주민 의견 청취 공고는 쟁점토지 본래의 용도인 공장용지에 대한 사용을 금지 또는 제한한 것으로 보기 어려운 점, 쟁점토지와 관련하여 건축법에 따른 건축 인․허가 신고 및 신청 사실이 확인되지 아니하는 점, 관할관청이 개별적 인ㆍ허가 여부를 답변할 수 없다고 회신한 사실이 있다 하더라도 이를 쟁점토지가 법령에 따라 사용이 금지 또는 제한된 것으로 인정하기에 부족한 것으로 보이는 점 등에 비추어 처분청이 쟁점토지를 사업용 토지로 보아 종합소득세를 환급하여야 한다는 청구인의 경정청구를 거부한 이 건 처분은 달리 잘못이 없다고 판단됨
[주 문] 심판청구를 기각한다. [이 유]
(1) 청구인이 2017.10.31. 쟁점토지를 취득한 후 2018.5.23. OOO구청장의 쟁점토지 일원에 대한 ‘지구단위계획구역(안) 열람공고’ 고시로 청구인의 건축허가 신청이 불허되었으므로, 쟁점토지는 사실상 법령에 의하여 사용이 금지 또는 제한된 토지에 해당하고, 청구인이 2021.3.18. 쟁점토지를 양도하기 3년 전 2년 이상 사용이 제한된 토지이므로 쟁점토지의 양도는 소득세법 시행령 제168조의14 제1항 제1호 및 제168조의6에 따라 사업용 토지에 대한 양도소득세 일반세율(45%)을 적용하여야 한다. 국세청 예규(부동산납세과-499, 2014.7.15.)에 의하면 지구단위계획구역(개발행위허가제한구역)으로 지정·고시되어 해당 법령에 따라 사용이 제한된 기간 동안은 비사업용 토지에 해당되지 않는 것으로 보는 것이므로 쟁점토지는 2018.5.23.부터 양도일 현재까지 “도시관리계획 입안중”인 토지에 해당한다. 비사업용 토지에 대한 세법규정이 투기수요를 억제하고 불로소득에 대한 중과세를 통하여 과세형평을 제고하는데 있지만 사유재산권이 제한된 경우까지 중과세율을 적용하는 것은 이중제재에 해당하고, 토지의 사용금지 또는 제한과 관련된 법령을 입안 중에 있는 경우 행정관청은 효율적인 사업의 추진과 장래 토지소유자의 재산상 피해를 예방하기 위하여 행정예고 또는 행정지도를 통해 입안 중인 법령에 위배되는 사용행위를 금지 또는 제한하고 있다.
(2) 종전 국세청 예규(재산-2008, 2008.7.31.)는 법적근거 없이 구청장 방침으로 건축허가를 제한하고 있는 경우 법령상 사용금지 또는 제한으로 볼 수 없다는 견해였고, 기획재정부 예규(재산세제과-1129, 2008.12.31.)는 소득세법 시행규칙 제83조의5 제1항 제1호 에 따라 토지를 취득한 후 법령에 따라 당해 사업과 관련된 인ㆍ허가(건축허가를 포함)ㆍ면허 등을 신청한 자가 건축법 제12조 (2008.3.28. 법률 제9019호로 개정되기 전)의 규정 및 행정지도에 따라 건축허가가 제한됨에 따라 건축을 할 수 없게 된 토지를 양도하는 경우 건축허가가 제한된 기간동안은 소득세법 제104조의3 제1항 각 호의 어느 하나에 해당하지 아니하는 토지로 보아 비사업용 토지에 해당하는지 여부를 판정한다고 하였으며, 조세심판원(조심 2009중4075, 2010.4.15.)은 “법령의 규정에 의한 사용의 금지 또는 제한이란 행정청이 행정조직법에 의하여 부여된 일반적인 권한에 근거하여 그 행정작용의 일환으로 건축허가 등 토지이용에 관한 각종 인․허가를 일체하여 주지 않기 때문에 토지의 사용이 금지 또는 제한된 경우도 포함되는 것”이 라고 결정하였다(대법원 1994.1.11. 선고 93누1893 판결, 대법원 1994.1.
25. 선고 93누2995 판결, 대법원 1997.7.11. 선고 96누2651 판결 참조).
(3) OOO구청장의 구체적인 행정지도가 있지는 않았더라도 2018년 1월 건축허가를 득하고자 청구인이 OOO구청을 직접 방문하여 면담한 결과 건축허가를 해줄 수 없다고 한 사실이 있고, 그 후 수차례 질의서, 요청서 및 탄원서 등을 통해 건축허가 요청 및 건축허가 가능여부를 질의하였으나, 건축허가 가능여부에 대한 구체적인 회신을 받지 못하였는바, 토지의 사용금지 또는 제한과 관련된 법령(계획)이 입안 중인 경우에는 건축허가 등 사용행위를 금지 또는 제한할 수밖에 없는데도 불구하고 건축허가 가능여부를 회신하지 않은 것은 책임회피 및 소극행정으로서 이는 건축을 허가할 수 없다는 것과 같은 것이라 하겠다. 또한 청구인이 부동산개발공급업, 부동산매매업으로 사업자등록한 이유는 최초 취득한 토지 13,434㎡ 중 새로운 사업의 공장부지로 필요한 면적인 9,613㎡를 제외한 3,821㎡를 취득 후 6개월 이내 양도하였어야 했기 때문이고, 소득세법 시행령 제168조의14 제1항 제1호 에서 ‘토지를 취득한 후 법령에 따라 사용이 금지 또는 제한된 토지’라고 규정한 것은 부득이한 사유가 있는 경우 비사업용 토지에서 제외할 수 있다는 의미이고, 토지 취득 후 예상되는 용도가 무엇이든 이는 비사업용 토지에서 제외되는 토지를 판정하는데 영향이 없는 것이라 하겠다. 한편 청구인은 법인설립 후 현물출자를 목적으로 쟁점토지를 취득하였고, 쟁점토지가 소재한 B블럭을 BBB와 공동으로 매입하면서 분할된 필지의 위치에 따라 토지가액이 차이 날 수 있어 이를 편중해서 분할하지 않음으로써 일부필지가 서로 떨어지게 된 것이고, 쟁점토지에 공장을 신축하기 전에 가격차이를 정산하고 교환하려고 하였으나 건물신축 허가가 나지 않아 그대로 보유하게 되었고, 청구인은 공장건물의 신축을 위해 건축허가 가부를 관할 행정관청에 질의한 것이지 건축허가 제한이 포함된 답변을 요구하기 위해 질의를 한 것이 아니므로 위와 같은 처분청 의견은 비논리적이라 하겠다.
(1) 쟁점토지는 소득세법 시행령 제168조의14 제1항 제1호 에 따른 토지를 취득한 후 법령에 따라 사용이 금지 또는 제한된 토지에 해당하지 아니한다. 2018.5.23. 쟁점토지에 대한 OOO 공고 제2018-578호 ‘도시관리계획(지구단위계획구역)안 열람공고’는 국토의 계획 및 이용에 관한 법률(이하 “국토계획법”이라 한다) 제28조에 따른 도시ㆍ군관리계획의 수립 절차 중 하나로, 이러한 도시․군관리계획 결정의 효력은 같은 법 제32조 제4항에 따라 지형도면을 고시한 날부터 발생하며, 입안 중인 사항은 열람공고 이후 의견 수렴, 수정 및 변경 절차를 거쳐 구체적 입안이 가능한 것으로 현실적인 법령 시행 또는 사업계획의 확정시기가 도래하지 아니한 것으로서 이는 법령상 사용 금지 또는 제한에 해당되지 아니한다.
(2) 청구인은 쟁점토지와 관련하여 건축법에 의한 건축 인·허가 신고 또는 신청을 한 사실이 없고, 관할관청 또한 건축법 제18조 및 국토계획법에 따라 건축허가 제한 등을 포함한 행정지도를 한 사실이 없다. 소득세법 시행령 제168조의14 제1항 제1호 에 명시된 “법령의 규정에 의한 사용의 금지 또는 제한”이란 행정청이 법령에 규정된 사용의 금지 및 제한에 관한 권한 또는 행정조직법에 의하여 부여된 일반적인 권한에 근거하여 그 행정작용의 일환으로 건축허가 등 토지이용에 관한 각종 인ㆍ허가를 일체 해주지 않아 토지의 사용이 금지 또는 제한된 경우도 포함하는 것이나(대법원 2013.10.31. 선고 2011두14425 판결 참조), OOO 공고 제2018-578호 ‘도시관리계획(지구단위계획구역)안 열람공고’에서는 지구단위계획구역 결정(안)에 대한 결정사유가 포함되어 있을 뿐, 관할구역 내 토지 사용을 제한하는 내용은 없고, 처분청이 OOO구청장에게 문서로 확인한 바에 의하면, 쟁점토지에 대해 건축법 제11조 및 제14조에 따른 ‘건축허가 및 신청사항’이 없었고, 같은 법 제18조에 따라 ‘건축허가를 제한’한 사실이 없으며, 국토계획법에 따른 ‘건축허가 제한 등 행정지도’ 사항 또한 없는 것으로 회신받았다.
(3) 청구인이 쟁점토지를 취득한 목적은 청구인이 주장하는 ‘공장건물 신축과 창고운영’과는 연관성이 적은 것으로 보인다. 청구인은 2017.10.16. OOO 외 13필지를 소재지로 하여 ‘기타부동산개발 및 공급업(주업종)․부동산임대업(부업종)’ 사업자등록 신청을 하였고, 청구인을 포함한 토지 취득자들이 OOO구청장에게 제출한 탄원서 등에 첨부된 토지이용계획 지적도면을 보면 공장건물을 신축하기 위해서는 토지가 동일 블록으로 연결되어 있어야 함에도 쟁점토지는 각 개별 필지로 여러 곳으로 분산되어 있어 청구인이 쟁점토지를 취득한 것은 공장을 신축하기 위한 목적이라기 보다는 지가상승에 따른 양도차익을 목적으로 한 것으로 보인다. 또한 청구인은 쟁점토지가 비사업용 토지에 해당하는 경우 이에 따른 불이익을 회피하기 위해 ‘건축허가 제한’이 포함된 답변을 요청하는 민원을 행정기관에 지속적으로 제기한 것으로 보이는바, 토지 소유자들이 OOO구청장에게 제출한 질의서(2018.5.14.) 및 요청서(2018.5.29.)에 의하면, “쟁점토지에 건축허가가 안되면 비업무용 부동산으로 분류되어 세금중과 및 금융이자 할증 등 상당한 불이익을 받아야 하므로 귀청의 명확한 답변이 있어야 세무 및 금융에 대비할 수 있다”는 취지로 질의한 내용이 확인되고, 청구인이 비사업용 토지에 대한 불이익을 회피하기 위해서는 관할관청의 ‘건축허가 제한’이라는 행정규제가 필요한 사항이었으므로 쟁점토지의 일부에 해당하는 형식적 가설계도면만 제시하고 정상적인 건축허가 신청은 하지 않은 채, 건축허가 여부의 명확한 답변만을 지속적으로 요구한 것으로 보인다. 한편 쟁점토지를 포함한 ㈜AAA 조선소 부지 178,074㎡는 2017.6.16. 개인 2명 및 공인중개사가 대표자인 CCC주식회사가 포함된 법인 6개가 공동으로 최초 매매계약을 체결한 후 매수자들의 주도하에 분할되었고, 청구인 소유 토지 중 일부는 취득 직후 양도되었으며, 위 부지는 아파트 등으로 개발 가능성이 있다는 언론 기사가 나오는 등을 종합하여 고려하면, 청구인이 쟁점토지를 취득한 목적은 공장신축이라기보다는 매매차익을 얻기 위한 것으로 보인다. 따라서 쟁점토지는 소득세법 시행령 제168조의14 제1항 제1호 의 ‘법령에 따라 사용이 금지 또는 제한된 토지’에 해당하지 아니하므로 쟁점토지를 비사업용 토지로 보아 청구인의 경정청구를 거부한 이 건 처분은 정당하다.
(1) 소득세법 제69조【부동산매매업자의 토지등 매매차익예정신고와 납부】① 부동산매매업자는 토지 또는 건물(이하 “토지등”이라 한다)의 매매차익과 그 세액을 매매일이 속하는 달의 말일부터 2개월이 되는 날까지 대통령령으로 정하는 바에 따라 납세지 관할 세무서장에게 신고하여야 한다. 토지등의 매매차익이 없거나 매매차손이 발생하였을 때에도 또한 같다.
② 제1항에 따른 신고를 “토지등 매매차익예정신고”라 한다. 제104조【양도소득세의 세율】① 거주자의 양도소득세는 해당 과세기간의 양도소득과세표준에 다음 각 호의 세율을 적용하여 계산한 금액(이하 “양도소득 산출세액”이라 한다)을 그 세액으로 한다. 이 경우 하나의 자산이 다음 각 호에 따른 세율 중 둘 이상에 해당할 때에는 해당 세율을 적용하여 계산한 양도소득 산출세액 중 큰 것을 그 세액으로 한다.
8. 제104조의3에 따른 비사업용 토지 제104조의3【비사업용 토지의 범위】① 제104조 제1항 제8호에서 “비사업용 토지”란 해당 토지를 소유하는 기간 중 대통령령으로 정하는 기간 동안 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 토지를 말한다.
4. 농지, 임야 및 목장용지 외의 토지 중 다음 각 목을 제외한 토지
② 제1항을 적용할 때 토지 취득 후 법률에 따른 사용 금지나 그 밖에 대통령령으로 정하는 부득이한 사유가 있어 그 토지가 제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 그 토지를 비사업용 토지로 보지 아니할 수 있다. (2) 소득세법 시행령 제168조의6【비사업용 토지의 기간기준】법 제104조의3 제1항 각 호 외의 부분에서 "대통령령으로 정하는 기간"이란 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 기간을 말한다. 이 경우 기간의 계산은 일수로 한다.
2. 토지의 소유기간이 3년 이상이고 5년 미만인 경우에는 다음 각 목의 모두에 해당하는 기간
1. 토지를 취득한 후 법령에 따라 사용이 금지 또는 제한된 토지: 사용이 금지 또는 제한된 기간
(3) 건축법 제18조【건축허가 제한 등】① 국토교통부장관은 국토관리를 위하여 특히 필요하다고 인정하거나 주무부장관이 국방, 문화재보존, 환경보전 또는 국민경제를 위하여 특히 필요하다고 인정하여 요청하면 허가권자의 건축허가나 허가를 받은 건축물의 착공을 제한할 수 있다.
② 특별시장ㆍ광역시장ㆍ도지사는 지역계획이나 도시ㆍ군계획에 특히 필요하다고 인정하면 시장ㆍ군수ㆍ구청장의 건축허가나 허가를 받은 건축물의 착공을 제한할 수 있다.
③ 국토교통부장관이나 시ㆍ도지사는 제1항이나 제2항에 따라 건축허가나 건축허가를 받은 건축물의 착공을 제한하려는 경우에는 토지이용규제 기본법 제8조 에 따라 주민의견을 청취한 후 건축위원회의 심의를 거쳐야 한다.
④ 제1항이나 제2항에 따라 건축허가나 건축물의 착공을 제한하는 경우 제한기간은 2년 이내로 한다. 다만, 1회에 한하여 1년 이내의 범위에서 제한기간을 연장할 수 있다.
(4) 토지이용규제법 제8조【지역ㆍ지구등의 지정 등】① 중앙행정기관의 장이나 지방자치단체의 장이 지역ㆍ지구등을 지정(변경 및 해제를 포함한다. 이하 같다)하려면 대통령령으로 정하는 바에 따라 미리 주민의 의견을 들어야 한다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하거나 대통령령으로 정하는 경미한 사항을 변경하는 경우에는 그러하지 아니하다.
1. 따로 지정 절차 없이 법령이나 자치법규에 따라 지역ㆍ지구등의 범위가 직접 지정되는 경우
2. 다른 법령 또는 자치법규에 주민의 의견을 듣는 절차가 규정되어 있는 경우
3. 국방상 기밀유지가 필요한 경우
4. 그 밖에 대통령령으로 정하는 경우
(5) 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제28조【주민과 지방의회의의견 청취】① 국토교통부장관, 시ㆍ도지사, 시장 또는 군수는 제25조에 따라 도시ㆍ군관리계획을 입안할 때에는 주민의 의견을 들어야 하며, 그 의견이 타당하다고 인정되면 도시ㆍ군관리계획 안에 반영하여야 한다. 제31조【도시ㆍ군관리계획 결정의 효력】① 도시ㆍ군관리계획 결정의 효력은 제32조 제4항에 따라 지형도면을 고시한 날부터 발생한다.
② 도시ㆍ군관리계획 결정 당시 이미 사업이나 공사에 착수한 자는 그 도시ㆍ군관리계획 결정과 관계없이 그 사업이나 공사를 계속할 수 있다. 다만, 시가화조정구역이나 수산자원보호구역의 지정에 관한 도시ㆍ군관리계획 결정이 있는 경우에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수에게 신고하고 그 사업이나 공사를 계속할 수 있다. 제51조【지구단위계획구역의 지정 등】① 국토교통부장관, 시ㆍ도지사, 시장 또는 군수는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 지역의 전부 또는 일부에 대하여 지구단위계획구역을 지정할 수 있다. 8의3. 도시지역 내 유휴토지를 효율적으로 개발하거나 교정시설, 군사시설, 그 밖에 대통령령으로 정하는 시설을 이전 또는 재배치하여 토지 이용을 합리화하고, 그 기능을 증진시키기 위하여 집중적으로 정비가 필요한 지역으로서 대통령령으로 정하는 요건에 해당하는 지역
(1) 청구인은 2017.6.16. ㈜AAA과 쟁점토지를 포함한 총 14필지 13,434㎡의 매매계약을 체결하고, 2017.10.16. 아래 <표1>과 같이 부동산개발 및 공급업 사업자등록 신청을 하였으며, 2017.9.28. 공동매수인들과 위 토지를 분할한 후 2017.10.31. 쟁점토지에 대한 소유권이전등기를 경료하였다. <표1> 청구인의 사업자등록 내역 OOO
(2) 처분청 답변서에 의하면, 쟁점토지 소유자들로 구성된 ‘OOO운영위원회’와 청구인이 쟁점토지와 관련하여 OOO시장 및 OOO구청장에게 제기한 민원 내역은 아래 <표2>와 같다. <표2> 청구인과 관할 지방자치단체 질의ㆍ답변 내역 OOO
(3) OOO구청장은 2018.5.23. 아래와 같이 국토계획법 제28조 등에 따라 쟁점토지를 포함한 OOO 일원에 대해 도시관리계획(지구단위계획구역)안 열람공고(OOO 공고 제2018-578호)를 하였다. OOO
(4) 조사청은 OOO구청장에게 공문(소득재산세과-1255, 2021.8.17., 소득재산세과-1275, 2021.8.20.)으로 쟁점토지와 관련하여 ‘도시관리계획(지구단위계획구역) 지정 고시일’, ‘건축허가 제한 등 행정지도 여부’, ‘입안 중인 도시관리계획지역의 건축허가 제한 등 행정지도 여부’를 질의하였고, OOO구청장은 “① 해당 토지 일원 도시관리계획(지구단위계획구역) 지정 고시된 사항 없음, ② 건축허가ㆍ건축신고 신청사항ㆍ건축허가 제한 사실 없음, ③ 건축 허가 제한 등 행정지도한 사항 없음”으로 회신(건축과-40679, 2021.8.24., 도시정비과-20067, 2021.8.26.)하였다.
(5) 이상의 사실관계 및 관련 법령 등을 종합하여 살피건대, 소득세법 제104조의3 제2항 및 같은 법 시행령 제168조의14는 비사업용 토지 판정시 ‘토지를 취득한 후 법령에 따라 사용이 금지 또는 제한된 토지’는 비사업용 토지로 보지 아니할 수 있도록 규정하고 있는바, OOO구청장이 2018.5.23. ‘AAA 폐업으로 대규모 유휴토지가 발생되어 효율적 개발과 도시기능의 재배치 및 정비로 토지의 활용 잠재력을 높이기 위해 지구단위계획구역으로 지정’하기 위하여 고시한 도시관리계획(지구단위계획구역)안 입안에 관한 주민 의견 청취 공고는 쟁점토지 본래의 용도인 공장용지에 대한 사용을 금지 또는 제한한 것으로 보기 어려운 점, 청구인은 2003.11.1.부터 발전기자재 제조업을 영위하여 오다가 쟁점토지를 취득한 후인 2017.10.13. 부동산개발 및 공급업 사업자등록을 하였으나 쟁점토지와 관련하여 건축법에 따른 건축 인․허가 신고 및 신청 사실이 확인되지 아니하는 점, 청구인을 포함한 OOO 일원 토지 소유자들이 공장 가설계도면을 첨부하여 관할관청에 건축허가 가능여부를 질의한 데 대하여 관할관청이 개별적 인ㆍ허가 여부를 답변할 수 없다고 회신한 사실이 있다 하더라도 이를 쟁점토지가 법령에 따라 사용이 금지 또는 제한된 것으로 인정하기에 부족한 것으로 보이는 점 등에 비추어 처분청이 쟁점토지를 사업용 토지로 보아 종합소득세를 환급하여야 한다는 청구인의 경정청구를 거부한 이 건 처분은 달리 잘못이 없다고 판단된다.
이 건 심판청구는 심리결과 청구주장이 이유 없으므로 국세기본법 제81조 및 제65조 제1항 제2호에 의하여 주문과 같이 결정한다.
결정 내용은 붙임과 같습니다.