청구인이 소유한 토지가 도시개발사업에 포함되어 환지예정지를 지정받음에 따라 환지예정지를 청구인이 사실상 소유한 것으로 보아 재산세를 부과한 처분이 적법한지 여부

[참조결정] 조심2018지0610 / 조심2020지0498

[주 문] 심판청구를 기각한다.

[이 유]

1. 처분개요

• 가. 청구인이 기존에 소유하고 있었던 OOO 토지 130㎡, OOO 토지 1,649㎡, OOO 토지 9㎡(이하 모두 합하여 “종전토지”라 한다)에 대하여 OOO 도시개발사업의 사업시행자인 OOO은 2012.9.5. 환지예정지 지정공고 및 2015.5.21. 환지예정지 변경지정 공고를 통하여 OOO 대지 666.7㎡(이하 “이 건 환지예정지”라 한다)를 환지예정지로 지정하였다.
• 나. 처분청은 2021년 재산세 과세기준일(6.1.) 현재 청구인이 이 건 환지예정지의 사실상 소유자라고 보아 지방세법제111조 제1항 제1호 가목의 세율을 적용하여 산출한 2021년도 토지분 재산세 OOO원 지방교육세 OOO원 합계 OOO원을 2021.9.11. 청구인에게 부과·고지하였다.
• 다. 청구인은 이에 불복하여 2021.12.7. 이의신청을 거쳐 2022.5.24. 심판청구를 제기하였다.

2. 청구인 주장 및 처분청 의견

• 가. 청구인 주장 청구인이 종전에 소유하던 토지인 OOO가 포함된 148,592㎡(25블록 1로트, 이하 “청구외 환지예정지”라 한다)의 환지예정지 명세서는 면적만 4만 5천평이지 25블록 1로트내의 모든 토지명세서가 포함된 환지예정지가 아님이 명백하여 환지계획서상 환지의 명세가 각 필지에 대한 토지 소유자 명의로 작성되어야 한다는 전제로 본다면 토지등기부등본상 소유권이 확보되지 않은 상태에서 25블록 1로트를 환지예정지로 지정한 것은 위법하고, 사립학교법상 사립학교 주체의 동의 없이 다른 자리로의 환지계획 등의 행위는 잘못이라 할 것이며, 청구외 환지예정지를 위탁자가 아닌 수탁자 AAA로 지정한 것도 위법한 것으로서, 종전토지에 대한 환지지정이 잘못되었으므로 처분청에서 청구인이 이 건 환지예정지를 소유한 것으로 보아 2021년도 토지분 재산세 등을 부과한 처분은 부당하다.
• 나. 처분청 의견 청구인은 청구외 환지예정지에 대하여 토지등기부등본상 소유권이 확보되지 않은 상태에서 25블록 1로트를 환지예정지로 지정한 것은 위법이고, 도시개발사업 조합원이 아닌 수탁자에게 환지예정지 지정한 것과 사립학교 주체자의 동의 없이 다른 자리로의 환지계획 등의 행위는 잘못된 것이라고 주장하나, 도시개발법제36조 제1항은 “환지예정지가 지정되면 종전 토지의 소유자는 환지예정지 지정의 효력발생일로부터 환지처분이 공고되는 날까지 환지예정지에 대하여 종전과 같은 내용의 권리를 행사할 수 있으며 종전의 토지는 사용하거나 수익할 수 없다.”고 규정하고 있고, 같은 조 제3항은 “환지예정지 지정의 효력이 발생한 경우 해당 환지예정지의 종전 소유자는 이를 사용하거나 수익할 수 없으며 제1항에 따른 권리의 행사를 방해할 수 없다.”고 규정하고 있으며, 지방세법제107조 제1항에서 재산세 과세기준일 현재 재산을 ‘사실상 소유’하고 있는 자를 재산세 납세의무자로 규정하고, 여기서 재산을 사실상 소유하고 있는 자는 공부상 소유자로 등재되어 있는지 여부를 불문하고 당해 재산에 대한 실질적인 소유권을 가지고 있는 자를 말하고 있다 할 것인바(대법원 2006.3.23. 선고 2005두15045 판결 등), 환지예정지 지정의 효력이 발생한 후 종전 토지 소유자는 환지예정지를 사실상 처분할 수 있는 점 등에 비추어 보아 종전 토지 소유자는 환지예정지를 사실상 소유하고 있는 자에 해당한다 할 것이다(대법원 1990.5.25. 선고, 89다카14998 판결 등 참조). 청구인은 사업시행자가 청구외 환지예정지에 대하여 확보되지 않은 상태에서 25블록 1로트를 환지예정지로 지정받은 것은 위법이고, 청구외 환지예정지에 대하여 도시개발사업 조합원이 아닌 수탁자에게 환지예정지로 지정한 것과 종전토지에 대하여 사립학교 주체자의 동의 없이 다른 자리로의 환지한 것은 위법하다는 등의 주장은 OOO 도시개발사업과 관련하여 절차상의 위법성에 관련된 것으로서, 도시개발구역 지정, 개발계획, 실시계획인가고시, 환지계획인가결정, 환지예정지 지정 공고 및 주택사업계획승인, 입주자모집 공고 등의 절차가 적법하게 진행되었음이 확인되므로 환지예정지 지정의 위법하다는 주장은 이유가 없다 할 것이고, 청구외 환지예정지에 대하여는 청구인에게 부과한 것이 아니므로 청구외 환지예정지에 대한 환지예정지 지정 효력 및 부과의 적법 여부를 다툴 수는 없다. 또한, 청구인의 이 건 환지예정지가 환지예정지로 지정되었음이 환지조서에 의하여 확인되고 있고, OOO 도시개발사업과 관련한 조세심판 및 행정소송에서 종전토지가 아닌 환지예정지에 대해 사실상 소유하고 있는 자에 해당한다고 일관되게 판시하고 있다(조심 2018지610 2018.7.3. 결정, 대법원 2017.3.9. 선고 2016두56790 판결 등). 따라서, 처분청이 청구인을 이 건 환지예정지의 사실상 소유자로 보아 이 건 재산세 등을 부과한 처분은 정당하다.

3. 심리 및 판단

• 가. 쟁 점 청구인이 소유한 토지가 도시개발사업에 포함되어 환지예정지를 지정받음에 따라 환지예정지를 청구인이 사실상 소유한 것으로 보아 재산세를 부과한 처분이 적법한지 여부
• 나. 관련 법률

(1) 지방세법(2020.8.12. 법률 제17473호로 일부 개정된 것) 제104조(정의) 재산세에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다.

1. "토지"란 공간정보의 구축 및 관리 등에 관한 법률에 따라 지적공부의 등록대상이 되는 토지와 그 밖에 사용되고 있는 사실상의 토지를 말한다. 제107조(납세의무자) ① 재산세 과세기준일 현재 재산을 사실상 소유하고 있는 자는 재산세를 납부할 의무가 있다. 제114조(과세기준일) 재산세의 과세기준일은 매년 6월 1일로 한다.

(2) 도시개발법(2021.4.1. 법률 제17987호로 일부 개정된 것) 제11조(시행자 등) ① 도시개발사업의 시행자(이하 "시행자"라 한다)는 다음 각 호의 자 중에서 지정권자가 지정한다. 다만, 도시개발구역의 전부를 환지 방식으로 시행하는 경우에는 제5호의 토지 소유자나 제6호의 조합을 시행자로 지정한다.

1. 국가나 지방자치단체

2. 대통령령으로 정하는 공공기관

3. 대통령령으로 정하는 정부출연기관

4. 지방공기업법에 따라 설립된 지방공사

5. 도시개발구역의 토지 소유자(공유수면 관리 및 매립에 관한 법률제28조에 따라 면허를 받은 자를 해당 공유수면을 소유한 자로 보고 그 공유수면을 토지로 보며, 제21조에 따른 수용 또는 사용 방식의 경우에는 도시개발구역의 국공유지를 제외한 토지면적의 3분의 2 이상을 소유한 자를 말한다)

6. 도시개발구역의 토지 소유자(공유수면 관리 및 매립에 관한 법률 제28조에 따라 면허를 받은 자를 해당 공유수면을 소유한 자로 보고 그 공유수면을 토지로 본다)가 도시개발을 위하여 설립한 조합(도시개발사업의 전부를 환지 방식으로 시행하는 경우에만 해당하며, 이하 "조합"이라 한다) 제29조(환지 계획의 인가 등) ① 행정청이 아닌 시행자가 제28조에 따라 환지 계획을 작성한 경우에는 특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수 또는 구청장의 인가를 받아야 한다. 제35조(환지 예정지의 지정) ① 시행자는 도시개발사업의 시행을 위하여 필요하면 도시개발구역의 토지에 대하여 환지 예정지를 지정할 수 있다. 이 경우 종전의 토지에 대한 임차권자등이 있으면 해당 환지 예정지에 대하여 해당 권리의 목적인 토지 또는 그 부분을 아울러 지정하여야 한다.

② 제29조 제3항 및 제4항은 제11조 제1항 제5호부터 제11호까지의 규정에 따른 시행자가 제1항에 따라 환지 예정지를 지정하려고 할 때에 준용한다.

③ 시행자가 제1항에 따라 환지 예정지를 지정하려면 관계 토지 소유자와 임차권자등에게 환지 예정지의 위치ㆍ면적과 환지 예정지 지정의 효력발생 시기를 알려야 한다. 제36조(환지 예정지 지정의 효과) ① 환지 예정지가 지정되면 종전의 토지의 소유자와 임차권자등은 환지 예정지 지정의 효력발생일부터 환지처분이 공고되는 날까지 환지 예정지나 해당 부분에 대하여 종전과 같은 내용의 권리를 행사할 수 있으며 종전의 토지는 사용하거나 수익할 수 없다.

② 시행자는 제35조제1항에 따라 환지 예정지를 지정한 경우에 해당 토지를 사용하거나 수익하는 데에 장애가 될 물건이 그 토지에 있거나 그 밖에 특별한 사유가 있으면 그 토지의 사용 또는 수익을 시작할 날을 따로 정할 수 있다.

③ 환지 예정지 지정의 효력이 발생하거나 제2항에 따라 그 토지의 사용 또는 수익을 시작하는 경우에 해당 환지 예정지의 종전의 소유자 또는 임차권자등은 제1항 또는 제2항에서 규정하는 기간에 이를 사용하거나 수익할 수 없으며 제1항에 따른 권리의 행사를 방해할 수 없다.

• 다. 사실관계 및 판단

(1) 처분청과 청구인이 제출한 심리자료는 다음과 같다. (가) OOO도지사는 2010.8.26. 이 건 환지예정지가 포함된 OOO 도시개발사업에 대하여도시개발법제17조 규정에 의거 실시계획인가를 하고 이를 고시하였다OOO. (나) OOO 도시개발사업조합장은 처분청으로부터 2012.7.5. 환지계획인가(도시정책과-7411)를 받아 도시개발법제35조 제2항에 따라 2012.9.5. 도시개발사업 환지예정지 지정 공고하였고 그 이후 2015.4.23. 환지계획 변경인가를 받아 2015.5.21. 환지예정지 변경지정 공고를 하여 환지예정지를 변경지정하였다. (다) 환지예정지 조서에 의하면 청구인의 환지예정지 지정 전․후 현황은 아래와 같다. OOO (라) BBB외 2개법인은 2012.9.28. 청구외 환지예정지에 대하여 주택건설사업계획을 승인(OOO 고시 제2012-153호)을 받은 후, 해당 주택건설사업부지에 대하여 2015.5.21. 공동주택을 건설하여 사용검사를 받았다. (마) 2021.2.5. OOO에서 OOO로 OOO 공동주택(OOO) 허가의 불법성에 대한 사실확인 및 부서의견에 대한 회신 내용은 다음과 같다. (바) 청구인이 2012.7.5. 처분청을 상대로 제기한 환지계획인가 무효확인소송 및 2014.8.27.자 OOO 도시개발사업 개발계획(변경) 및 실시계획(변경) 결정 취소소송을 각 제기하였으나, 법원은 청구인의 청구를 모두 기각하였다OOO. (사) 2021.2.5. OOO에서 OOO로 OOO 환지지정 및 공고의 불법성에 대한 사실확인 및 부서의견에 대한 회신 내용은 다음과 같다. OOO

(2) 이상의 사실관계 및 관련 법령을 종합하여 살펴본다. (가) 청구인은 환지예정지 지정의 하자를 이유로 이 건 환지예정지가 아니라 종전토지에 대하여 재산세를 부과하는 것이 타당하다고 주장하나, 환지 방식의 도시개발사업에서 종전의 토지 소유자는 경제적·실질적으로 환지예정지를 사실상 지배하는 자로서 재산세가 예정하고 있는 정도의 담세력을 가지므로,지방세법제107조 제1항의 사실상 소유자에 해당하여 재산세 등 납세의무를 진다고 할 것인바(대법원 2017.3.9. 선고 2016두56790 판결 등 참조), 이 건의 경우 종전토지에 대하여 2015.5.21. 환지예정지 변경지정 공고가 있었고, 그 무렵 환지예정지 변경지정처분의 효력이 발생되었는데, 이에 따라 청구인은 종전토지에 대하여 환지예정지로 지정된 이 건 환지예정지만을 사용수익할 수 있을 뿐 종전토지는 사용수익할 수 없게 되었으므로, 종전토지의 소유자인 청구인은 2020년 재산세 과세기준일(6.1.) 현재 이 건 환지예정지를 사실상 소유하고 있는 사람으로서 그 재산세 등을 납부할 의무가 있다 할 것이다. 따라서 처분청이 청구인에게 이 건 환지예정지에 대하여 2021년도 재산세를 부과한 처분에는 잘못이 없는 것으로 판단된다(조심 2020지498, 2021.4.13., 같은 뜻임).

4. 결 론 이 건 심판청구는 심리결과 청구주장이 이유 없으므로 지방세기본법제96조 제7항과 국세기본법제80조2 및 제65조 제1항 제2호에 의하여 주문과 같이 결정한다.