[참조결정] 조심2021지3244
[주 문] 심판청구를 기각한다.
[이 유]
1. 처분개요
- 가. 청구인은 OOO토지 OOO㎡(이하 “쟁점토지”라 한다)의 소유자로서 2017.8.18. 쟁점토지 지상에 제1종 근린생활시설(OOO㎡)을 신축하고 2017.8.21. 종전의 ‘답’에서 ‘대지’로 지목을 변경하였다.
- 나. 처분청은 2018년도～2021년도 재산세 과세기준일(6.1.) 현재 쟁점토지에 대하여 지방세법(2017.12.26. 법률 제15292호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제110조 제1항에 의한 과세표준에 같은 법 제111조 제1항 제1호 나목의 세율을 적용한 후 직전 연도(2017년) 과세기준일 현재 변경 전 지목인 ‘답’에 대한 시가표준액(OOO원/㎡)을 반영한 세부담 상한액을 산출하여 해당 상한액으로 ＜표1＞과 같이 청구인에게 재산세 등을 부과․고지하였다. ＜표1＞ 당초 재산세 등 부과․고지 내역 (단위: 원)
- 다. 그 후 처분청은 OOO가 실시한 합동조사 결과에 따라, 쟁점토지가 지목변경으로 해당 연도(2018년도)의 과세대상 토지에 대한 직전 연도(2017년도)의 과세표준이 없는 경우로 보아 지방세법 제122조 및 같은 법 시행령 제118조 제1호 나목에 따라 ‘대지’인 표준지(OOO대지 OOO㎡, OOO원/㎡)를 기준으로 재산정한 시가표준액(OOO원/㎡)을 반영한 세부담 상한액을 산출하고, 재산세가 해당 세부담 상한액을 초과하지 아니함에 따라, 기 부과한 재산세 등을 차감한 후 2022.5.12. 청구인에게 아래 ＜표2＞와 같이 2018년도～2021년도 재산세 등을 추가 경정․고지(이하 “이 건 부과처분”이라 한다)하였다. ＜표2＞ 재산세 등 경정․고지 내역 (단위: 원)
- 라. 청구인은 이에 불복하여 2022.6.13. 심판청구를 제기하였다.
2. 청구인 주장 및 처분청 의견
(1) 청구인은 처분청의 과세예고통지를 받자마자 담당공무원에게 세부담 상한이 적용된 것인지 문의하였고, 담당공무원은 지목변경의 경우 세부담 상한 자체가 적용되지 않는다고 유선으로 답변하였으며, 청구인이 최초로 전달받은 자료에 의해서도 상한세액이 적용되지 않은 사실을 알 수 있다(2022.3.17.자 세액산출근거). 청구인이 재차 세액 산출에 대한 근거를 요청하자, 그제서야 세무 담당부서에서 임의로 2017년 개별공시지가를 산정하여 세부담 상한을 적용한 자료를 제공하였다(2022.3.21.자 세액산출근거). 위와 같은 정황에 비추어 보면, 처분청은 과세예고통지를 할 당시 지목변경에 따른 세부담 상한을 적용해야 함에도 불구하고, 상한세액을 전혀 고려하지 않은 위법 사실을 알 수 있다.
(2) 그리고, 처분청이 세부담 상한을 적용하지 않은 위법을 시정하기 위해서는 쟁점토지의 2017년 공시지가를 재산정하여 시가표준액을 결정해야 했고, 부동산 가격공시에 관한 법률에 따라 국토교통부장관이 제공한 토지가격비준표에 따라 산정한 가액으로 하며, 이에 따른 시가표준액을 결정하기 위해 지방세심의위원회의 심의를 거쳐야 했다. 그러나, 처분청은 쟁점토지에 대한 2017년 공시지가를 재산정하면서 부동산 가격공시에 관한 법률에 따라 국토교통부장관이 제공한 토지가격비준표를 사용하였는지도 밝히지 않았고, 결정적으로 시가표준액을 결정하면서 지방세심의위원회 심의를 거친 사실도 없는 것으로 보인다. 그렇다면 적법한 절차를 거치지 않은 쟁점토지의 2017년 공시지가 및 시가표준액을 근거로 한 이 건 부과처분은 중대한 하자가 존재함이 분명하다.
(3) 처분청이 적법한 절차를 거쳤다고 가정하더라도 2017년 공시지가 산정 기준일(1.1.) 당시 존재하지 않았던 건축물 현황이 반영되어 위법하다. 처분청은 쟁점토지에 대한 2017년 공시지가를 산정하면서, 2017.8.18. 준공된 건축물 현황을 반영한 것으로 보인다. 그러나, 공시지가 산정기준일은 1월 1일이고, 2017.1.1. 기준으로 쟁점토지 현황은 나대지이므로 위 기준일 이후 준공된 건축물의 현황을 반영한 공시지가 산정은 위법하다. 그리고 만약 재산세 과세기준일인 2017.6.1.을 공시지가 산정기준일로 하더라도, 그 당시 쟁점토지 지상 건축물이 준공되기 전이므로 나대지 현황으로 공시지가가 산정되어야 한다. 지방세법 시행령 제118조 제1호 나목은 지목변경으로 해당 연도의 과세대상 토지에 대한 직전 연도의 과세표준이 없는 경우 “해당 연도 과세대상 토지가 직전 연도 과세기준일 현재 존재하는 것으로 보아 과세대상 토지별로 직전 연도의 법령과 과세표준(직전 연도의 법령을 적용하여 산출한 과세표준을 말한다) 등을 적용하여 산출한 세액”을 세부담 상한액으로 하도록 규정하고 있다. 문언상 명백히 “토지”가 존재하는 것으로 가정할 뿐, 당시 존재하지도 않았던 “건축물”이 존재한다고 가정하여 공시지가를 산정하는 것은 법문언에 명백히 반하는 해석이라고 할 것이다. 조세법률주의의 원칙은 과세요건 등은 국민의 대표기관인 국회가 제정한 법률로써 규정하여야 하고, 그 법률의 집행에 있었서도 이를 엄격하게 해석․적용하여야 하며, 행정편의적 확장해석이나 유추해석은 허용되지 않음을 의미한다(대법원 2009.3.19. 선고 2006두19693 판결). 따라서, 처분청이 쟁점토지에 대한 2017년 공시지가를 산정하면서, 당시 존재하지도 않았던 건축물이 존재하는 것으로 보고 공시지가를 산정한 것은 행정편의적인 유추해석으로 조세법률주의에 명백히 반하는 위법한 부과처분에 해당한다.
(4) 또한, 담당공무원이 표준지로 본 OOO는 지상에 주택이 존재하고 있는데, 쟁점토지는 2017.1.1.(공시지가 기준일) 및 2017.6.1.(과세기준일) 당시 건축물이 존재하지 않는 나대지였으므로 쟁점토지의 2017년 공시지가는 위 표준지의 2017년 공시지가인 OOO원보다 낮아야 할 것이다. 덧붙여, 처분청이 OOO를 표준지로 삼은 근거가 제시되지 않았고, 쟁점토지의 용도를 상업용이라고 가정하더라도 표준지 공시지가의 1.56배로 산정하게 된 근거도 제시되지 않았으므로 처분청의 공시지가 산정은 여러모로 그 정당성이 확보되지 않은 것으로 보인다.
(5) 따라서, 처분청의 쟁점토지에 대한 2017년 공시지가 산정 및 시가표준액 결정에는 적법한 절차를 거치지 않은 중대한 하자 및 공시지가 산정기준일 당시 존재하지 않았던 건축물 현황이 반영된 내용상의 중대한 하자가 있으므로, 중대한 하자가 존재하는 세부담 상한액을 적용한 이 건 부과처분을 취소하여야 한다.
(1) 이 건 과세예고통지를 할 당시 지목변경에 따른 세부담 상한을 전혀 고려하지 않아 위법하다는 청구주장에 대하여 보면, 처분청 담당자가 지목변경의 경우 세부담 상한 자체가 적용되지 않는다고 답변했다는 부분은, 담당자가 유선상으로 2018년 당초에 과세된 재산세는 지목변경 전의 공부상 답의 2017년 공시지가를 기준으로 산출한 전년세액으로 세부담 상한이 적용되었기에 세부담 상한이 잘못 적용된 부분을 설명하는 과정에서 잘못 전달된 것으로 보여지고, 청구인이 제출한 증거자료는 처분청이 청구인에게 과세예고통지한 2018년∼2021년 재산세에 대하여 이해를 돕고자 일부분만을 표로 작성하여 제시한 것이며, 청구인이 제출한 증거자료인 2022.3.21.자 세액산출근거와 같이 세부담 상한 세액을 표시하였으므로 지목변경된 것을 기준으로 세부담 상한을 전혀 고려하지 않았다는 청구주장은 사실이 아니다.
(2) 쟁점토지에 대한 2018년도 세부담 상한액 적용을 위한 직전 연도 재산세액 상당액 산출 시 2017년 시가표준액 산정 및 시가표준액 결정에 있어 지방세심의위원회 심의를 거치지 않았기에 절차상 하자가 있다는 청구주장에 대해 보면, 지방세법 제4조 제4항의 규정은 지방세법 제110조 제1항에서 토지에 대한 재산세의 과세표준 산정 시 개별공시지가가 공시되지 않은 경우에 지방세심의위원회 심의를 거쳐야 한다는 의미이고, 지방세법 제122조의 세부담 상한 규정에 따른 전년세액 상당액 산출 시까지 지방세심의위원회 심의를 거쳐야 한다는 것은 아니므로 2017년도∼2021년도까지 각각 공시된 개별공시지가가 존재한 이상 절차상 하자가 있다는 주장은 이유가 없다.
(3) 쟁점토지는 2017.1.1.(공시지가 산정 기준일) 및 2017.6.1.(재산세 과세기준일) 현재 현황은 나대지이므로, 기준일 이후 2017.8.18. 준공된 건축물의 현황을 반영한 공시지가 산정은 위법하다는 청구주장에 대해 보면, 지방세법 제122조에서 규정한 세부담 상한액은 지방세법 시행령 제118조 제1호 나목 본문 내용에서 해당 연도 과세대상 토지가 직전 연도 과세기준일(2017.6.1.) 현재 존재하는 것으로 보아 과세대상 토지별로 직전 연도의 법령과 과세표준 등을 적용하여 산출한 세액으로 하도록 되어 있으므로, 해당 연도(2018년도) 과세대상 토지는 2017.8.18. 건축물의 준공으로 인하여 지목변경된 상태의 토지로서 2018.1.1. 공시된 개별공시지가(OOO원/㎡)에는 건축물 부속토지 상태임을 알 수 있고, 직전 연도 재산세 과세기준일(2017.6.1.) 현재 전년 재산세액 상당액 산출 시에도 건축물 부속토지로서 존재하는 것으로 보아야 하므로, 2017.1.1.을 기준으로 나대지의 현황을 반영하여 개별공시지가가 산정되어야 한다는 청구주장 또한 이유가 없다.
(4) 마지막으로, 2017년 전년세액 상당액 산출을 위한 공시지가 산정 시 표준지를 삼은 근거, 토지의 용도가 상업용일 경우 표준지가의 1.56배로 산정하게 된 근거도 제시하지 않아 공시지가 산정의 정당성이 확보되지 않았다는 주장에 대해 보면, 2017년 시가표준액 재산정은 산정의 기초가 되는 토지 특성이 실질적으로 달라졌기에 변경된 토지 특성에 따른 시가표준액 재산정의 산출근거인 표준지(OOO원/㎡)를 적용하여 토지용도는 상업용, 세부사항은 평지, 형상은 세장형으로 산정되었고, 토지의 사용용도가 상업용이기에 주택용 표준지에 1.56배율(2017년 토지가격비준표)로 계산되어 OOO원/㎡으로 산정된 것이고, 이 시가표준액은 청구인이 2017.8.18. 건축물 준공 시 신고납부한 지목변경 취득세의 시가표준액과 일치한 것으로서 적법하게 산출된 것이므로 청구인의 주장은 이유가 없다.
(5) 따라서, 2017년 재산정한 시가표준액(OOO원/㎡)을 반영하여 “재산세액 상당액”을 기준으로 세부담의 상한규정을 적용하여 청구인에게 이 건 부과처분을 한 것은 정당하다.
3. 심리 및 판단
- 가. 쟁점 직전 연도의 표준지공시지가 공시기준일(1.1.) 또는 재산세 과세기준일(6.1.) 이후 건축물의 신축으로 지목이 변경된 경우, 직전 연도에 대하여 변경된 지목을 기준으로 산정한 세부담 상한액을 적용하여 재산세를 부과한 처분의 당부
- 나. 관련 법령: ＜별지＞에 기재
- 다. 사실관계 및 판단
(1) 처분청은 쟁점토지에 대한 2017년～2021년 개별공시지가를 아래 ＜표3＞과 같이 결정․공시하였다. ＜표＞ 개별공시지가 (단위: 원)
(2) 청구인은 2017.8.18. 쟁점토지 지상에 제1종 근린생활시설(OOO㎡)을 신축하고, 답에서 대지로의 지목변경(OOO원/㎡ → OOO원/㎡)에 대하여 OOO원을 과세표준으로 산출한 취득세 등 OOO원을 2017.10.16. 신고․납부하였다.
(3) 처분청은 2018년도∼2021년도 쟁점토지에 대한 정기분 재산세를 부과하면서 직전 연도(2017년) 과세기준일 현재 지목변경 전 “답” 지목에 대한 시가표준액(OOO원/㎡)을 반영하여 재산세액 세부담 상한액을 산출하였다.
(4) 그 후 처분청은 2022년 2월 OOO지방세 합동조사(지도점검)에서 지목변경된 쟁점토지가 재산세 세부담 상한 부적정으로 지적되어, 직전 연도(2017년)에 과세표준이 없는 경우로 보아 지방세법 제122조 본문 및 같은 법 시행령 제118조 제1호 나목에 따른 세부담 상한 규정을 적용한바, 지목이 변경된 토지에 대하여 지목변경사항을 반영하여 2018.9.10. 기 부과한 2018년 정기분 재산세(토지분) 등을 차감한 재산세 OOO원, 지방교육세 OOO원 합계 OOO원을 2022.3.11. 청구인에게 과세예고 하였다.
(5) 처분청은 쟁점토지의 2018년도 과세기준일 현재 세부담 상한액 적용을 위한 직전 연도 재산세액 상당액(원/㎡)을 OOO원/㎡으로 산출한바, 이는 표준지를 OOO주택 부속토지(OOO원/㎡)로 한 후 쟁점토지의 토지용도는 상업용, 세부사항은 평지, 형상은 세장형으로 판정되었고 토지의 사용용도가 상업용인 점을 감안하여 주택용 표준지에 1.56배율(2017년 토지가격비준표)로 적용한 것으로, 지목변경 취득시 신고납부한 시가표준액과 일치한다.
(6) 이상의 사실관계 및 관련 법령 등을 종합하여 살피건대, 청구인은 세부담 상한액 규정상 지목변경 전 현황[나대지(답)]을 기준으로 하여야 한다고 주장하나, 지방세법 시행령 제118조 제1호 나목에서 세부담 상한액을 계산하는 방법에 대하여 토지의 지목변경으로 해당 연도의 과세대상 토지에 대한 직전 연도의 과세표준이 없는 경우에는 해당 연도 과세대상 토지가 직전 연도 과세기준일 현재 존재하는 것으로 보아 과세대상 토지별로 직전 연도의 법령과 과세표준(직전연도의 법령을 적용하여 산출한 과세표준을 말한다)등을 적용하여 산출한 세액을 세부담 상한액으로 보도록 규정하고 있으며, 이 건의 경우에도 2017년(2017.8.21.)에 대지로 지목이 변경됨에 따라 이러한 대지에 상당하는 전년도 상당세액을 산정함에 있어서 직전 연도에 지목이 대지에 해당하는 과세표준을 재산정하여 산출한 세액을 세부담 상한액으로 보아야 할 것인 점(조심 2021지3244, 2022.6.29. 외 다수, 같은 뜻임), 청구인은 지목변경에 따른 세부담 상한을 적용하기 위한 지방세심의위원회 심의를 거치지 아니하여 절차의 위법이 있고 세부담 상한액 재산정시 표준지의 선정 및 배율에 잘못이 있다고 주장하나, 지방세법제4조 제4항의 지방세심의위원회의 심의는 개별공시지가가 공시되지 아니한 경우에 이루어지는 것으로서, 지목이 변경되었을 뿐 이미 개별공시지가가 공시된 쟁점토지에 대하여는 적용이 없다고 보이고, 처분청의 표준지 선정 및 배율 산정(표준지인 주택용지에 쟁점토지의 사업용 용도를 감안한 배율 적용)에 달리 잘못이 있는 사정은 보이지 아니하는 점 등에 비추어 처분청이 세부담 상한액을 청구인이 주장하는 종전 현황상 나대지에 대한 OOO원/㎡이 아니라 변경 후 대지에 대한 OOO원/㎡을 기준으로 산정하여 이 건 재산세를 부과한 처분에는 잘못이 없다고 판단된다.
4. 결론 이 건 심판청구는 심리결과 청구주장이 이유 없으므로 지방세기본법제96조 제6항, 국세기본법제81조 및 제65조 제1항 제2호에 의하여 주문과 같이 결정한다. ＜별지＞ 관련 법령
(1) 지방세법(2017.12.26. 법률 제15292호로 개정되기 전의 것) 제4조(부동산 등의 시가표준액) ① 이 법에서 적용하는 토지 및 주택에 대한 시가표준액은 부동산 가격공시에 관한 법률에 따라 공시된 가액으로 한다. 다만, 개별공시지가 또는 개별주택가격이 공시되지 아니한 경우에는 특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수 또는 구청장(자치구의 구청장을 말한다. 이하 같다)이 같은 법에 따라 국토교통부장관이 제공한 토지가격비준표 또는 주택가격비준표를 사용하여 산정한 가액으로 하고, 공동주택가격이 공시되지 아니한 경우에는 대통령령으로 정하는 기준에 따라 특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수 또는 구청장이 산정한 가액으로 한다.
④ 제1항과 제2항에 따른 시가표준액의 결정은 지방세기본법 제147조에 따른 지방세심의위원회에서 심의한다. 제110조(과세표준) ① 토지ㆍ건축물ㆍ주택에 대한 재산세의 과세표준은 제4조 제1항 및 제2항에 따른 시가표준액에 부동산 시장의 동향과 지방재정 여건 등을 고려하여 다음 각 호의 어느 하나에서 정한 범위에서 대통령령으로 정하는 공정시장가액비율을 곱하여 산정한 가액으로 한다.
1. 토지 및 건축물: 시가표준액의 100분의 50부터 100분의 90까지
2. 주택: 시가표준액의 100분의 40부터 100분의 80까지 제111조(세율) ① 재산세는 제110조의 과세표준에 다음 각 호의 표준세율을 적용하여 계산한 금액을 그 세액으로 한다.
1. 토지
- 나. 별도합산과세대상 제114조(과세기준일) 재산세의 과세기준일은 매년 6월 1일로 한다. 제122조(세부담의 상한) 해당 재산에 대한 재산세의 산출세액(제112조 제1항 각 호 및 같은 조 제2항에 따른 각각의 세액을 말한다)이 대통령령으로 정하는 방법에 따라 계산한 직전 연도의 해당 재산에 대한 재산세액 상당액의 100분의 150을 초과하는 경우에는 100분의 150에 해당하는 금액을 해당 연도에 징수할 세액으로 한다. (단서 생략)
(2) 지방세법 시행령(2018.12.31. 대통령령 제29437호로 개정되기 전의 것) 제118조(세부담 상한의 계산방법) 법 제122조 각 호 외의 부분 본문에서 “대통령령으로 정하는 방법에 따라 계산한 직전 연도의 해당 재산에 대한 재산세액 상당액”이란 법 제112조 제1항 제1호에 따른 산출세액과 법 제112조 제1항 제2호 및 같은 조 제2항에 따른 산출세액 각각에 대하여 다음 각 호의 방법에 따라 각각 산출한 세액 또는 산출세액 상당액을 말한다.
1. 토지에 대한 세액 상당액
- 나. 토지의 분할ㆍ합병ㆍ지목변경ㆍ신규등록ㆍ등록전환 등으로 해당 연도의 과세대상 토지에 대한 직전 연도의 과세표준이 없는 경우: 해당 연도 과세대상 토지가 직전 연도 과세기준일 현재 존재하는 것으로 보아 과세대상 토지별로 직전 연도의 법령과 과세표준(직전 연도의 법령을 적용하여 산출한 과세표준을 말한다) 등을 적용하여 산출한 세액. 다만, 토지의 분할ㆍ합병으로 해당 연도의 과세대상 토지에 대한 직전 연도의 과세표준이 없는 경우에는 다음의 구분에 따른 세액으로 한다.
(3) 부동산 가격공시에 관한 법률 시행령 제3조(표준지공시지가의 공시기준일) 법 제3조 제1항에 따른 표준지공시지가(이하 “표준지공시지가”라 한다)의 공시기준일은 1월 1일로 한다. 다만, 국토교통부장관은 표준지공시지가 조사ㆍ평가인력 등을 고려하여 부득이하다고 인정하는 경우에는 일부 지역을 지정하여 해당 지역에 대한 공시기준일을 따로 정할 수 있다.