위헌인 「종합부동산세법」에 근거하여 이루어진 종합부동산세 부과처분의 당부

[참조결정] 조심2020지2033 / 조심2022지0543

[주 문] 심판청구를 기각한다.

[이 유]

1. 처분개요

• 가. 처분청은 aaa 및 bbb(이하 “청구인들”이라 한다)가 이 건 과세기준일(2021.6.1.) 현재 보유하고 있는 OOO(이하 “쟁점주택”이라 한다)에 대하여 2021.11.25. 청구인들에게 2021년 귀속 종합부동산세 OOO원(aaa분 OOO원, bbb분 OOO원, 농어촌특별세 포함)을 결정․고지하였다.
• 나. 청구인들은 이에 불복하여 2022.2.23. 이의신청을 거쳐 2022.8.16. 심판청구를 제기하였다.

2. 청구인들 주장 및 처분청 의견

• 가. 청구인들 주장 지방세법 제4조 제1항이 공동주택가격이 공시되지 아니한 경우 그 시가표준액의 결정을 위해서는 지방세기본법제147조와 같은 법 시행령 제84조에 따른 출석회의의 의결절차(지방세심의위원 과반수의 출석과 출석위원 과반수의 찬성)를 거치도록 하였으며 이는 납세자 권리보호를 위하여 법률이 규정한 적법절차이다. 그러나, 지방자치단체는 위의 강행규정임에도 불구하고 국회가 제정한 법률이 아닌 자치단체의 조례에 의하여, 출석회의의 의결절차 아닌 서면결정으로 납세의무를 부과한 처분은 조세법률주의에 반하므로 부당하다. 이 건의 경우는 ‘출석회의의 의결절차’를 위하여 회의 소집을 한 사실자체가 없으며 이해관계인의 의견진술이나 표결절차를 거친 사실이 없으므로 법정절차를 누락한 사실이 명백함에도 서면결정을 이유로 지방세심의위원회의 심의를 거쳤다고 확장해석하는 허용되지 아니한다 할 것이다(대법원 2004.3.12. 선고 2003두7200 판결). 헌법상 적법절차의 원칙은 형사소송절차 뿐 아니라 과세처분에 대해서도 그대로 준수되어야 할 것이고(대법원 2012.10.18. 선고 2010두12347 전원합의체 판결), 헌법 제12조 제1항이 규정한 적법절차에 반하는 처분은 헌법상 권리인 재산권을 부당히 침해하는 처분이므로 위법하다 할 것이다(헌법재판소 1992.12.24. 선고 92헌가8 전원재판부 결정, 1998.5.28. 선고 96헌바4 전원재판부 결정). 과세처분의 절차상 적법요건을 처분청이 입증하지 아니하고 자치단체의 장이 결정한 시가표준액을 그대로 사용한 처분은 과세권자 입증책임 원칙에 반하는 명백한 절차적 하자로서 무효의 처분이므로 취소하여야 한다. 청구인들은 재산세에 대한 이의신청을 한 사실이 없음에도 이의신청이 기각되었다는 이유로 납세의무를 부과하는 것은 중대하고 명백한 절차적 하자인 무효의 처분이므로 취소하여야 할 것이다. 이 건 부과처분은 과세요건이 동일한 조세심판원 결정례(조심2020지2033, 2021.1.13.)에 반한다. 조세심판원은 “공동주택가격이 공시되지 않은 경우 그 시가표준액의 결정을 위해서는 지방세기본법 제147조에 따른 지방세심의위원회 심의를 거쳐야 함에도 처분청은 지방세심의위원회의 거쳐야 하는 법정절차를 누락 하였고 이는 치유할 수 없는 절차상의 흠결로 보이는 점 등에 비추어 청구인에게 재산세 등을 부과한 이 건 처분은 잘못이 있다.”고 결정하였다. 처분청은 출석회의가 아닌 서면심의를 통해 시가표준액을 결정한 사실을 인정하고 있고, 지방세심의위원회 심의를 거치지 않으면 법정절차를 누락한 것이고 이는 치유할 수 없는 절차상 흠결로 본다고 결정하였다. 이처럼 출석회의와 서면심의를 동일 시 하는 것은 과세요건을 법문대로 해석하지 아니한 확장해석으로 허용되지 아니한다 할 것이다(대법원 2004.3.12. 선고 2003두7200 판결). 앞서 설명한 바와 같이 심의위원회의 소집사실 자체가 없음에도 지방세심의위원회의 심의를 거쳤다는 처분청 의견은 부당하고, 처분청이 이러한 처분의 적법성을 입증하지 아니하고 자치단체의 시가표준액을 그대로 종합부동산세의 시가표준액으로 사용한 처분은 과세권자 입증책임의 원칙에 반한다. 청구인들이 재산세 이의신청을 한 사실이 없음에도 이의신청이 기각되었다는 이유로 종합부동산세를 부과한 처분은 무효에 해당한다.
• 나. 처분청 의견 이 건 종합부동산세의 산정은 지방자치단체가 결정한 시가표준액을 그대로 사용한 것으로 재산세 부과처분이 적법한 이상 이 건 종합부동산세 부과처분은 잘못이 없다. 종합부동산세법 제7조 제1항에 따르면 종합부동산세 납세의무자는 주택분 재산세의 납세의무자로 하도록 규정하고 있다. 쟁점주택은 공동주택가격 조사 산정기준 제5조 제1호에 따라 집합건축물대장에 등재되지 아니하여 공동주택을 조사·산정하지 아니하는 물건으로서 국토교통부는 2021년 재산세 과세기준일(2021.6.1.) 당시 쟁점주택에 대한 공동주택가격을 공시하지 않았다. 지방세법 제4조 제1항에서 이 법에서 적용하는 토지 및 주택에 대한 시가표준액은 부동산 가격공시에 관한 법률에 따라 공시된 가액으로 하고, 공동주택가격이 공시되지 아니한 경우에는 대통령령으로 정하는 기준에 따라 특별자치시장 등이 산정한 가액으로 하도록 규정하고 있다. OOO는 코로나19가 심화됨에 따라 출석회의가 아닌 서면심의를 통해 시가표준액을 결정하였는데 지방세법령에 따르면 서면심의가 가능하다는 규정이 없으나, OOO 각종 위원회의 설치 및 운영에 관한 조례 제10조 제2항 제3호에 따른 사유로 서면심의를 받아 시가표준액을 결정하였다. 처분청은 서면심의를 받아 시가표준액을 결정하여 재산세를 부과한 처분은 절차적 하자가 없어 보이므로 지방자치단체에서 결정한 시가표준액을 적용하여 종합부동산세를 부과한 이 건 처분은 정당하다.

3. 심리 및 판단

• 가. 쟁점 지방세심의위원회 ‘출석심의’를 거치지 않은 시가표준액을 과세표준으로 하여 종합부동산세를 부과한 처분의 당부
• 나. 관련 법령 등 (1)종합부동산세법 제2조【정의】이 법에서 사용하는 용어의 정의는 다음 각 호와 같다.

3. “주택”이라 함은 지방세법 제180조 제3호의 규정에 의한 주택을 말한다. 다만, 동법 제112조 제2항 제1호의 규정에 의한 별장은 제외한다.(중략)

5. “주택분 재산세”라 함은 지방세법 제181조 및 제183조의 규정에 의하여 주택에 대하여 부과하는 재산세를 말한다.(중략)

9. “공시가격”이라 함은 부동산 가격공시에 관한 법률에 따라 가격이 공시되는 주택 및 토지에 대하여 같은 법에 따라 공시된 가액을 말한다. 다만, 같은 법에 따라 가격이 공시되지 아니한 경우에는 지방세법 제4조 제1항 단서 및 같은 조 제2항에 따른 가액으로 한다. 제7조【납세의무자】① 과세기준일 현재 주택분 재산세의 납세의무자는 종합부동산세를 납부할 의무가 있다. 제8조【과세표준】① 주택에 대한 종합부동산세의 과세표준은 납세의무자별로 주택의 공시가격을 합산한 금액［과세기준일 현재 세대원 중 1인이 해당 주택을 단독으로 소유한 경우로서 대통령령으로 정하는 1세대 1주택자(이하 “1세대 1주택자”라 한다)의 경우에는 그 합산한 금액에서 5억원을 공제한 금액］에서 6억원을 공제(납세의무자가 법인 또는 법인으로 보는 단체로서 제9조 제2항 각 호의 세율이 적용되는 경우는 제외한다)한 금액에 부동산 시장의 동향과 재정 여건 등을 고려하여 100분의 60부터 100분의 100까지의 범위에서 대통령령으로 정하는 공정시장가액비율을 곱한 금액으로 한다. 다만, 그 금액이 영보다 작은 경우에는 영으로 본다. (2)지방세기본법 제147조【지방세심의위원회 등의 설치ㆍ운영】① 다음 각 호의 사항을 심의하거나 의결하기 위하여 지방자치단체에 지방세심의위원회를 둔다.

1. 제88조에 따른 과세전적부심사에 관한 사항

2. 제90조 및 제91조에 따른 이의신청에 관한 사항

3. 지방세징수법 제11조 제1항 및 제3항에 따른 체납자의 체납정보 공개에 관한 사항

4. 지방세관계법에 따라 지방세심의위원회의 심의를 받도록 규정한 사항

5. 제82조 제1항에 따른 세무조사대상자 선정에 관한 사항

6. 그 밖에 지방자치단체의 장이 필요하다고 인정하는 사항

② 제1항 제3호 및 제6호의 사항을 심의하거나 의결하기 위하여 지방세조합에 지방세징수심의위원회를 둔다. 이 경우 제1항 제6호 중 “지방자치단체의 장”은 “지방세조합장”으로 본다.

③ 제1항에 따른 지방세심의위원회 및 제2항에 따른 지방세징수심의위원회의 조직과 운영, 그 밖의 중요한 사항은 대통령령으로 정한다.

④ 제1항에 따른 지방세심의위원회 및 제2항에 따른 지방세징수심의위원회의 위원 중 공무원이 아닌 사람은 형법과 그 밖의 법률에 따른 벌칙을 적용할 때에는 공무원으로 본다. (3)지방세기본법 시행령 제84조【지방세심의위원회의 운영】① 지방세심의위원회의 회의는 다음 각 호의 구분에 따라 구성한다. 이 경우 위원장을 포함한 위촉위원이 구성원의 과반수가 되어야 한다.

1. 시ㆍ도등에 두는 지방세심의위원회의 회의는 위원장, 부위원장, 그 밖에 지방자치단체의 장이 회의마다 지정하는 9명의 위원으로 구성한다.

2. 시ㆍ군ㆍ구에 두는 지방세심의위원회의 회의는 위원장, 부위원장, 그 밖에 지방자치단체의 장이 회의마다 지정하는 7명의 위원으로 구성한다.

② 지방세심의위원회의 회의는 위원장이 지방자치단체의 장의 요구로 소집하고, 위원장이 그 회의를 주재한다.

③ 위원장은 지방세심의위원회를 대표하며, 지방세심의위원회의 업무를 총괄한다.

④ 지방세심의위원회는 제1항에 따른 구성원 과반수의 출석과 출석위원 과반수의 찬성으로 의결한다.

⑤ 지방세심의위원회는 회의를 운영할 때 필요하다고 인정하면 신청인ㆍ청구인 등 이해관계인, 참고인, 전문가, 관계 공무원 또는 납세자보호관을 출석시켜 의견을 듣거나 증명자료의 제출을 요구할 수 있다.

⑥ 지방세심의위원회의 사무를 처리하기 위하여 지방세심의위원회에 간사 1명을 두며, 간사는 지방자치단체의 장이 소속 공무원 중에서 지명한다.

(4) 지방세법 제4조【부동산 등의 시가표준액】① 이 법에서 적용하는 토지 및 주택에 대한 시가표준액은 부동산 가격공시에 관한 법률에 따라 공시된 가액(價額)으로 한다. 다만, 개별공시지가 또는 개별주택가격이 공시되지 아니한 경우에는 특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수 또는 구청장(자치구의 구청장을 말한다. 이하 같다)이 같은 법에 따라 국토교통부장관이 제공한 토지가격비준표 또는 주택가격비준표를 사용하여 산정한 가액으로 하고, 공동주택가격이 공시되지 아니한 경우에는 대통령령으로 정하는 기준에 따라 특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수 또는 구청장이 산정한 가액으로 한다.

② 제1항 외의 건축물(새로 건축하여 건축 당시 개별주택가격 또는 공동주택가격이 공시되지 아니한 주택으로서 토지부분을 제외한 건축물을 포함한다), 선박, 항공기 및 그 밖의 과세대상에 대한 시가표준액은 거래가격, 수입가격, 신축ㆍ건조ㆍ제조가격 등을 고려하여 정한 기준가격에 종류, 구조, 용도, 경과연수 등 과세대상별 특성을 고려하여 대통령령으로 정하는 기준에 따라 지방자치단체의 장이 결정한 가액으로 한다.

③ 행정안전부장관은 제2항에 따른 시가표준액의 적정한 기준을 산정하기 위하여 조사ㆍ연구가 필요하다고 인정하는 경우에는 대통령령으로 정하는 관련 전문기관에 의뢰하여 이를 수행하게 할 수 있다.

④ 제1항과 제2항에 따른 시가표준액의 결정은 지방세기본법 제147조에 따른 지방세심의위원회에서 심의한다.

(5) 지방세법 시행령 제3조【공시되지 아니한 공동주택가격의 산정가액】법 제4조 제1항 단서에서 “대통령령으로 정하는 기준”이란 지역별ㆍ단지별ㆍ면적별ㆍ층별 특성 및 거래가격 등을 고려하여 행정안전부장관이 정하는 기준을 말한다. 이 경우 행정안전부장관은 미리 관계 전문가의 의견을 들어야 한다. 제4조【건축물 등의 시가표준액 산정기준】① 법 제4조 제2항에서 “대통령령으로 정하는 기준”이란 매년 1월 1일 현재를 기준으로 과세대상별 구체적 특성을 고려하여 다음 각 호의 방식에 따라 행정안전부장관이 정하는 기준을 말한다.

1. 오피스텔: 행정안전부장관이 고시하는 표준가격기준액에 다음 각 목의 사항을 적용한다.

• 가. 오피스텔의 용도별ㆍ층별 지수
• 나. 오피스텔의 규모ㆍ형태ㆍ특수한 부대설비 등의 유무 및 그 밖의 여건에 따른 가감산율(加減算率) 1의2. 제1호 외의 건축물: 건설원가 등을 고려하여 행정안전부장관이 산정ㆍ고시하는 건물신축가격기준액에 다음 각 목의 사항을 적용한다.
• 가. 건물의 구조별ㆍ용도별ㆍ위치별 지수
• 나. 건물의 경과연수별 잔존가치율
• 다. 건물의 규모ㆍ형태ㆍ특수한 부대설비 등의 유무 및 그 밖의 여건에 따른 가감산율

(6) 지방세기본법 시행규칙 제2조【건축물ㆍ선박ㆍ항공기 등의 시가표준액 결정 절차】① 특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수 또는 구청장(구청장은 자치구의 구청장을 말한다. 이하 "시장ㆍ군수ㆍ구청장"이라 한다)은 지방세법(이하 "법"이라 한다) 제4조 제2항에 따른 건축물, 선박, 항공기 및 그 밖의 과세대상에 대한 시가표준액 결정을 위하여 지방세법 시행령(이하 "영"이라 한다) 제4조 제3항 본문에 따라 특별시장ㆍ광역시장 또는 도지사(이하 이 조에서 "도지사"라 한다)의 승인을 받으려는 경우(특별자치시장 및 특별자치도지사는 제외한다)에는 승인신청서에 직전 연도의 시가표준액에 관한 자료 등 승인에 필요한 자료를 첨부하여 그 결정일 30일 전까지 도지사에게 제출하여야 한다.

② 도지사는 제1항에 따라 시가표준액 승인신청서를 받은 때에는 승인신청서를 받은 날부터 30일 이내에 그 결과를 시장ㆍ군수ㆍ구청장(특별자치시장 및 특별자치도지사는 제외한다)에게 통보하여야 한다.

• 다. 사실관계 및 판단

(1) 청구인들이 이 건 과세기준일(2021.6.1.) 현재 쟁점주택을 보유하고 있는 것에 대하여는 다툼이 없다.

(2) 청구인이 제출한 증빙 등과 처분청의 심리자료는 다음과 같다. (가) 처분청이 제출한 이 건 종합부동산세 세액결의서를 보면, 청구인 aaa의 과세대상 물건은 2건이고, 과세표준은 OOO원, 결정세액 OOO원이며, 청구인 bbb의 과세대상 물건은 1건이고, 과세표준은 OOO원, 결정세액은 OOO원으로 나타난다. (나) 이 건 과세기준일(2021.6.1.) 현재 청구인들의 주택 보유 현황은 아래의 ＜표＞와 같다. ＜표＞ 청구인들의 이 건 과세기준일(2021.6.1.) 현재 보유 부동산 ◯◯◯ (다) 쟁점주택이 위치한 공동주택단지는 아래와 같이 재개발사업으로 신축되어 2020.8.20. 준공인가를 받은 것으로 확인된다. ◯◯◯ (라) 처분청이 제출한 자료에 의하면, 쟁점주택이 위치한 공동주택단지 다른 납세자가 제기한 재산세 부과처분에 대한 이의신청을 제기하였으나, 2021.12.8. 기각된 것으로 나타난다.

(3) 이상의 사실관계 및 관련 법령 등을 종합하여 살피건대, 종합부동산세법 제2조 제9호의 단서규정에 따르면, 가격이 공시되지 아니한 경우에는 지방세법 제4조 제1항 단서 및 같은 조 제2항에 따른 가액으로 규정하고 있고, 같은 조 제4항에서 제1항과 제2항에 따른 시가표준액의 결정은 지방세심의위원회에서 심의하도록 규정하고 있으며, 지방세기본법 제147조 제1항에서 지방세관계법에 따라 지방세심의위원회의 심의를 받도록 규정한 사항 등을 심의하거나 의결하기 위하여 지방자치단체에 지방세심의위원회를 둔다고 규정하고 있고, 같은 조 제3항에서 제1항에 따른 지방세심의위원회 및 제2항에 따른 지방세징수심의위원회의 조직과 운영, 그 밖의 중요한 사항은 대통령령으로 정한다고 규정하고 있으며, 지방세기본법 시행령 제84조 제1항 제2호에서 시ㆍ군ㆍ구에 두는 지방세심의위원회의 회의는 위원장, 부위원장, 그 밖에 지방자치단체의 장이 회의마다 지정하는 7명의 위원으로 구성하고, 같은 조 제4항에서는 지방세심의위원회는 제1항에 따른 구성원 과반수의 출석과 출석위원 과반수의 찬성으로 의결하는 것으로 규정하고 있으며, 같은 조 제5항에서는 회의를 운영할 때 필요하다고 인정하면 신청인ㆍ청구인 등 이해관계인, 참고인, 전문가, 관계 공무원 또는 납세자보호관을 출석시켜 의견을 듣거나 증명자료의 제출을 요구할 수 있다고 규정하고 있는바, 청구인들은 지방세심의위원회의 출석심의 없이 서면심의를 통해 산정한 시가표준액을 과세표준으로 하여 종합부동산세를 부과한 처분은 부당하다고 주장하나, 종합부동산세는 재산세의 후행세목이고, 동일한 쟁점으로 선행세목인 재산세에 대한 불복청구에 대하여 조세심판원은 감염병의 예방 및 관리에 관한 법률 제49조 제1항 제2호에 따라 시장‧군수‧구청장은 감염병을 예방하기 위하여 흥행, 집회, 제례 또는 그 밖의 여러 사람의 집합을 제한하거나 금지하는 조치를 하여야 한다고 규정하고 있어, 제1급감염병인 코로나19가 확산되는 상황에서는 OOO는 OOO 각종 위원회의 설치 및 운영에 관한 조례에 따라 지방세심의위원회를 서면회의로 운영할 수밖에 없었던 것으로 보이는 점, 지방세기본법 시행령 제84조 제5항에서 지방세심의위원회는 필요에 따라 이해관계인, 전문가 등의 의견을 들을 수 있다고 규정하고 있어 반드시 출석회의만이 적법한 지방세심의위원회를 거쳤다고 보기는 어렵다고 판단한 점(조심 2022지543, 2022.7.15., 같은 뜻임) 등에 비추어 청구주장은 받아들이기 어렵다 할 것이다. 따라서, 처분청이 청구인들에게 종합부동산세를 부과한 이 건 처분은 달리 잘못이 없는 것으로 판단된다.

4. 결론 이 건 심판청구는 심리결과 청구주장이 이유 없으므로 국세기본법제81조 및 제65조 제1항 제2호에 의하여 주문과 같이 결정한다.