쟁점토지가 「지방세법」 제109조 제3항 제1호에서 규정하는 사설도로에 해당하는지 여부

[주 문] 심판청구를 기각한다.

[이 유]

1. 처분개요

• 가. 처분청은 2021년도 재산세 과세기준일(6.1.) 현재 청구법인이 소유하고 있는 OOO대지 OOO㎡(이하 “이 건 토지”라 한다)에 대하여 2021.9.10. 청구법인에게 재산세(토지분) OOO원, 재산세(도시지역분) OOO원, 지방교육세 OOO원 합계 OOO원(이하 “이 건 재산세”라 한다)을 부과․고지하였다.
• 나. 청구법인은 이 건 토지 중 OOO㎡(이하 “쟁점토지”라 한다)는 보행로 및 차도로 이용되고 있으므로 지방세법제109조 제3항 제1호에서 규정하는 도로에 해당하여 재산세 비과세대상이라는 취지로 2021.12.7. 이의신청을 거쳐 2022.4.11. 심판청구를 제기하였다.

2. 청구법인 주장 및 처분청 의견

• 가. 청구법인 주장 쟁점토지는 지하철 OOO호선 OOO역 OOO번, OOO번 출구의 횡단보도와 연결되어 있고, 횡단보도 건너편에 위치한 OOO 인근 보도를 이용하기 위해서는 약 40m 가량을 우회하여 통행하도록 되어 있어 지하철 OOO호선 이용객은 편의상 OOO 인근 보도가 아닌 쟁점토지를 보행로로 이용하고 있다. 쟁점토지와 연접한 건축물 사이에는 건축법 제43조 제1항에 따라 주변 환경을 쾌적하게 조성하기 위하여 의무적으로 설치된 면적 307.18㎡의 공개공지가 위치하고 있어 쟁점토지는 공개공지와는 별도의 보행자 도로로 이용되고 있고, 누구나 이용할 수 있는 곳임을 알리기 위한 목적으로 표지판도 설치되어 있다. 처분청은 쟁점토지에 물건이나 의자가 적재되어 있는 등 청구법인이 지배권을 행사하고 있다고 주장하나, 쟁점토지의 폭은 3.2m로, 성인 3명이 동시에 지나갈 수 있을 만큼 넓고, 물건이나 의자가 적재되었다 하더라도 나머지 2.4m에 해당하는 도로로 일반인들이 자유로이 통행할 수 있으므로 이를 두고 청구법인이 이 사건 사설도로를 독점적으로 사용‧수익하는 것으로 보기에는 무리가 있다. 일반인의 자유로운 통행을 위하여 제공할 목적으로 개설한 사설 도로는 사도법 제4조에 의한 허가를 받아 개설된 사도에 한정되는 것만을 의미하는 것은 아니고, 당초 특정한 용도에 제공할 목적으로 설치한 사도라고 하더라도 당해 사도의 이용실태, 사도의 공도에의 연결상황, 주위의 택지의 상황 등 제반 사정에 비추어 사도의 소유자가 일반인의 통행에 대하여 아무런 제약을 가하지 않고 있고, 실제로도 널리 불특정 다수인의 통행에 이용되고 있다면 그러한 사도는 모두 지방세법 시행령 제108조 제1항 제1호 본문에서 정한 비과세 대상에 해당한다고 보아야 할 것이다. 따라서 쟁점토지는 지방세법제109조 제3항 제1호에서 규정한 사도에 해당하므로 처분청이 청구법인에게 부과한 이 건 재산세 중 쟁점토지에 대한 처분은 위법하다.
• 나. 처분청 의견 대지 안의 공지란 대지 안의 통풍, 개방감 확보, 피난통로 확보 등을 통한 도시 및 주거환경을 향상하기 위하여 건축선 및 인접 대지경계선으로부터 건축물의 각 부분간의 이격으로 확보되는 공지로, 건축물을 건축하는 경우 국토의 계획 및 이용에 관한 법률에 따른 용도지역, 용도지구, 건축물의 용도와 규모 등에 따라 건축선 및 인접 대지경계선으로부터 6m 이내의 범위에서 건축법 시행령으로 정하는 바에 따라 해당 지방자치단체의 조례로 정하는 거리 이상을 띄워야 한다. 이 건 토지는 건축법 시행령제80조의2에서 규정한 대지 안의 공지에 해당하고, 쟁점토지는 지방세법 시행령제108조 제1항 제1호 단서 규정에 따라 재산세 비과세 대상에서 제외된다 할 것이나, 청구법인의 주장과 같이 대법원은 대지 안의 공지라 하더라도 대지소유자의 배타적인 사용가능성 등을 객관적·종합적으로 살펴보아 대지 주위에 일반인들이 통행할 수 있는 공적인 통행로가 없거나 부족하여 부득이하게 공지를 불특정 다수인의 통행로로 제공하게 된 결과, 더 이상 당해 공지를 독점적·배타적으로 사용·수익할 가능성이 없는 경우에 한하여 예외적으로 대지 안의 공지가 아닌 사설도로로 보아 재산세를 비과세하여야 한다고 보고 있다. 쟁점토지는 OOO과 인접한 토지로, 처분청이 제시한 현장 사진(2022.4.18.)을 살펴보면 횡단보도에서 직선상의 공지는 일반인이 이용하고 있으나 인접한 OOO에 별도의 공적 통행로가 있어 쟁점토지가 아니라 하더라도 OOO 내 위치한 지하철역을 이용하거나 OOO과 연결된 보도로 통행하는데 장애가 없어 보이고, 오히려 이 건 토지 지상의 건축물(호텔 등)을 이용하는 이용객들이 OOO으로 편리하게 이동하기 위한 목적으로 사용되고 있는 것으로 보인다. 또한 쟁점토지 지상 일부에는 물건이 적재되어 있거나 의자가 놓여져 있는 것으로 확인되는 등 청구법인의 주장과는 달리 쟁점토지에 대하여 독점적·배타적으로 수익할 지배권을 행사하고 있어 불특정 다수인의 통행로로 사용된다고 보기 어렵다. 쟁점토지가 일반인들의 통행에 일부 공여되고 있다 하더라도 대지 주위에 일반인들이 통행할 수 있는 공적인 통행로가 없거나 부족하여 부득이하게 그 소유 공지를 불특정 다수인의 통행로로 제공하게 된 경우에는 해당하지 아니하여 지방세법 시행령제108조 제1항 제1호에서 규정한 사도에 해당된다고 보기는 어려우므로 처분청이 청구법인에게 쟁점토지에 대한 재산세 등을 부과한 처분은 정당하다.

3. 심리 및 판단

• 가. 쟁점 쟁점토지가지방세법제109조 제3항 제1호에서 규정하는 사설도로에 해당하는지 여부
• 나. 관련 법령: ＜별지＞ 기재
• 다. 사실관계 및 판단

(1) 청구법인과 처분청이 제출한 자료에 의하면 다음과 같은 사실이 확인된다. (가) 이 건 토지는 2021년도 재산세 과세기준일(6.1.) 현재 이 건 토지 지상의 오피스 및 호텔용 건물의 부속토지로, 처분청은 쟁점토지를 별도합산과세대상으로 구분하여 이 건 재산세를 부과하였다. (나) 처분청이 제출한 현장사진 등에 의하면 쟁점토지는 대지안의 공지로, OOO에 연접하여 일반보행자가 자유로이 이동할 수 있는 폭 4m 내외의 보행자 도로가 있으나, 이 건 토지 지상 건물에 입주한 상점에서 그 일부 토지에 물건이나 의자를 두고 사용하고 있는 것으로 확인된다. (다) 청구법인이 제출한 현장사진 등에 의하면 쟁점토지 인근에 OOO으로 우회하여 이동가능한 보행자 통행로가 위치한 것으로 확인된다.

(2) 지방세법제109조 제3항 제1호 및 같은 법 시행령 제108조 제1항 제1호에서도로법에 따른 도로와 그 밖에 일반인의 자유로운 통행을 위하여 제공할 목적으로 개설한 사설도로에 대하여는 재산세를 비과세한다고 규정하면서 그 단서에서 건축법 시행령제80조의2에 따른 대지 안의 공지는 제외한다고 규정하고 있다.

(3) 이상의 사실관계 및 관련 법령 등을 종합하여 살피건대, 쟁점토지는 건축물의 개방감과 안정성을 확보하고자 건축선으로부터 일정 거리를 띄어 건축물을 신축함에 따라 발생한 대지 안의 공지에 해당되고, 지방세법 시행령제108조 제1항 제1호 단서에서 재산세가 비과세되는 사설도로에서 건축법 시행령제80조의2에 따른 대지 안의 공지를 제외한다고 규정하고 있고, 재산세가 비과세되는 대지안의 공지는 당해 대지 주위에 일반인들이 통행할 수 있는 공도가 없는 등의 사유로 부득이하게 이를 일반인들의 통행로로 제공하는 경우로 한정하는 것이 조세법규의 엄격해석 원칙에 부합하는 점, 쟁점토지 인근에 별도의 보행자가 통행할 수 있는 공도가 위치하여 청구법인이 부족한 공도를 보완하고 이를 대체하기 위하여 부득이하게 쟁점토지를 일반인들의 통행로 제공하였다고 보기는 어렵고, 오히려 이 건 토지 지상에 위치한 건물에 입주한 청구법인과 관계회사의 임직원, 또는 방문자들의 원활한 출입 등을 위해 쟁점토지를 일반인들이 이용할 수 있도록 용인하고 있는 것으로 보이는 점 등에 비추어 처분청이 쟁점토지를지방세법 시행령제108조 제1항 제1호 단서의 대지 안의 공지로 보아 재산세 등을 부과한 처분은 달리 잘못이 없다고 판단된다.

4. 결 론 이 건 심판청구는 심리결과 청구주장이 이유 없으므로 지방세기본법제96조 제7항, 국세기본법제80조의2 및 제65조 제1항 제2호에 의하여 주문과 같이 결정한다. ＜별지＞ 관련 법령

(1) 지방세법 제109조(비과세) ③ 다음 각 호에 따른 재산(제13조 제5항에 따른 과세대상은 제외한다)에 대하여는 재산세를 부과하지 아니한다. 다만, 대통령령으로 정하는 수익사업에 사용하는 경우와 해당 재산이 유료로 사용되는 경우의 그 재산(제3호 및 제5호의 재산은 제외한다) 및 해당 재산의 일부가 그 목적에 직접 사용되지 아니하는 경우의 그 일부 재산에 대하여는 재산세를 부과한다.

1. 대통령령으로 정하는 도로·하천·제방·구거·유지 및 묘지

(2) 지방세법 시행령 제108조(비과세) ① 법 제109조 제3항 제1호에서 “대통령령으로 정하는 도로·하천·제방·구거·유지 및 묘지”란 다음 각 호에서 정하는 토지를 말한다.

1. 도로: 도로법에 따른 도로(같은 법 제2조 제2호에 따른 도로의 부속물 중 도로관리시설, 휴게시설, 주유소, 충전소, 교통ㆍ관광안내소 및 도로에 연접하여 설치한 연구시설은 제외한다)와 그 밖에 일반인의 자유로운 통행을 위하여 제공할 목적으로 개설한 사설 도로. 다만, 건축법 시행령 제80조의2에 따른 대지 안의 공지는 제외한다.

(3) 건축법 제43조(공개공지 등의 확보) ① 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 지역의 환경을 쾌적하게 조성하기 위하여 대통령령으로 정하는 용도와 규모의 건축물은 일반이 사용할 수 있도록 대통령령으로 정하는 기준에 따라 소규모 휴식시설 등의 공개 공지(空地: 공터) 또는 공개 공간을 설치하여야 한다. 제58조(대지 안의 공지) 건축물을 건축하는 경우에는 국토의 계획 및 이용에 관한 법률에 따른 용도지역ㆍ용도지구, 건축물의 용도 및 규모 등에 따라 건축선 및 인접 대지경계선으로부터 6미터 이내의 범위에서 대통령령으로 정하는 바에 따라 해당 지방자치단체의 조례로 정하는 거리 이상을 띄워야 한다.

(4) 건축법 시행령 제27조의2(공개 공지 등의 확보) ① 법 제43조 제1항에 따라 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 건축물의 대지에는 공개 공지 또는 공개 공간(이하 이 조에서 “공개공지 등”이라 한다)을 확보하여야 한다. 제80조의2(대지 안의 공지) 법 제58조에 따라 건축선(법 제46조 제1항에 따른 건축선을 말한다. 이하 같다) 및 인접 대지경계선(대지와 대지 사이에 공원, 철도, 하천, 광장, 공공공지, 녹지, 그 밖에 건축이 허용되지 아니하는 공지가 있는 경우에는 그 반대편의 경계선을 말한다)으로부터 건축물의 각 부분까지 띄어야 하는 거리의 기준은 별표 2와 같다.

(5) 사도법(2018.12.18. 법률 제16001호로 일부 개정된 것) 제4조(개설허가 등) ① 사도를 개설ㆍ개축(改築)ㆍ증축(增築) 또는 변경하려는 자는 특별자치시장, 특별자치도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장(구청장은 자치구의 구청장을 말하며, 이하 “시장ㆍ군수ㆍ구청장”이라 한다)의 허가를 받아야 한다.

② 제1항에 따른 허가를 받으려는 자는 허가신청서에 국토교통부령으로 정하는 서류를 첨부하여 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 제출하여야 한다.

③ 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우를 제외하고는 제1항에 따른 허가를 하여야 한다.

1. 개설하려는 사도가 제5조에 따른 기준에 맞지 아니한 경우

2. 허가를 신청한 자에게 해당 토지의 소유 또는 사용에 관한 권리가 없는 경우

3. 이 법 또는 다른 법령에 따른 제한에 위배되는 경우

4. 해당 사도의 개설ㆍ개축ㆍ증축 또는 변경으로 인하여 주변에 거주하는 주민의 사생활 등 주거환경을 심각하게 침해하거나 사람의 통행에 위험을 가져올 것으로 인정되는 경우

④ 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 제1항에 따른 허가를 하였을 때에는 지체 없이 그 내용을 공보에 고시하고, 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 사도 관리대장에 그 내용을 기록하고 보관하여야 한다.

⑤ 제1항부터 제4항까지에서 규정한 사항 외에 허가에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다. 제5조(사도의 폭 등 기준) 사도의 구조는 농어촌도로 정비법에 따른 면도(面道) 또는 이도(里道)의 기준에 따른다. 다만, 통행에 지장을 주지 아니하는 범위에서 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 그 기준을 완화할 수 있다.