성이 없는 경우에 해당한다고 보기도 어렵다.
(2) 쟁점토지㉠은 이 건 건물 서쪽 모서리 방향에 위치해 있어 건물의 안정성 확보에 필수적인 공간으로, 아래 ＜사진8＞과 같이 동쪽 방향의 이 건 건물 필로티구조 안 중앙의 출입구 및 건물 북쪽 출입구로 이어져 일반인 뿐만 아니라 임직원 및 고객의 통행로로 사용되고 있다. ＜사진8＞ 쟁점토지㉠ 현황
○○○
(3) 쟁점토지㉡은 아래 ＜사진9＞와 같이 건물의 지하상가 계단 및 필로티구조 건물 내부로 연결되며 오토바이 정류장이라는 입간판이 설치되어 있어 이 사건 건물 상가에 출입하는 고객의 접근성을 높이는 측면이 있다. ＜사진9＞ 쟁점토지㉡ 현황
○○○
(4) 쟁점토지㉢에는 아래 ＜사진10＞과 같이 맨홀과 가로수가 식재되어 있고 토지 북쪽으로 소화전 및 소방급수장치 등이 설치되어 있어 이와 같은 시설물을 관리하고 이 건 건물의 안정성을 확보하기 위한 최소한의 공간으로 활용되는 것으로 확인된다. ＜사진10＞ 쟁점토지㉢ 현황
(5) 쟁점토지㉣은 폭이 아래 ＜사진11＞과 같이 약 3m가량의 공도가 연접하여 공도만으로도 통행이 가능하며, 남쪽으로는 이 건 건물의 판매시설(카페 등), 지하상가 및 이 건 건물 출입구와 인접하고 있어 단순히 불특정 다수의 보행로로 이용되기보다는 이 건 건물에 상주하는 임직원들의 통행과 더불어 상가 입주업체에 고객의 접근성을 용이케 하는 등 청구법인들의 경제적 편익을 발생시키고 있다고 할 수 있다. ＜사진11＞ 쟁점토지㉣ 현황
○○○
3. 심리 및 판단
- 가. 쟁점 쟁점토지는 불특정 다수의 보행로로 이용되고 있으므로 재산세 비과세 대상인 사도에 해당한다는 청구주장의 당부
- 나. 관련 법령: [별지3] 기재
- 다. 사실관계 및 판단
(1) 청구법인들의 신청에 의하여 이루어진 2023.3.24.자 현지확인 결과(청구법인 대리인 및 처분청 조사관 참석)를 요약하면 아래 ＜표5＞와 같다. ＜표5＞ 현지확인 결과 내용 요약 대상토지 공개된 토지로 불특정 다수가 이용하고 있음 인근에 공도 유무 대체 보행로 유무 건축법상 대지안의 공지 면적 해당 여부 쟁점토지㉠
○ × ×
○ 쟁점토지㉡
○ × 건너편 보행로 (공도 ×)
○ 쟁점토지㉢
○ × 건너편 보행로 (공도 ×)
○ 쟁점토지㉣
○ ○ 공도 ×
(2) 쟁점토지㉠ 중 일부 면적(8.2㎡, ＜사진1＞ 노란색 선 부분 참조)이 차로로 되어 있다는 청구주장에 대하여 처분청은 지금으로서는 확인이 불가능하다는 입장이다.
(3) 쟁점토지들의 이용 현황은 위 ＜사진1＞ ∼ ＜사진11＞과 같다.
(4) 이상의 사실관계 및 관련 법령을 종합하여 살피건대, 지방세법제109조 제3항 제1호, 같은 법 시행령 제108조 제1항 제1호에서 재산세의 비과세대상으로 규정한 ‘일반인의 자유로운 통행에 공여할 목적으로 개설한 사설도로’는 처음부터 일반인의 자유로운 통행에 공할 목적으로 개설한 사도는 물론 사도의 소유자가 당초 특정한 용도에 제공할 목적으로 설치한 사도라 하더라도 당해 사도의 이용실태, 사도의 공도에의 연결상황, 주위의 택지의 상황 등 제반 사정에 비추어 사도의 소유자가 일반인의 통행에 대하여 아무런 제한을 가하지 않고 있고 실제로도 널리 불특정 다수인의 통행에 이용되고 있다면 그러한 사도는 모두 이에 포함된다고 할 것이고, 지방세법 시행령제108조 제1항 제1호 단서에서 ‘대지안의 공지’를 비과세대상에서 제외하는 것으로 규정한 취지는, 건축법등 관계 규정에 의하여 건축선이나 인접대지경계선으로부터 띄어야 할 거리를 둠으로 인하여 생긴 공지(空地)에 대하여 당해 대지소유자가 그 소유건물의 개방감과 안정성을 확보하고 고객을 유치하기 위한 목적 등으로 그 사용․수익 방법의 하나로 임의로 일반공중의 통행로로 제공하는 경우 등과 같이 계속하여 독점적이고 배타적인 지배권(사용수익권)을 행사할 가능성이 있는 것을 전제로 한 것이라고 봄이 상당하므로, 그 공지(空地)의 이용현황, 사도의 조성경위, 대지소유자의 배타적인 사용가능성 등을 객관적․종합적으로 살펴보아, 대지소유자가 그 소유 대지 주위에 일반인들이 통행할 수 있는 공적(公的)인 통행로가 없거나 부족하여 부득이하게 그 소유 공지(空地)를 불특정 다수인의 통행로로 제공하게 된 결과 더 이상 당해 공지(空地)를 독점적․배타적으로 사용․수익할 가능성이 없는 경우에는 위 단서 소정의 ‘대지 안의 공지’에 해당하지 않는 것으로 보아야 할 것이다(대법원 2005.1.28. 선고 2002두2871 판결, 같은 뜻임). (가) 먼저, 쟁점토지㉠, ㉡, ㉢에 관하여 살피건대, 처분청은 위 토지 주변에 연접한 공도가 존재하지는 아니하나, 위 토지들은 이 건 건물의 안전을 위하여 반드시 확보해야하는 건축법 시행령제80조의2에 따른 ‘대지안의 공지’에 해당하고, 이 건 건물의 개방감과 안전성을 확보하고, 이 건 건물을 출입하기 위한 이용자들의 편의에 제공되고 있으므로, 지방세법상 재산세가 면제되는 사도에 해당하지 않는다는 의견이다. 그러나, 쟁점토지㉠, ㉡, ㉢의 이용 현황 등을 살펴보면, ① 위 토지들은 지하철2호선 OOO입구역에서 이 건 건물 남쪽 OOO 앞을 거쳐 OOO 방향(남북방향)으로 오가거나, 이 건 건물 서쪽 페럼타워 앞을 거쳐 OOO, OOO기업은행 본점 빌딩 방향(동서방향)으로 오가기 위하여 이용되는 통행로로, 불특정 다수의 일반인들이 아무런 제약 없이 위 토지들을 이용하여 통행하고 있는 점, ② 위 토지들과 직접 연접하고 있는 공도가 없을 뿐만 아니라 특히 위 토지들 건너편에도 공도가 존재하지 아니하므로, 일반인들이 위 토지들 또는 대체도로(OOO 및 OOO 주변 보도)을 거치지 아니하고 공도만을 이용하여 통행하기는 어려운 것으로 보이는 점, ③도로법제4조는 도로를 구성하는 부지에 대해서는 사권(私權)을 행사할 수 없다고 규정하고 있는데, 청구법인들은 스스로 위 토지들을 일반 공중을 위한 용도로 제공하고 있고, 이에 따라 위 토지들은 현재 불특정 다수인들의 통행로인 보도(步道)로 이용되고 있으므로, 더 이상 청구법인들이 위 토지들에 대하여 독점적이고 배타적인 지배권을 행사할 가능성이 없다고 할 것인 점(대법원 2019.1.24. 선고 2016다264556 전원합의체 판결, 같은 뜻임), ④ 처분청이 제시한 판례(대법원 2001.4.13. 선고 2001다8493 판결)는 일반 공중의 통행 등 이용을 ‘방해하지 않는 범위’ 내에서만 토지를 처분하거나 사용·수익할 권능을 상실하지 않는다는 취지이므로, 전체면적이 이미 불특정 다수의 통행로로 이용되고 있는 위 토지들의 경우와는 사실관계를 달리 하는 것으로 보이는 점, ⑤ 앞서 살펴 본 법리에 비추어, 위 토지들이 불특정 다수인의 통행로로 제공하게 된 결과 청구법인들이 더 이상 위 토지들을 독점적․배타적으로 사용․수익할 가능성이 없는 경우에는 건축법상 ‘대지 안의 공지’에 해당하지 않는 것으로 보아야 할 것인 점 등에 비추어 보면, 쟁점토지㉠, ㉡, ㉢은지방세법제109조 제3항 제1호 및 지방세법 시행령제108조 제1항 제1호에 따른 사도에 해당한다 할 것이다. (나) 다음으로 쟁점토지㉣에 관하여 살피건대, 청구법인들은 쟁점토지㉣ 주변에 공도가 존재하기는 하지만, 공도만으로는 통행하기에 부족하여 불특정 다수의 일반인들이 쟁점토지㉣을 자유롭게 통행하고 있고, 특별히 통행에 제한을 두고 있지 아니하므로 쟁점토지㉣ 역시 사도에 해당한다고 주장한다. 그러나, 쟁점토지㉣의 사용 현황 등을 살펴보면, 쟁점토지㉣과 연접한 공도(보도)가 존재하고 있으며, 현지확인 결과 쟁점토지㉣에 연접하고 있는 공도의 면적이 불특정 다수의 일반인들이 통행하기에 부족한 것으로는 보이지 아니하는바, 쟁점토지㉣은 일반인들이 통행할 수 있는 공적인 통행로가 없거나 부족하여 부득이 불특정 다수인들의 통행로로 제공하게 된 것으로 보기는 어려운 점, 특히 쟁점토지㉣ 주변에는 이 건 건물에 입점한 카페들이 위치하고 있어, 쟁점토지㉣은 카페 등을 출입하기 위한 통행로로 사용되고 있는 등 이 건 건물의 편익을 위해 사용되고 있는 것으로 보이는 점 등에 비추어 보면, 쟁점토지㉣이 사도에 해당한다는 청구주장을 받아들이기는 어려운 것으로 판단된다. (다) 따라서, 처분청이 쟁점토지㉣을지방세법제109조 제3항 제1호 및 지방세법 시행령제108조 제1항 제1호에 따른 사도에 해당하지 않는다고 보아 재산세 과세대상으로 본 부분은 잘못이 없다 할 것이나, 사도에 해당하는 쟁점토지㉠, ㉡, ㉢에 대해서도 재산세를 과세한 부분은 잘못이 있다고 판단된다.
4. 결 론 이 건 심판청구는 심리결과 청구주장이 일부 이유 있으므로 지방세기본법제96조 제7항과 국세기본법제80조의2, 제65조 제1항 제2호 및 제3호에 의하여 주문과 같이 결정한다. [별지3] 관련 법령
(1) 지방세법 제109조(비과세) ③ 다음 각 호에 따른 재산(제13조 제5항에 따른 과세대상은 제외한다)에 대하여는 재산세를 부과하지 아니한다. 다만, 대통령령으로 정하는 수익사업에 사용하는 경우와 해당 재산이 유료로 사용되는 경우의 그 재산(제3호 및 제5호의 재산은 제외한다) 및 해당 재산의 일부가 그 목적에 직접 사용되지 아니하는 경우의 그 일부 재산에 대하여는 재산세를 부과한다.
1. 대통령령으로 정하는 도로ㆍ하천ㆍ제방ㆍ구거ㆍ유지 및 묘지
(2) 지방세법 시행령 제108조(비과세) ① 법 제109조 제3항 제1호에서 “대통령령으로 정하는 도로ㆍ하천ㆍ제방ㆍ구거ㆍ유지 및 묘지”란 다음 각 호에서 정하는 토지를 말한다.
1. 도로:도로법에 따른 도로(같은 법 제2조 제2호에 따른 도로의 부속물 중 도로관리시설, 휴게시설, 주유소, 충전소, 교통ㆍ관광안내소 및 도로에 연접하여 설치한 연구시설은 제외한다)와 그 밖에 일반인의 자유로운 통행을 위하여 제공할 목적으로 개설한 사설 도로. 다만, 건축법 시행령 제80조의2에 따른 대지 안의 공지는 제외한다.
(3) 건축법 제43조(공개 공지 등의 확보) ① 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 지역의 환경을 쾌적하게 조성하기 위하여 대통령령으로 정하는 용도와 규모의 건축물은 일반이 사용할 수 있도록 대통령령으로 정하는 기준에 따라 소규모 휴식시설 등의 공개 공지(空地: 공터) 또는 공개 공간(이하 “공개공지등”이라 한다)을 설치하여야 한다.
1. 일반주거지역, 준주거지역
2. 상업지역
3. 준공업지역
4. 특별자치시장ㆍ특별자치도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장이 도시화의 가능성이 크거나 노후 산업단지의 정비가 필요하다고 인정하여 지정ㆍ공고하는 지역 제46조(건축선의 지정) ① 도로와 접한 부분에 건축물을 건축할 수 있는 선[이하 “건축선(建築線)”이라 한다]은 대지와 도로의 경계선으로 한다. 다만, 제2조 제1항 제11호에 따른 소요 너비에 못 미치는 너비의 도로인 경우에는 그 중심선으로부터 그 소요 너비의 2분의 1의 수평거리만큼 물러난 선을 건축선으로 하되, 그 도로의 반대쪽에 경사지, 하천, 철도, 선로부지, 그 밖에 이와 유사한 것이 있는 경우에는 그 경사지 등이 있는 쪽의 도로경계선에서 소요 너비에 해당하는 수평거리의 선을 건축선으로 하며, 도로의 모퉁이에서는 대통령령으로 정하는 선을 건축선으로 한다. 제58조(대지 안의 공지) 건축물을 건축하는 경우에는 국토의 계획 및 이용에 관한 법률에 따른 용도지역ㆍ용도지구, 건축물의 용도 및 규모 등에 따라 건축선 및 인접 대지경계선으로부터 6미터 이내의 범위에서 대통령령으로 정하는 바에 따라 해당 지방자치단체의 조례로 정하는 거리 이상을 띄워야 한다.
(4) 건축법 시행령 제27조의2(공개 공지 등의 확보) ① 법 제43조 제1항에 따라 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 건축물의 대지에는 공개 공지 또는 공개 공간(이하 이 조에서 “공개공지등”이라 한다)을 설치해야 한다. 이 경우 공개 공지는 필로티의 구조로 설치할 수 있다.
1. 문화 및 집회시설, 종교시설, 판매시설(농수산물 유통 및 가격안정에 관한 법률에 따른 농수산물유통시설은 제외한다), 운수시설(여객용 시설만 해당한다), 업무시설 및 숙박시설로서 해당 용도로 쓰는 바닥면적의 합계가 5천 제곱미터 이상인 건축물
2. 그 밖에 다중이 이용하는 시설로서 건축조례로 정하는 건축물
② 공개공지등의 면적은 대지면적의 100분의 10 이하의 범위에서 건축조례로 정한다. 이 경우 법 제42조에 따른 조경면적과 매장문화재 보호 및 조사에 관한 법률 제14조 제1항 제1호에 따른 매장문화재의 현지보존 조치 면적을 공개공지등의 면적으로 할 수 있다. 제80조의2(대지 안의 공지) 법 제58조에 따라 건축선(법 제46조 제1항에 따른 건축선을 말한다. 이하 같다) 및 인접 대지경계선(대지와 대지 사이에 공원, 철도, 하천, 광장, 공공공지, 녹지, 그 밖에 건축이 허용되지 아니하는 공지가 있는 경우에는 그 반대편의 경계선을 말한다)으로부터 건축물의 각 부분까지 띄어야 하는 거리의 기준은 별표 2와 같다. [별표2] 대지의 공지 기준(제80조의2 관련)
1. 건축선으로부터 건축물까지 띄어야 하는 거리
- 다. 해당 용도로 쓰는 바닥면적의 합계가 1,000제곱미터 이상인 판매시설, 숙박시설(일반숙박시설은 제외한다), 문화 및 집회시설(전시장 및 동·식물원은 제외한다) 및 종교시설
• 3미터 이상 6미터 이하
(5) 도로법 제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다.
1. “도로”란 차도, 보도(步道), 자전거도로, 측도(側道), 터널, 교량, 육교 등 대통령령으로 정하는 시설로 구성된 것으로서 제10조에 열거된 것을 말하며, 도로의 부속물을 포함한다.
2. “도로의 부속물”이란 도로관리청이 도로의 편리한 이용과 안전 및 원활한 도로교통의 확보, 그 밖에 도로의 관리를 위하여 설치하는 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 시설 또는 공작물을 말한다.
- 가. 주차장, 버스정류시설, 휴게시설 등 도로이용 지원시설
- 나. 시선유도표지, 중앙분리대, 과속방지시설 등 도로안전시설
- 다. 통행료 징수시설, 도로관제시설, 도로관리사업소 등 도로관리시설
- 라. 도로표지 및 교통량 측정시설 등 교통관리시설
- 마. 낙석방지시설, 제설시설, 식수대 등 도로에서의 재해 예방 및 구조 활동, 도로환경의 개선ㆍ유지 등을 위한 도로부대시설
- 바. 그 밖에 도로의 기능 유지 등을 위한 시설로서 대통령령으로 정하는 시설 제3조(국가 등의 책무) ① 국가는 도로망의 건설, 관리 및 안전 등에 대한 종합적인 계획을 수립하고 필요한 시책을 마련하여 추진하여야 한다.
② 도로관리청은 도로에 관한 계획을 수립하거나 도로를 건설 또는 관리할 때에 다음 각 호의 사항을 고려하여야 한다.
1. 사회적 갈등을 예방하기 위하여 주민, 관계 전문가, 이해관계인 등의 의견을 충분히 반영할 것
2. 환경에 미치는 영향을 최소화 할 것
3. 도로의 상태가 적정하게 유지되도록 할 것
4. 도로 기능과 주변지역의 토지 이용이 조화를 이루도록 하여 도로의 지속가능성을 확보할 것
5. 지역공동체를 최대한 보전하도록 할 것
6. 안전하고 편리한 도로 이용을 위한 도로교통정보체계를 구축할 것 제4조(사권의 제한) 도로를 구성하는 부지, 옹벽, 그 밖의 시설물에 대해서는 사권(私權)을 행사할 수 없다. 다만, 소유권을 이전하거나 저당권을 설정하는 경우에는 사권을 행사할 수 있다.
(6) 도로법 시행령 제2조(도로) 도로법(이하 “법”이라 한다) 제2조 제1호에서 “차도, 보도(步道), 자전거도로, 측도(側道), 터널, 교량, 육교 등 대통령령으로 정하는 시설”이란 다음 각 호의 시설이나 공작물을 말한다.
1. 차도ㆍ보도ㆍ자전거도로 및 측도
2. 터널ㆍ교량ㆍ지하도 및 육교(해당 시설에 설치된 엘리베이터를 포함한다)
3. 궤도
4. 옹벽ㆍ배수로ㆍ길도랑ㆍ지하통로 및 무넘기시설
5. 도선장 및 도선의 교통을 위하여 수면에 설치하는 시설