[요지]
① 청구법인은 2018.1.30. 이 건 토지를 취득하였고, 그날부터 3년이 되는 날인 2021.1.30.까지 착공 등을 하지 아니하였으며, 그 해당 용도로 직접 사용하지 아니한 ‘정당한 사유’로서 제시한 코로나 현상으로 인한 자금 조달의 어려움, 발전사업의 오랜 준비기간(통상적 5~10년), 투자비용 등의 어려움은 지특법 제78조 제5항에서의 ‘정당한 사유’로 보기 어려움. ② 청구법인의 경우 이 건 토지의 취득 시기는 2018.1.30.로 개정된 규정의 취득기한(2019·2020년도 취득)에 포함되지 않고, 추징사유 발생일(2021.1.30.)도 2021.12.28. 개정된 지특법 제78조 제5항 제1호의 시행 전이므로 청구주장을 받아들일 수 없다 하겠음.
[주 문] 심판청구를 기각한다.
[이 유]
1. 처분개요
2. 청구법인 주장 및 처분청 의견
(1) [쟁점①] 청구법인은 2014.3.26. AAA 주식회사로부터 발전사업인허가권을 인수한 후 OOO신재생에너지 발전사업(이하 “이 건 발전사업”이라 한다)을 영위할 목적으로 설립되었고, 이 건 토지를 사업장으로 하여 발전사업의 인허가를 취득하였으며, 2018.1.30. 이 건 토지를 취득하였다. (가) 청구법인이 영위하고자 하는 사업은 OOO사업 취지에 부합하는 국내산 OOO를 연료로 하여 탄소배출권을 확보하고, 보유 특허기술과 인도의 가스화 기술을 접목하여 청정가스를 생산하고 유럽산 가스엔진을 이용하여 발전하는 사업이며, 약 OOO원의 시설자금이 투입되는 대규모 장치사업이다 (나) 위 사업은 일반적인 산업용 건축과는 달리 사업개발행위의 인허가를 확정하고 사업부지를 취득하여야 하고, 그 지상의 건축물을 착공하기 위하여 관계 법령에 의해 복합적인 각종의 수많은 인허가를 취득하여야 하며, 사업자금 조달을 위해 대기업과의 책임준공(Engineeing Procurement Construnction, 이하 “EPC”라 한다) 공사계약, 책임운영(Operation and Maintenance, 이하 “GGG”이라 한다) 계약, 연료공급보증계약을 체결하여 기술검증과 타당성 조사를 거쳐야 하고, 이후 대주단을 모집하여 대규모 PF(Project Financing, 이하 “PF”라 한다)를 통해 투자자금을 조달하여야 한다. (다) 청구법인의 경우도 이 건 발전사업을 위해 7년여간 건설중인자산비용으로 약 OOO원과 기타 사업비용으로 약 OOO원의 자금을 투입하며 이 건 토지를 취득하게 되었다.
(2) 청구법인은 이 건 토지 취득 이전부터 오랜 시간과 자금을 투입하여 이 건 토지를 고유목적에 사용하기 위해 관련된 인허가 취득 등의 사업준비를 해왔다. (가) 청구법인은 주식회사 BBB와 2014.6.23. 기술용역계약을 체결하여 사업 타당성을 검증받았고, 2014.6.25. CCC 주식회사 외 1인과 이 건 발전사업의 MOU 계약을 체결하였다. (나) 이외에도 발전사업 허가증(2014.12.2.), 건축·대수선·용도변경 허가서(2016.1.6.), 폐수종말처리시설유입처리 승인서(2016.4.29.), 바이오매스 발전사업 설계용역 계약(2015.9.1.), 대기배출시설 설치신고 증명서(2016.11.30.), 폐수배출시설 설치신고 증명서(2016.11.30.), 배전용 전기설비 이용신청(2017.5.31.) 등의 인허가를 취득하면서 장애를 극복하고 위기를 기회로 만들며 이 건 발전사업 프로젝트를 진행하여 왔다.
(3) 청구법인은 이 건 토지 취득일(2018.1.30.) 이후에도 해당 사업을 영위하기 위하여 진지한 노력을 해 왔다. (가) 청구법인은 이 건 발전사업을 영위하기 위하여 2014년도부터 발전사업 인허가를 획득하고 약 OOO원의 금융자금 조달하는 대규모 사업으로서 대기업(주식회사 BBB, 주식회사 DDD, EEE 주식회사)과의 OOO연료보증 계약을 체결하고 기술검토를 거쳐 2021년도 12월에 이 모든 계약을 완료하였다. (나) 보통 이러한 대규모 사업은 절차상 상당한 시간(보통의 경우 2년 이상)이 소요되고, 그 과정에서 여러 가지 내·외부요인으로 무산되는 일도 허다하나, 청구법인은 2014년도부터 약 7년의 오랜 준비를 해 온 끝에 2021년도 3월~7월 기간에 참여사를 선정하게 되었다. 위 참여사로서 최종적으로 OOO로 2021년도 3월경 FFF 주식회사와, GGG사로 2021년도 7월경에 HHH 주식회사와, 연료보증급사로 2021년도 4월경에 OOO와 계약을 체결하게 되었다. 위 참여사 선정과정에서 청구법인은 해외기술 검증을 위해 해외 출장을 수차례 하였었고, 사업 중단 등 청구법인의 의지와는 무관한 불가항력적이 상황들이 있었다. 그중 OOO및 GGG사로 참여하였던 주식회사 BBB 등의 사업 중단 및 사업 지연으로 인하여 PF대출 인출 후 토지 계약금을 미지급하게 되어 손해배상금을 몰취하면서 다른 거래처와 다시 계약을 체결하기도 하였다. (다) 이러한 과정 끝에 금융 주선사로 선정된 OOO와 진행하며 금융대주단의 모든 조건을 갖추어 2020년도 1월경 공사 착공을 예상하였으나, 2019년도 말부터 시작된 COVID-19(이하 “코로나 현상”이라 한다)로 인하여 이 사업에 큰 타격을 입게 되었다. 이 건 발전사업에 투자하기로 했던 각 투자처들은 코로나 현상으로 인하여 그 투자 결정을 철회하면서 PF대출이 무산되었고 참여사 중 1곳인 EEE 주식회사도 구조조정의 그룹사 내부 문제로 인하여 계약이 무산되었다. 청구법인은 어려운 현실 속에서 2020년도에 사업을 진행하지 못한 채 보냈고, 2021년도는 새로운 참여사와 함께 계약을 체결하고, 금융 PF 관련 계약도 마무리하며 사업을 재개할 수 있게 준비하게 되었다. (라) 청구법인은 공사착수를 위한 설계 및 지반조사, 굴착 허가 등 모든 준비는 되어 있었으나, 금융 PF가 완료되어 투자금을 확보하여야만 OOO인 FFF 주식회사로부터 착수지시서를 발급받아 공사 진행을 할 수 있는데, 코로나 현상으로 인하여 사업이 지연된 것이다. 곧 이러한 부분이 해결되어 2022년도 3월 이전에 금융PF 대출이 실행되어 4월 중에는 이 건 토지에 공사착수가 진행될 예정이었다. 즉, 다시 말해서 청구법인은 이 건 토지를 고유한 사업 목적에 사용할 수 없었던 법령상, 사실상의 장애 사유로 인하여 이를 극복하고 진지한 노력을 다하였음에도 시간적인 여유가 부족하였던 것이다. (마) 처분청은 이 건 발전사업에 대한 인허가 등은 이 건 토지 취득 이전에 발생하였고, 코로나 현상은 이 건 토지 취득 후 2년이 지난 후 발생되었다는 의견이나, 이는 청구법인이 영위하려는 이 건 발전사업의 사업 특성을 이해하지 못하고 그 과정에서 다한 진지한 노력을 간과한 것이다. (바) 이 건 사업 중 토목건설공사는 전체사업비 중 비중이 15%로주요 공사가 아니고, 85% 비중인 기계설비장치가 주요 공사이므로 이 건 발전사업은 일반건설과정과는 차별화되어 정당한 사유 여부를 판단하여야 한다. 무엇보다 청구법인은 이 건 토지 취득 전후 고유목적사업에 사용하지 아니하고 방치한 적이 없고, 코로나 현상으로 인하여 산업 전반의 대규모 투자 사업들이 지연되는 어려움을 겪게 된 것으로 이는 ‘정당한 사유’가 있는 것이므로 이 건 부과처분은 부당하다.
(4) [쟁점②] 설령, ‘정당한 사유’를 인정하지 아니하다고 하더라도 2022.1.1.부터 시행되는 지특법 제78조 제5항 제1호에서는 ‘2019.1.1. ~ 2020.12.31. 기간 동안 취득한 경우’에는 감면유예기간이 4년으로 추징요건을 완화한 것으로 개정되었는바, 동 개정사항을 고려하여 이 건 토지 취득의 경우도 4년의 감면유예 기간을 적용하여야 한다. 2022.1.1. 위 법률의 개정 취지는 코로나 현상으로 인한 경제침체의 장기화 등으로 인하여 기업의 조세부담을 완화하고 산업단지 등에 대한 투자를 지원하고자 하는 것인바, 이 건 토지 취득시기가 불과 위 법률의 개정 시점으로부터 1년 전이고, 위 개정된 법률의 형평성 측면에서 어려운 시국에 있는 청구법인의 사정도 고려하여 동일하게 추징 기간을 4년으로 연장하는 것으로 적용하여야 한다.
(1) 지특법 제78조 제4항의 ‘정당한 사유’라 함은 법령에 의한 금지·제한 등 그 법인이 마음대로 할 수 없는 외부적 사유는 물론 고유 업무에 사용하고자 정상적인 노력을 했음에도 시간적 여유가 없어 유예기간을 넘긴 내부적인 사유도 포함하고, 정당한 사유의 유무를 판단함에 있어서는 고유목적에 사용할 수 없는 법령상, 사실상의 장애사유 및 장애정도, 당해 법인이 고유목적에 사용하기 위한 진지한 노력 여부, 행정관청의 귀책사유 여부 등을 참작하여 사안별로 구체적, 개별적으로 판단하여야 하는 것(대법원 2004.7.8. 선고 2002두6668 판결, 같은 뜻임)이라 하겠다.
(2) [쟁점①] 청구법인은 이 건 토지를 취득한 날부터 3년 내 착공을 하지 아니한 채 해당 용도로 사용하지 아니하였고, 코로나 현상과 이 건 발전사업의 어려움을 ‘정당한 사유’로 주장하나, 이러한 주장을 받아들일 수 없다. (가) 청구법인은 이 건 토지의 취득일부터 현재까지 착공하지 못한 이유로 코로나19라는 예측하지 못한 사태로 인하여 인허가, 자금조달 및 해외기업으로부터의 발전시설 검증의 지연을 주장하고 있으나, 이는 이 건 토지 취득 후 2년이 지난 시점에 발생된 것이다. (나) 청구법인은 이 건 토지 취득 이전에 이 건 발전사업의 허가 등을 이미 득하였고, 처분청 담당 공무원이 현지출장(2021.2.26.)을 하여 이 건 토지가 나대지 상태인 것을 확인하였는바, 이는 이 건 토지에 산업용 건축물을 건축하여 해당 사업에 사용하기 위한 정상적인 노력을 다하였다고 보기 어렵다(행정안전부 지방세특례제도과-1722, 2020.7.21.). (다) 청구법인이 제시한 코로나 현상으로 인한 경제적 어려움, 자금조달의 어려움은 사업자로서는 예상할 수 있거나 극복하여야 하는 장애인바, 이러한 사유를 들어 감면유예기간(3년) 내 착공을 하지 못하고 해당 용도로 사용하지 아니한 정당한 사유가 있다고 하기 어렵다.
(3) [쟁점②] 조세법률주의 원칙상 과세요건이나 비과세요건을 막론하고 조세 법규의 해석은 특별한 사정이 없는 한 법문대로 해석하여야 할 것이고 합리적인 이유 없이 확장해석하거나 유추해석하는 것은 허용되지 아니하며, 특히, 감면요건 규정 가운데 명백히 특혜규정이라고 볼 수 있는 것은 엄격하게 해석하는 것이 조세공평에 부합한다 할 것(대법원 선고 2002두9537, 2003.1.24., 같은 뜻)인바, 2022.1.1.부터 시행되는 지특법 제78조 제5항 제1호의 완화된 개정 내용인 감면유예기간의 4년 적용(당초보다 1년 연장)은 2019.1.1. ~ 2020.12.31. 취득한 경우에 한정하는 것으로 규정하고 있고, 그 시행시기도 이 법 시행일인 2022.1.1. 이후 추징 사유가 발생하는 경우부터이다. 하지만 청구법인의 경우 이 건 토지의 취득시기는 2018.1.30.로서 이는 개정된 규정의 취득기한(2019·2020년도 취득)에 포함되지 않고 있고, 추징 사유 발생일(2021.1.30.) 역시 이 법 시행 전이므로 청구주장을 받아들일 수 없다.
(4) 따라서 처분청이 청구법인에게 이 건 부과처분을 한 것은 정당하다.
3. 심리 및 판단
① 이 건 토지를 취득일부터 3년 내 해당용도로 직접 사용하지 아니한 정당한 사유가 있다는 청구주장의 당부
② 감면유예기간을 2021.12.28. 개정된 지특법 제78조 제4항에 따라 4년으로 적용하여야 한다는 청구주장의 당부
(1) 지방세기본법(2021.12.28. 법률 제18654호로 일부 개정된 것) 제34조(납세의무의 성립시기) ① 지방세를 납부할 의무는 다음 각 호의 구분에 따른 시기에 성립한다.
1. 취득세: 과세물건을 취득하는 때
② 제1항에도 불구하고 다음 각 호의 지방세를 납부할 의무는 각 호에서 정한 시기에 성립한다.
2. 수시로 부과하여 징수하는 지방세: 수시부과할 사유가 발생하는 때
(2) 지방세특례제한법(2018.1.1. 법률 제15295호로 일부 개정된 것) 제78조(산업단지 등에 대한 감면) ④ 제1항에 따른 사업시행자 외의 자가 제1호 각 목의 지역(이하 “산업단지등”이라 한다)에서 취득하는 부동산에 대해서는 제2호 각 목에서 정하는 바에 따라 지방세를 경감한다.
1. 대상 지역
2. 경감 내용
⑤ 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우 그 해당 부분에 대해서는 제4항에 따라 감면된 취득세 및 재산세를 추징한다.
1. 정당한 사유 없이 그 취득일부터 3년이 경과할 때까지 해당 용도로 직접 사용하지 아니하는 경우
⑧ 제4항에 따라 취득세를 경감하는 경우 지방자치단체의 장은 해당 지역의 재정여건 등을 고려하여 100분의 25(같은 항 제2호 나목에 따라 취득세를 경감하는 경우에는 100분의 15)의 범위에서 조례로 정하는 율을 추가로 경감할 수 있다. 이 경우 제4조 제1항 각 호 외의 부분, 같은 조 제6항 및 제7항을 적용하지 아니한다.
(3) 지방세특례제한법(2021.12.28. 법률 제18656호로 일부 개정된 것) 제78조(산업단지 등에 대한 감면) ⑤ 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우 그 해당 부분에 대해서는 제4항에 따라 감면된 취득세 및 재산세를 추징한다.
1. 정당한 사유 없이 그 취득일부터 3년(2019년 1월 1일부터 2020년 12월 31일까지의 기간 동안 취득한 경우에는 4년)이 경과할 때까지 해당 용도로 직접 사용하지 아니하는 경우 ※ 부칙(2021.12.28. 법률 제18656호로 일부 개정된 것) 제1조(시행일) 이 법은 2022년 1월 1일부터 시행한다. 제2조(일반적 적용례) 이 법은 이 법 시행 이후 납세의무가 성립하는 경우부터 적용한다.
(4) 충청남도 도세감면 조례(2017.6.30. 조례 제4260호로 일부 개정된 것) 제7조의2 법 제78조 제8항에 따라 2019년 12월 31일까지 다음의 경감률을 추가로 경감한다.
1. 법 제78조 제4항 제2호 가목의 경감률에 추가하는 경감률: 100분의 25
(1) 청구법인과 처분청이 제출한 심리자료에 의하면 다음과 같은 사실이 확인된다. (가) 청구법인은 폐기물 재활용업, 에너지생산 및 판매업 등을 목적사업으로 하여 2014.3.26. 설립된 법인이다. (나) 청구법인은 2014.12.2. AAA개발 주식회사로부터 이 건 발전사업의 허가사항을 양수하였다. (다) 청구법인은 2015.7.20. 업종을 ‘화력발전업, 기타 발전업’ 등으로 하여 처분청과 OOO내 입주 계약을 체결하였고, 그 계약 내용을 보면 착공예정일은 2015년 8월, 준공예정일은 2017년 7월로 기재되어 있다. (라) 이후 청구법인은 2016.1.6. 처분청에 건축허가를 받았고, 2016.11.30. OOO에 대기 및 폐수배출시설 신고를 하였으며, 2016.12.11. 발전사업의 준비기간을 2019년 12월까지 연장하였다. (마) 청구법인은 2018.1.30. OOO내 이 건 토지를 OOO원에 취득하였다. (바) 처분청은 2018.3.27. 청구법인에게 ‘공장 등 건설 미착수에 따른 시정 촉구’를 하였고 이 내용을 보면 2018.9.26.까지 공장 등 건설 공사 미착수 시 산업단지 입주 계약이 해지될 수 있다는 내용이 있다. (사) 청구법인은 2018.4.17. 착공 연기 신청을 한 후 2018.9.17. 착공신고를 하였는데, 동 신고서에 의하면, 설계자 및 감리자는 주식회사 III 건축사사무소이고, 시공자는 주식회사 JJJ로 되어 있다. (아) 청구법인이 제출한 전기사업용전기설비 공사계획변경 신고필증을 보면 공사기간은 당초 ‘2018.11.26. ~ 2019.12.25.’로 되어 있었으나 2019.11.19. 그 공사기간을 ‘2018.11.26. ~ 2021.12.30.’로 변경하였다. (자) 처분청은 2021.2.25. 이 건 토지에 방문을 한 결과, 이 건 토지 위에 착공이 이루어지지 아니한 나대지 상태인 것으로 보아 2021.8.11. 청구법인에게 이 건 부과처분을 하였다. (차) 청구법인은 이 건 토지 취득일부터 3년 내 해당 용도로 직접 사용하지 아니한 데 대하여 정당한 사유를 주장하며 발전사업허가증(2014.12.2., 2016.12.28., 2017.12.11., 2019.10.29.), 건축허가서(2016.1.6.), 대기배출시설설치신고증명서(2016.11.30.) 등 자료를 제출하였다.
(2) 2021.12.28. 법률 제18656호로 일부 개정된 지특법 제78조 제5항의 개정 취지에 대하여 행정안전부의 운영요령은 다음과 같다.
(2) 이상의 사실관계 및 관련 법령 등을 종합하여 살펴본다. (가) 먼저 쟁점①에 대하여 본다.
1. 2021.12.28. 법률 제18656호로 일부 개정되기 전의 지특법 제78조 제5항에서는 “사업시행자 외의 자가 산업단지 등에서 취득하는 부동산에 대하여 지방세를 감면받은 이후, 정당한 사유 없이 그 취득일부터 3년이 경과할 때까지 해당 용도로 직접 사용하지 아니하는 경우 감면받은 취득세 및 재산세를 추징한다”고 규정하고 있다.
2. 청구법인은 이 건 토지 취득 이전부터 오랜 시간과 자금을 투입하여 이 건 발전사업의 인허가 획득 등 준비를 위해 노력을 해왔고, 발전사업의 특성상 오랜 시간과 투자비용이 소요되며, 이 건 토지 취득 후 코로나 발생과 PF대출의 어려움으로 인하여 3년 내 해당 용도로 사용하지 아니한 정당한 사유가 있다고 주장한다.
3. 위 지특법 제78조 제5항에서의 ‘정당한 사유’란 그 취득 재산을 해당 사업에 사용하지 못한 사유가 행정관청의 사용 금지·제한 등 외부적인 사유로 인한 것이거나 또는 내부적으로 그 재산을 해당 사업에 사용하기 위하여 정상적인 노력을 하였음에도 불구하고 시간적인 여유가 없거나 기타 객관적인 사유로 인하여 부득이 해당 사업에 사용할 수 없는 경우를 말하는 것이고, 재산의 취득자가 그 자체의 자금 사정이나 수익상의 문제 등으로 해당 사업에 직접 사용하지 아니하거나 처분한 경우는 이에 포함되지 아니한다(대법원 2003.12.12. 선고 2003두9978 판결 등 참조).
4. 청구법인은 2018.1.30. 이 건 토지를 취득하였고, 그날부터 3년이 되는 날인 2021.1.30.까지 착공 등을 하지 아니하였으며, 그 해당 용도로 직접 사용하지 아니한 ‘정당한 사유’로서 제시한 코로나 현상으로 인한 자금 조달의 어려움, 발전사업의 오랜 준비기간(통상적 5~10년), 투자비용 등의 어려움은 지특법 제78조 제5항에서의 ‘정당한 사유’로 보기 어렵다.
5. 물론 이 건 발전 사업은 신재생에너지의 일환으로서 추진 과정에서 인허가 획득, 기술력 확보, 투자처 확보, 대기배출오염․미세먼지 관련 안전성 확보와 유관기관과의 협의 등 상당한 어려움이 있었을 것으로는 보이나, 이러한 상황은 발전 사업을 영위하는 자가 충분히 예상하여 극복하여야 할 사안으로서 다른 사업과 달리 예외성을 인정할 수는 없다.
6. 또한 청구법인은 사업상 어려움을 감안하여 이 건 토지를 취득하였어야 하고, 부득이한 사정에도 불구하고 최소한 취득일부터 3년 내는 착공을 하면서 해당 용도로 직접 사용하지 아니한 ‘정당한 사유’를 주장하여야 함에도 착공 등을 하지 아니한 점 등을 미루어 볼 때 외부적인 장애나 진지한 노력이 수반된 경우의 ‘정당한 사유’로 보기 어려우므로 청구주장을 받아들일 수 없다 하겠다. (나) 다음으로 쟁점②에 대하여 본다.
1. 2021.12.28. 법률 제18656호로 일부 개정된 지특법 제78조 제5항 제1호에서는 “정당한 사유 없이 그 취득일부터 3년(2019년 1월 1일부터 2020년 12월 31일까지의 기간 동안 취득한 경우에는 4년)이 경과할 때까지 해당 용도로 직접 사용하지 아니하는 경우”로 당초 규정이 완화되는 것으로 변경되었다. 그 시행시기와 관련하여, 부칙 제1조 및 제2조에서 “2022.1.1. 이후부터 납세의무가 성립하는 경우부터 적용하는 것”으로 규정하고 있는데, 지방세기본법 제34조 제2항 제2호서는 “수시로 부과하여 징수하는 지방세는 수시 부과할 사유가 발생하는 때 납세의무가 성립한다”고 규정하고 있다.
2. 설령 청구법인은 ‘정당한 사유’를 인정하지 아니한다고 하더라도 2022.1.1.부터 시행되는 지특법 제78조 제5항 제1호에 따라 감면유예기간을 3년이 아닌 4년으로 적용하여야 한다고 주장한다.
3. 하지만, 2022.1.1.부터 시행되는 지특법 제78조 제5항 제1호의 완화된 개정 내용인 감면유예기간의 4년 적용(당초보다 1년 연장)은 2019.1.1. ~ 2020.12.31. 취득한 경우에 한정하는 것이고, 그 시행시기도 이 법 시행일인 2022.1.1. 이후 추징 사유가 발생하는 경우부터 적용되는 것이다. 청구법인의 경우 이 건 토지의 취득 시기는 2018.1.30.로 개정된 규정의 취득기한(2019·2020년도 취득)에 포함되지 않고, 추징사유 발생일(2021.1.30.)도 2021.12.28. 개정된 지특법 제78조 제5항 제1호의 시행 전이므로 청구주장을 받아들일 수 없다 하겠다. (다) 따라서 처분청이 청구법인에게 이 건 부과처분을 한 것은 달리 잘못이 없다고 판단된다.
4. 결론 이 건 심판청구는 심리결과 청구주장이 이유 없으므로 지방세기본법제96조 제6항과 국세기본법제81조 및 제65조 제1항 제2호에 의하여 주문과 같이 결정한다.