쟁점토지를 분리과세대상으로 볼 수 있는지 여부

[주 문] OOO구청장이 2021.9.13. 청구법인에게 한 2021년 재산세 OOO원, 지방교육세 OOO원 합계 OOO원의 부과처분은 OOO에서 처분청이 종합합산과세대상으로 구분한 OOO㎡ 중 OOO㎡를 분리과세대상으로 구분하여 그 과세표준 및 세액을 경정한다.

[이 유]

1. 처분개요

• 가. 처분청은 2021년도 재산세 과세기준일(6.1.) 현재 청구법인이 소유하고 있는 OOO 토지 OOO㎡ 중 OOO㎡는 도시개발사업자가 도시개발사업에 제공하는 주택건설용 토지로서 분리과세대상으로 보고, 나머지 OOO㎡는 종합합산과세대상으로 보아 2021.9.13. 청구법인에게 재산세 OOO원, 지방교육세 OOO원 합계 OOO원(이하 “이 건 재산세 등”이라 한다)을 부과·고지하였다.
• 나. 청구법인은 이에 불복하여 2021.12.7. 이의신청을 거쳐 2022.4.19. 심판청구를 제기하였다.

2. 청구법인 주장 및 처분청 의견

• 가. 청구법인 주장 처분청이 종합합산과세대상으로 구분한 토지 OOO㎡ 중 OOO㎡(이하 “쟁점토지”라 한다)는, 다음과 같은 이유로지방세법제106조 제1항 제3호 사목 및 같은 법 시행령 제102조 제7항 제4호에 따라 분리과세대상으로 보아야 한다. 지방세법 시행령제102조 제7항 제4호에서 ‘도시개발사업에 제공하는 토지’를 분리과세대상으로 규정한 입법취지는 도시개발사업의 시행자가 도시개발사업을 보다 효율적으로 수행할 수 있도록 하기 위하여 공익적인 목적으로 사용되는 토지를 종합합산과세표준에서 제외하여 예외적으로 저율의 분리과세를 함으로써 조세부담을 경감하여 주는데 있다. 대법원도 해당 법률규정 및 그 입법취지 등을 종합하여 분리과세대상인 ‘도시개발사업에 공여하는 주택건설용 토지’라 함은, 주택부지만을 의미하는 것이 아니라 주택건설에 필수불가결하게 수반되는 시설용 토지를 포함하는 것으로 봄이 상당하다고 하여 “주차장, 학교, 문화집회시설”을 주택건설용 토지로 판시하였다. 이 건의 경우 쟁점토지는 그 용도가 “학교, 문화체육, 주차장”인 점에서 향후 입주민들의 생활편익과 쾌적한 주거환경을 위한 공공시설 또는 기반시설로 보아야 하고, 이는 모두 공익목적을 위하여 제공된 점에서 주택건설에 있어서 필수불가결하게 수반되는 시설용 토지로서 주택건설용 토지에 해당한다고 보아야 한다. 한편 처분청은 쟁점토지를 기부채납이 예정된 공공시설용지 등과 같이 주택건설사업에 필수적으로 공여되는 토지로서 공공성을 갖고 있다고 보기 어렵다 하나, 이는 부당한 의견이다. 앞서 살펴본 바와 같이 쟁점토지는 그 용도 자체로 공공성을 가지고 있고, 나아가 체비지로 지정된 토지는 도시개발사업을 위한 필요경비의 마련, 규약·정관·시행규정 또는 실시계획에서 정하는 목적 등의 실행 또는 집행을 위하여 사용될 예정인 토지여서 사업시행자가 도시개발법 제70조(수익금 등의 사용 제한 등)에 의거 사업의 목적이 아닌 다른 목적으로 사용하여 수익을 올릴 수 없다. 설령 체비지를 매각하여 매각대금이 생겼다고 하여도 이를 당해 사업 이외에 다른 목적으로 사용하지 못하고, 그 집행 잔액이 있더라도 이는 지방자치단체에 설치된 특별회계에 귀속된다는 점에서 공익적인 성격이 있다고 할 수 있다. 대법원도 실제로 체비지 및 보류지로서 종합합산과세대상에 포함된 토지 중 일부가 비록 기부채납이 예정되어 있지 않더라도, 학교부지 및 공공청사용지라는 공익목적을 위하여 제공되어 있는 점 등을 근거로 분리과세대상인 ‘도시개발사업에 공여하는 주택건설용 토지’에 해당한다고 보았다. 조세심판원 역시 ‘도시개발사업에 공여하는 주택건설용 토지’라 함은 도시개발사업 지구 내의 주거시설용 토지뿐만 아니라 입주민들의 생활편익을 위한 복리시설과 쾌적한 주거환경을 위한 공원·녹지·광장·문화시설·학교·유원지 등의 공공시설용 토지도 포함된다고 보아도 무리가 아니라고 결정한 바 있다.
• 나. 처분청 의견 지방세법 시행령제102조 제5항 제2호에서도시개발법에 따른 개발사업의 시행자가 개발사업의 실시계획승인을 받은 토지로서 개발사업에 제공하는 토지 중 개발사업 관계법령에 따라 국가나 지방자치단체(이하 “국가 등”이라 한다)에 무상귀속되는 공공시설용 토지 또는 개발사업의 시행자가 국가 등에 기부채납하기로 한 기반시설용 토지는 분리과세대상으로 구분한다고 규정하고 있다. 한편지방세법 시행령제102조 제7항 제4호에서 도시개발법제11조에 따른 도시개발사업의 시행자가 그 도시개발사업에 제공하는 토지(주택건설용 토지와 산업단지용 토지로 한정한다)는 도시개발사업 실시계획을 고시한 날부터도시개발법에 따른 도시개발사업으로 조성된 토지가 공급 완료되거나 공사 완료 공고가 날 때까지 분리과세대상으로 구분한다고 규정되어 있다. 따라서 국가 등에 무상귀속되거나 기부채납하는 것을 사업승인이나 인가요건으로 명시하지 않은 토지(당사자 간에 기부채납의 협약이 없는 토지)는 국가 등에 기부채납해야 할 의무가 없고 국가 등이 무상으로 이를 강제수용하기도 어려우며, 공사 완료 후 사업자에게 매각·임대가 가능한 토지로 볼 수 있다. 결국 그러한 토지는 기부채납이 예정된 공공시설용 토지 등과 같이 주택건설사업에 필수적으로 공여되는 토지로서 공익성을 갖고 있다고 보기 어려운 점에서 국가 등에 기부채납하도록 결정된 토지만 공익목적을 위한 주택건설용 토지로 보는 것이 타당하다고 할 것이다.

3. 심리 및 판단

• 가. 쟁점 쟁점토지를 분리과세대상으로 볼 수 있는지 여부
• 나. 관련 법령

(1) 지방세법 제106조(과세대상의 구분 등) ① 토지에 대한 재산세 과세대상은 다음 각호에 따라 종합합산과세 대상, 별도합산과세대상 및 분리과세대상으로 구분한다.

1. 종합합산과세대상: 과세기준일 현재 납세의무자가 소유하고 있는 토지 중 별도합산과세대상 또는 분리과세대상이 되는 토지를 제외한 토지

3. 분리과세대상: 과세기준일 현재 납세의무자가 소유하고 있는 토지 중 국가의 보호ㆍ지원 또는 중과가 필요한 토지로서 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 토지

• 마. 국가 및 지방자치단체 지원을 위한 특정목적 사업용 토지로서 대통령령으로 정하는 토지
• 사. 국토의 효율적 이용을 위한 개발사업용 토지로서 대통령령으로 하는 토지

(2) 지방세법 시행령 제102조(분리과세대상 토지의 범위) ⑤ 법 제106조 제1항 제3호 마목에서 “대통령령으로 정하는 토지”란 다음 각 호에서 정하는 토지(법 제106조 제1항 제3호 다목에 따른 토지는 제외한다)를 말한다. 2.국토의 계획 및 이용에 관한 법률, 도시개발법, 도시 및 주거환경정비법, 주택법 등(이하 이 호에서 “개발사업 관계법령”이라 한다)에 따른 개발사업의 시행자가 개발사업의 실시계획승인을 받은 토지로서 개발사업에 제공하는 토지 중 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 토지

• 가. 개발사업 관계법령에 따라 국가나 지방자치단체에 무상귀속되는 공공시설용 토지
• 나. 개발사업의 시행자가 국가나 지방자치단체에 기부채납하기로 한 기반시설(국토의 계획 및 이용에 관한 법률제2조 제6호의 기반시설을 말한다)용 토지

⑦ 법 제106조 제1항 제3호 사목에서 “대통령령으로 정하는 토지”란 다음 각 호에서 정하는 토지(법 제106조 제1항 제3호 다목에 따른 토지는 제외한다)를 말한다. 다만 제9호 및 제11호에 따른 토지 중 취득일로부터 5년이 지난 토지로서 용지조성사업 또는 건축을 착공하지 않은 토지는 제외한다.

4. 도시개발법제11조에 따른 도시개발사업의 시행자가 그 도시개발사업에 제공하는 토지(주택건설용 토지와 산업단지용 토지로 한정한다)와 종전의토지구획정리사업법(법률 제6252호 토지구획정리사업법폐지법률에 의하여 폐지되기 전의 것을 말한다. 이하 이 호에서 같다)에 따른 토지구획정리사업의 시행자가 그 토지구획정리사업에 제공하는 토지(주택건설용 토지와 산업단지용 토지로 한정한다) 및경제자유구역의 지정 및 운영에 관한 특별법 제8조의3에 따른 경제자유구역 또는 해당 단위개발사업지구에 대한 개발사업시행자가 그 경제자유구역개발사업에 제공하는 토지(주택건설용 토지와 산업단지용 토지로 한정한다). 다만, 다음 각 목의 기간 동안만 해당한다.

• 가. 도시개발사업 실시계획을 고시한 날부터 도시개발법에 따른 도시개발사업으로 조성된 토지가 공급 완료(매수자의 취득일을 말한다) 되거나 같은 법 제51조에 따른 공사 완료 공고가 날 때까지
• 다. 사실관계 및 판단

(1) 청구법인과 처분청이 제시한 심리자료에 의하면, 다음과 같은 내용이 나타난다. (가) 처분청은 2010.9.3. OOO도시개발사업 정비구역 지정 및 개발계획 수립을 하고, 2011.10.7. 시행자를 청구법인, 시행면적을 OOO㎡, 사업기간을 실시계획인가일∼환지처분일로 하는 내용의 실시계획인가를 하였다. (나) 청구법인은 처분청으로부터 2012.9.24. 환지계획인가를 받은 이후, 2020.10.23. 환지계획(변경)인가를 받아 2020.10.27. 도시개발사업 환지예정지 지정 공고를 하였는데, 환지계획(변경)인가에 따르면, 이 건 사업구역 전체 OOO㎡ 중 OOO㎡가 청구법인의 체비지로 지정된 것으로 나타난다. (다) 청구법인의 개발계획(변경)수립 및 처분청의 실시계획(변경)인가에 따르면, 이 건 사업구역 전체 OOO㎡의 용도지역은국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령제30조에 따른 ‘주거지역’ 및 ‘녹지지역’으로 결정되어 있고, 그 중 쟁점토지는 동 시행령 제30조 제1항 제1호 나목에 따른 ‘주거지역 중 일반주거지역’으로 분류되어 있는 것으로 나타난다. (라) 청구법인은 환지예정지 지정의 효력 발생일(2020.10.30.)부터 도시개발법제36조 제4항에 따라 체비지로 지정된 OOO㎡에 관하여 도시개발사업비용 충당목적상 사용·수익·처분할 수 있는 권리를 가지게 되었다. (마) 이에 처분청은 청구법인을 2021년도 재산세 납세의무자로 보아 체비지로 지정된 OOO㎡ 중 일부는 도시개발사업자가 도시개발사업에 제공하는 주택건설용 토지로서 분리과세대상으로, 나머지는 종합합산과세대상으로 아래 ＜표＞와 같이 구분하여 청구법인에게 이 건 재산세 등을 부과·고지하였다. ＜표＞ 이 건 재산세 등 고지내역 OOO

(2) 이상의 사실관계 및 관련 법령 등을 종합하여 본다. (가)지방세법제106조 제1항 제1호는 과세기준일 현재 납세의무자가 소유하고 있는 토지 중 별도합산과세대상 또는 분리과세대상이 되는 토지를 제외한 토지를 종합합산과세대상으로 구분하도록 규정하고 있고, 같은 항 제3호 사목의 위임에 의한 같은 법 시행령 제102조 제7항 제4호는 분리과세대상 토지의 하나로 ‘도시개발사업의 시행자가 그 도시개발사업에 제공하는 주택건설용 및 산업단지조성용 토지’를 규정하고 있는바, 위 규정에서 ‘도시개발사업에 제공하는 주택건설용 토지’를 분리과세대상으로 규정한 입법취지는 도시개발사업의 시행자가 도시개발사업을 보다 효율적으로 수행할 수 있도록 하기 위하여 공익적인 목적으로 사용되는 토지를 종합합산과세표준에서 제외하여 예외적으로 저율의 분리과세를 함으로써 조세부담을 경감하여 주는 데 있는 것으로 보이므로, 분리과세대상인 ‘도시개발사업에 제공하는 주택건설용 토지’라 함은 주택부지만을 의미하는 것이 아니라 주택건설에 필수불가결하게 수반되는 시설용 토지를 포함하는 것으로 봄이 타당하다 할 것이다. (나) 이 건의 경우 OOO도시개발사업구역 내에 위치한 학교, 주차장, 문화체육시설 등은 입주민들의 생활편익과 쾌적한 주거환경을 위한 공공시설 또는 기반시설로서 주택건설에 필수불가결하게 수반되는 시설들로 보이는 점, 이는 모두 공익목적을 위하여 제공된 것으로서 쟁점토지는 그 용도에 따라 학교용지, 주차장용지 문화체육용지 등으로 이용될 예정이어서 주택건설에 필수불가결하게 수반되는 시설용 토지에 해당하는 것으로 보이는 점, 나아가도시개발법에 따라 체비지로 지정된 쟁점토지는 도시개발사업을 위한 필요경비의 마련, 규약․정관․시행규정 또는 실시계획에서 정하는 목적 등의 실행 또는 집행을 위하여 사용될 예정인 토지로서 사업시행자가 위 목적 외에 다른 용도로 사용하여 수익을 올릴 수도 없는 측면이 있는 점 등에 비추어 보면, 쟁점토지는지방세법 시행령제102조 제7항 제4호 소정의 ‘도시개발사업의 시행자가 그 도시개발사업에 제공하는 주택건설용 토지’에 해당된다 할 것이다. 따라서 처분청이 쟁점토지를 종합합산과세대상으로 보아 이 건 재산세 등을 부과한 처분은 잘못이 있는 것으로 판단된다.

4. 결론 이 건 심판청구는 심리결과 청구주장이 이유 있으므로 지방세기본법제96조 제7항과 국세기본법제80조의2 및 제65조 제1항 제3호에 의하여 주문과 같이 결정한다.