[요지]
① 처분청은 제척기간 내에 여러번 경정처분을 할 수 있으므로 청구인들에게만 이를 제한하는 것은 형평에 맞지 않는 점 등에 비추어, 청구인들의 경우에만 재경정청구가 위법하다고 보기 어려우므로 이 건 심판청구는 적법한 청구로서 본안심리대상에 해당되는 것으로 봄이 타당하다 할 것임.② 이 건의 경우, 청구인들은 이 건 토지의 취득일(2018.8.31.)부터 이미 1년을 경과하여 착공(2019.9.11.)하였고, 청구인들이 건축허가를 받기까지 약 9개월의 시간이 소요되었는바 착공을 지연하게 된 사유도 사업운영계획서 첨부, 주차대수 확보, 도시계획도로 착공 등의 사유이고 이후 2년이 더 경과한 2021년 11월 현재까지도 사용승인을 받지 못하였는바, 이는 청구인들이 노인복지시설을 신축함에 있어 사전준비가 미흡한 면도 있어 보이는 점 등에 비추어, 청구인들이 이 건 토지를 취득한 후 유예기간 내에 노인복지시설로 직접 사용하지 못한 데에 그 정당한 사유가 있다고 보기 어렵다 할 것임.
[주 문] 심판청구를 기각한다.
[이 유]
1. 처분개요
2. 청구인들 주장 및 처분청 의견
(1) 법원 및 감사원은 경정청구 기간 내 동일한 사유로 재경정 청구가 가능함을 인정하고 있으므로 처분청은 경정청구 기간(5년) 내의 2차 경정청구를 제한할 법령상 제한이 없다 할 것임에도 2021.12.28. 2차 경정청구가 동일한 사안의 재경정청구라는 사유만으로 해당 청구를 살펴보지도 아니한 채 이 건 2차 거부 통지를 한 것은 위법ㆍ부당하다.
(2) 청구인들은 이 건 토지를 취득한 후, 노인복지시설을 준공하기 위하여 진지한 노력을 다하였는바, 이는 유예기간 내에 해당 목적에 직접 사용하지 아니한 정당한 사유에 해당함에도 처분청이 이 건 2차 거부 통지를 한 것은 다음과 같은 사유로 부당하다. (가) 지방세특례제한법제178조 제1항에서 정하고 있는 ‘정당한 사유’란 법령에서 요구되는 의무의 불이행이 납세자의 책임으로 볼 수 없는 사유로 발생한 경우에는 납세자에게 가혹한 불이익이 가해지는 것을 방지하기 위한 것으로, 대법원에서는 세금 감면에 대한 추징이나 중과에 있어서는 명문의 규정이 없는 경우에도 헌법상 비례의 원칙이나 입법 취지를 고려하여 정당한 사유를 폭넓게 인정하고 있고, ‘정당한 사유’의 유무를 판단 시는 부동산의 취득목적에 비추어 그 목적사업에 직접 사용하는 데 걸리는 준비기간의 장단, 목적사업에 사용할 수 없는 법령상ㆍ사실상의 장애사유 및 장애정도, 납세의무자가 목적사업에 사용하기 위한 진지한 노력을 다하였는지 여부 등을 아울러 참작하여 구체적인 사안에 따라 개별적으로 판단하여야 할 것이고, (나) 조세심판원에서도 고유 업무목적에 직접 사용하기 위한 부동산을 취득하고 취득세 감면을 받은 후 유예기간(1년) 내 정당한 사유 없이 해당 용도로 직접 사용하지 아니한 경우인지에 대하여, 해당 토지를 최종적으로 취득한 날부터 1년이 경과한 날에 건축공사를 착공하였다 하더라도 해당 법인이 불필요한 준비절차를 거치면서 시간을 허비하였다거나 유예기간 내에 해당 토지를 고유 업무에 직접 사용하기 위하여 정상적인 노력을 다하지 않았다고 볼 수는 없는 이상, 정당한 사유가 있다고 판단한 바 있다. (다) 청구인들은 2018.8.31. 이 건 토지를 노인복지시설을 운영할 목적으로 취득한 이후 현재까지 다른 용도로 사용하지 아니하였고, 2018.8.20. 건축 허가를 신청한 이후 2018.8.20.~2019.5.9. 기간 동안 처분청의 수차례 보완요구로 인해 건축허가를 득하지 못하여 1년 내 노인복지시설을 완성하거나 착공을 할 수 없는 안타까운 사정에 처한 것일 뿐 처분청이 노인복지시설 건축허가를 하는 과정에서 보완 및 협의를 되풀이하며 약 9개월 이상의 건축허가를 지연하게 하였으므로 그 귀책이 있다 할 것이다. (라) 청구인들은 유예기간 동안 토목공사, 건축허가 등 상당한 비용과 시간을 들인 끝에 2019.5.27.에 이르러서야 건축허가를 받았는데, 처분청이 청구인들에게 건축허가를 내줄 당시 통상의 허가 및 착공신고 절차와는 달리 ‘건축허가’를 하면서 관련된 부관(조건부)을 붙였고, 그 부관에는 사업운영계획서 등을 첨부하는 것과 주차대수 50% 추가확보 및 도시계획도로 보상완료 이후 착공하라는 등의 내용이 있었는바, 이로 인해 청구인들은 2019.5.27. 건축허가를 받은 이후 부관의 서류 등을 준비하느라 곧바로 착공신고에 이를 수 없었고, 위 서류 등을 갖추고 2019.8.13.에서야 착공신고를 접수하고 수차례의 보완을 거쳐 착공에 착수하였으나 처분청은 착공당시 조건부 수용에 관한 확약서 등을 또다시 제출하라는 요구로 2021.11.16. 현재까지 사용승인을 받지 못하고 있는 상태이다. (마) 만일, 처분청 의견처럼 이 건 토지를 취득한 날부터 1년 내에 무조건 건축물을 완공하여 직접 사용하여야 한다고 해석한다면, 청구인들과 같이 준공 기간이 적어도 1년 이상 걸리는 연면적 2,000㎡ 이상의 4층 건축물을 그 용도에 맞게 건축하는 것이 물리적으로 불가능하고, 관련 건축허가에 9개월 이상의 시간이 소요되는 경우에서는 사실상 취득세 등의 감면혜택을 배제하는 행정해석이 되는 것이다. (바) 따라서, 청구인들로서는 위 사실관계와 같이 노인복지시설을 신축하고 운영하기 위한 정상적인 노력을 다하였으므로 유예기간 내에 해당 용도로 직접 사용하지 아니한 책임을 청구인들만의 책임으로 돌릴 수 없는 정당한 사유가 있다.
(1) 청구인들은 지방세기본법제89조 및 제91조에 따라 1차 거부 통지를 받은 이후 90일 이내에 심판청구를 제기하였어야 하나, 그 불복 청구기한을 경과한 2021.12.28. 심판청구를 제기하였고, 청구인들이 수령한 2차 거부처분 통지는 1차 경정청구와 동일한 내용에 대한 2차 경정청구에 대하여 1차 거부통지를 갈음하여 통지한 것인바, 이는 단순한 사실 통지에 불과한 민원회신에 해당하여 지방세기본법제89조 제1항에 따른 불복 청구대상의 처분성을 인정하기 어려우므로 이 건 심판청구는 부적법한 것에 해당한다.
(2) 설령, 각하대상이 아니라 하더라도 다음과 같은 사유로 이 건 토지를 유예기간 내 해당 용도에 직접 사용하지 못한 정당한 사유가 있다고 보기 어렵다. (가) 처분청이 이 건 토지 취득일부터 1년이 경과한 2019.8.30. 현지 출장하여 그 사용실태를 확인한 바에 의하면, 청구인들은 공사 착공 등 어떠한 건축 관련 행위를 하지 아니한 채 이 건 토지를 나대지 상태로 방치하였다. (나) 청구인들이 이 건 토지를 취득할 당시 그 토지상 건축물을 신축하는 데에 법령상 금지 또는 장애가 있었다고 볼 수 없고, 설사 이와 관련한 장애가 있어 청구인들이 이를 몰랐다고 하더라도 정상적인 노력을 하였다면 유예기간 내 건축물 착공 등 직접 사용이 충분히 가능했을 것이며, 청구인들은 이 건 토지를 취득한 이후 2019년 5월까지 약 9개월을 내부적인 사정으로 인하여 소진하였는바, 이 기간 동안 청구인들에게 정당한 사유를 주장할 만한 불가피한 사정이 있었다고 판단하기 어렵고, 이후 2019년 9월 착공허가까지 도시계획도로 확장 등을 위해 약 1개월 이상을 지체한 것 또한 건축 허가와 관련한 서류 미비, 도면 수정 등 건축 행정 절차상 관계 법령에 의거 검토해야 할 객관적인 사항에 대해 청구인들의 준비 소홀에 기인한 것으로서 이에 대한 처분청의 보완 요구는 정당한 것이므로 그 귀책사유는 청구인들에게 있는 것이다.
3. 심리 및 판단
① 처분청의 2차 경정청구 거부 통지에 대한 이 건 심판청구가 적법한지 여부
② 이 건 부동산을 취득한 후 1년 내에 노인복지시설로 직접 사용하지 못한 데에는 정당한 사유가 있다는 청구주장의 당부
(1) 청구인들과 처분청이 제출한 심리자료를 보면 다음과 같은 사실이 확인된다. (가) 등기사항전부증명서(토지)에 의하면, 청구인들은 2018.8.31. 이 건 토지를 매매로 취득한 것으로 나타난다. (나) 청구인들은 이 건 토지상에 노인요양시설을 건축하기 위하여, 이 건 토지를 취득(2018.8.31.)하기 이전인 2018.8.20. 처분청에 건축허가를 신청하였고, 2018.10.11.~2019.5.9. 건축심의 보완 등의 절차를 거쳐 2019.5.27. 처분청으로 부터 건축허가 교부통지를 받았다. (다) 청구인들은 2019.9.11. 처분청에 착공신고서와 2021.9.27. 건축허가(설계변경)를 각각 교부받았으며, 이후 공사착공을 하였으나 2021.11.16. 현재까지 처분청으로부터 사용승인을 받지 못하였다. (라) 출장복명서에 의하면, 처분청은 이 건 토지의 감면유예 기간이 종료된 2019.8.30. 및 2019.9.5. 현지에 출장하여 현장소장과 면담하였고, 현장소장은 “착공신고서를 제출하였으나 착공허가가 나지 않아 기존 공장부지였던 이 건 토지를 절토하는 등 사전 정지작업만을 하였다”고 진술하였고, 현장확인 결과도 공사 미착공 중(아래 현장사진 참조)인 것으로 확인된 것으로 나타난다. OOO (마) 위 사실관계 (가)~(라)를 종합하여 살펴보면, 청구들은 이 건 토지를 취득한 후 동 토지상에 노인요양시설을 건축하기 위하여 처분청으로부터 건축허가 심의 등에 약 9개월(2018.8.20.~2019.5.27.), 착공허가 등에 약 1개월(2019.8.13.~2019.9.11.), 사용승인 등에 약 2개월(2021.9.29.~2021.11.16.)의 시일이 소요된 것으로 나타난다. ＜청구법인 노인복지시설 건축현황＞ 허가분류 일자 주요추진내용 건축허가 2018.8.20. 건축허가 접수 2018.8.20. 보완/보정 요구 ∼ 건축허가 신청에 따른 관련법 협의 2018.10.11. 도시계획위원회 심의(결과: 재심의)
• 검토의견 반영한 설명자료 재작성 및 사업운영계획서 등 첨부 ∼ 건축허가 신청에 따른 관련법 협의 2019.1.31. 도시계획위원회 심의(결과: 조건부)
• 착공신고시 제출된 심의결과 조건부 수용에 관한 확약서에 따라 협의의견에 대한 이행여부를 증빙할 수 있는 자료 제출 2021.11.9. 사용승인 신청에 대한 보완 촉구 2021.11.16. 사용승인 신청서 반려
• 2021.11.15.까지 보완 요구하였으나 기한내 보완이 이루어지지 않아 민원서류 반려함 OOO
(2) 이상의 사실관계 및 관련 법령 등을 종합하여 먼저, 본안심리에 앞서 쟁점①에 대하여 살펴본다. (가) 청구인들은 법원 판결을 인용하며 경정청구 기간 내 동일한 사유로 재경정청구가 가능하다고 주장하고 있고, 이에 대해 처분청은 부적법하다는 의견이다. (나) 지방세기본법제50조 제1항에서 이 법 또는 지방세관계법에 따른 과세표준 신고서를 법정신고기한까지 제출한 자 및 제51조제1항에 따른 납기 후의 과세표준 신고서를 제출한 자는 다음 각 호의 어느 하나에 해당할 때에는 법정신고기한이 지난 후 5년 이내에 최초신고와 수정신고를 한 지방세의 과세표준 및 세액의 결정 또는 경정을 지방자치단체의 장에게 청구할 수 있다고 규정하고 있고, 같은 조 제2항에서 과세표준 신고서를 법정신고기한까지 제출한 자 또는 지방세의 과세표준 및 세액의 결정을 받은 자는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 사유가 발생하였을 때에는 제1항에서 규정하는 기간에도 불구하고 그 사유가 발생한 것을 안 날부터 90일 이내에 결정 또는 경정을 청구할 수 있다고 규정하면서 그 제1호에서 최초의 신고ㆍ결정 또는 경정에서 과세표준 및 세액의 계산 근거가 된 거래 또는 행위 등이 그에 관한 제7장에 따른 심판청구, 감사원법에 따른 심사청구에 대한 결정이나 소송의 판결에 의하여 다른 것으로 확정되었을 때를 규정하고 있다. 또한, 지방세기본법제89조 제1항에서 이 법 또는 지방세관계법에 따른 처분으로서 위법ㆍ부당한 처분을 받았거나 필요한 처분을 받지 못하여 권리 또는 이익을 침해당한 자는 이 장에 따른 이의신청 또는 심판청구를 할 수 있다고 규정하고 있고, 제91조 제1항에서 이의신청을 거친 후에 심판청구를 할 때에는 이의신청에 대한 결정 통지를 받은 날부터 90일 이내에, 같은 조 제3항에서 이의신청을 거치지 아니하고 바로 심판청구를 할 때에는 그 처분이 있은 것을 안 날부터 90일 이내에 조세심판원장에게 각각 심판청구를 하여야 한다고 규정하고 있다. (다) 거부처분은 관할 행정청이 국민의 처분신청에 대하여 거절의 의사를 함으로써 성립되고 그 이후 동일한 내용의 새로운 신청에 대하여 다시 거절의 의사표시를 한 경우에는 새로운 거부처분이 있는 것으로 보아야 할 것이다. (라) 위 법률과 경정청구에 관한 법리를 종합하면, 지방세법령에서 경정청구에 대한 거부처분을 받은 후에는 다시 동일한 사유로 경정청구를 할 수 없다는 명시적인 제한을 두고 있지 않으나, 법원은 지속적으로 경정청구 기간 내 중복적인 경정청구 거부처분에 대해 보완 대상으로 판단하고 있다. (마) 이 건의 경우, 청구인들이 1차 경정청구를 하였으나 처분청이 이를 거부하였고 이로부터 90일이 경과하여 동일한 사유로 2차 경정청구를 하였다 하더라도 경정청구 기한 내(5년)의 경우라면 그 자체로 신뢰보호의 원칙에 위반된다거나 재처분이 금지되지 않는 점, 지방세기본법령에서 경정청구에 대한 거부처분을 받은 후에는 다시 동일한 사유로 경정청구를 할 수 없다는 명시적인 제한을 두고 있지 않은 점, 설령 중복적인 경정청구를 인정한다고 하더라도 후행절차(본안심리)에서 실체적 판단(기각) 사유에 실질적으로 구속되므로 경정청구 중복의 남용 소지가 없어 보이는 점, 특히 본 건은 1차 경정청구에 대한 심판결정이나 법원의 판결이 없으므로 2차 경정청구에 대해 불복을 허용하더라도 별다른 문제가 없고 심판청구나 소송절차를 남용한 것으로 보기 어려운 점, 처분청은 제척기간 내에 여러번 경정처분을 할 수 있으므로 청구인들에게만 이를 제한하는 것은 형평에 맞지 않는 점 등에 비추어, 청구인들의 경우에만 재경정청구가 위법하다고 보기 어려우므로 이 건 심판청구는 적법한 청구로서 본안심리대상에 해당되는 것으로 봄이 타당하다 할 것이다.
(3) 다음으로 쟁점②에 대하여 살펴본다. (가) 청구인들은 이 건 토지를 취득한 후 노인복지시설을 신축하기 위하여 최선의 노력을 다 했으나, 처분청의 잦은 보완요구로 건축이 지연된 것이고 이러한 사유는 취득세 감면유예 기간 내 해당 용도대로 직접 사용하지 못한 정당한 사유가 있다고 주장한다. (나)지방세특례제한법 제20조에서 노인복지법제31조에 따른 노인복지시설을 설치ㆍ운영하기 위하여 취득하는 부동산에 대해서는 다음 각 호에서 정하는 바에 따라 지방세를 2020년 12월 31일까지 감면한다고 규정하면서 그 제1호에서 대통령령으로 정하는 무료 노인복지시설에 사용하기 위하여 취득하는 부동산에 대해서는 취득세를 면제한다고 규정하고 있고, 같은 법 제178조에서 부동산에 대한 감면을 적용할 때 이 법에서 특별히 규정한 경우를 제외하고는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우 그 해당 부분에 대해서는 감면된 취득세를 추징한다고 규정하면서 그 제1호에서 정당한 사유 없이 그 취득일부터 1년이 경과할 때까지 해당 용도로 직접 사용하지 아니하는 경우를 규정하고 있다. (다) 위 추징규정에서 규정하고 있는 정당한 사유란 법령에 의한 금지·제한 등 납세의무자가 마음대로 할 수 없는 외부적인 사유는 물론 목적사업에 사용하거나 건축공사에 착공하기 위한 정상적인 노력을 다하였으나 시간적인 여유가 없어 유예기간을 넘긴 내부적인 사유도 포함하는 것이므로 납세의무자가 수행하는 사업의 공익성을 감안하여 취득세를 부과하지 않는 입법취지를 충분히 고려하면서 부동산의 취득목적에 비추어 그 목적사업에 직접 사용하거나 건축공사에 착공하는 데 걸리는 준비기간의 장단, 목적사업에 사용할 수 없거나 건축공사에 착공할 수 없는 법령상, 사실상의 장애사유 및 장애정도, 직접 사용하거나 공사에 착공하기 위한 진지한 노력을 다하였는지 여부 등을 참작하여 구체적인 사안에 따라 개별적으로 판단하여야 할 것이다. (라) 이 건의 경우, 청구인들은 이 건 토지의 취득일(2018.8.31.)부터 이미 1년을 경과하여 착공(2019.9.11.)하였고, 청구인들이 건축허가를 받기까지 약 9개월의 시간이 소요되었는바 착공을 지연하게 된 사유도 사업운영계획서 첨부, 주차대수 확보, 도시계획도로 착공 등의 사유이고 이후 2년이 더 경과한 2021년 11월 현재까지도 사용승인을 받지 못하였는바, 이는 청구인들이 노인복지시설을 신축함에 있어 사전준비가 미흡한 면도 있어 보이는 점 등에 비추어, 청구인들이 이 건 토지를 취득한 후 유예기간 내에 노인복지시설로 직접 사용하지 못한 데에 그 정당한 사유가 있다고 보기 어렵다 할 것이다. 따라서, 처분청이 이 건 경정청구를 거부한 처분은 달리 잘못이 없다고 판단된다.
4. 결 론 이 건 심판청구는 심리결과 청구주장이 이유 없으므로 지방세기본법 제96조 제7항과 국세기본법 제80조의2 및 제65조 제1항 제2호에 의하여 주문과 같이 결정한다. ＜별지＞ 관련 법률
(1) 지방세기본법 제89조(청구대상) ① 이 법 또는 지방세관계법에 따른 처분으로서 위법ㆍ부당한 처분을 받았거나 필요한 처분을 받지 못하여 권리 또는 이익을 침해당한 자는 이 장에 따른 이의신청 또는 심판청구를 할 수 있다. 제91조(심판청구) ① 이의신청을 거친 후에 심판청구를 할 때에는 이의신청에 대한 결정 통지를 받은 날부터 90일 이내에 조세심판원장에게 심판청구를 하여야 한다. 제98조(다른 법률과의 관계) ③ 제89조에 규정된 위법한 처분에 대한 행정소송은 행정소송법 제18조제1항 본문, 같은 조 제2항 및 제3항에도 불구하고 이 법에 따른 심판청구와 그에 대한 결정을 거치지 아니하면 제기할 수 없다. 다만, 심판청구에 대한 재조사 결정(제100조에 따라 심판청구에 관하여 준용하는 국세기본법 제65조제1항제3호 단서에 따른 재조사 결정을 말한다)에 따른 처분청의 처분에 대한 행정소송은 그러하지 아니하다. ＜신설 2019. 12. 31.＞
(2) 지방세특례제한법(2020.1.15. 법률 제16865호로 개정된 것) 제20조(노인복지시설에 대한 감면) 노인복지법 제31조에 따른 노인복지시설을 설치ㆍ운영하기 위하여 취득하는 부동산에 대해서는 다음 각 호에서 정하는 바에 따라 지방세를 2020년 12월 31일까지 감면한다.
1. 대통령령으로 정하는 무료 노인복지시설에 사용하기 위하여 취득하는 부동산에 대해서는 취득세를 면제하고, 과세기준일 현재 노인복지시설에 직접 사용(종교단체의 경우 해당 부동산의 소유자가 아닌 그 대표자 또는 종교법인이 해당 부동산을 노인복지시설로 사용하는 경우를 포함한다. 이하 이 조에서 같다)하는 부동산에 대해서는 재산세의 100분의 50을 경감한다. 다만, 노인의 여가선용을 위하여 과세기준일 현재 경로당으로 사용하는 부동산(부대시설을 포함한다)에 대해서는 재산세(지방세법 제112조에 따른 부과액을 포함한다) 및 같은 법 제146조 제2항에 따른 지역자원시설세를 각각 면제한다. 제178조(감면된 취득세의 추징) 부동산에 대한 감면을 적용할 때 이 법에서 특별히 규정한 경우를 제외하고는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우 그 해당 부분에 대해서는 감면된 취득세를 추징한다.
1. 정당한 사유 없이 그 취득일부터 1년이 경과할 때까지 해당 용도로 직접 사용하지 아니하는 경우
2. 해당 용도로 직접 사용한 기간이 2년 미만인 상태에서 매각ㆍ증여하거나 다른 용도로 사용하는 경우