[요지] 쟁점산업단지는 그 지정대상지역의 면적이 252,478㎡에 이르고, 사유지의 비율이 99.4%에 달하여 청구법인이 쟁점산업단지 조성공사를 착공하기 이전에 필수적으로 선행되어야 하는 토지 매수절차가 단기간에 완료되기를 기대하기는 어려워 보이는 점 등에 비추어 청구법인은 쟁점토지를 취득한 후 산업단지로 조성하기 위하여 정상적인 노력을 다하여 쟁점토지를 3년 이내에 산업단지로 조성하지 못한 정당한 사유가 있는 것으로 보이므로 처분청이 이 건 취득세 등을 추징한 처분은 잘못이 있는 것으로 판단됨.
[주 문] OOO시장이 2021.7.14. 청구법인에 한 취득세 OOO원, 지방교육세 OOO원 합계 OOO원의 부과처분은 이를 취소한다.
[이 유]
1. 처분개요
2. 청구법인 주장 및 처분청 의견
(1) 청구법인은 쟁점산업단지 조성을 목적으로 2016.6.13.부터 2017.8.4.까지 총 13차에 걸친 보상협의를 진행하여 OOO㎡(총 사업면적 대비 26.1%)를 협의 매수하고, 기존 개인매수 OOO㎡를 포함 총 OOO㎡(총 사업면적 대비 51.5%)를 매수완료 하였으나, 2016.11.25. OOO㎡ 등 총 OOO㎡의 OOO건에 대해 토지소유자가 재결신청을 청구하여 당해 12월 재결신청을 OOO도 지방토지수용위원회에 제출하였다. 이후 2017.6.15. OOO도 지방토지수용위원회로부터 토지보상법 제17조(재평가등) 규정에 의거 평가 후 1년이 경과하여 재평가 시행 및 보상에 대해 성실하게 협의해야 한다는 별도 규정에 의해 보완요청을 받았으며, 2017년 7월에는 평가법인에 재감정을 의뢰하였으며, 2017년 8월에는 재결대상 토지소유주를 대상으로 13차 손실보상 협의요청 통지를 하였다. 2017년 1월에는 위의 OOO필지내에 소재한 총 85기의 분묘에 대한 개장 공고요청을 접수하였고, 2018.12.19.부터 2019.3.18.까지 OOO에 분묘개장 공고를 진행하여 70기에 대한 개장을 완료하였으며, 2020년 3월 무연고 분묘 15기에 대해 OOO시장에서 개장 허가신청을 하였고, 2020.3.23. 무연고 분묘 개장허가증을 발급받아 2020.3.29. 개장을 완료하였다. 이후 2018.1.2.～2018.1.9. 쟁점산업단지 보상사무소에 재감정 결과를 반영한 보상안내문을 근거로 협의경위서 날인요청을 진행하였고 당해 6월 2차 재결신청을 하였으며 2018.10.30. 재결신청에 대해 2018년도 제9회 OOO도지방토지수용위원회의 심리가 “본 사업에 편입되는 토지소유자와 추가 성실한 협의진행이 필요하다” 라고 판단하여 보류 통보를 받았으며, 2019.1.31.까지 협의사항을 OOO도 지방토지수용위원회로 회신을 요구하여 2019.1.30. OOO도 지방토지수용위원회에 결과를 회신하였다.
(2) 청구법인은 위와 같은 사유로 당초 기한내 착공이 불가능하여 2018.12.27. OOO시 고시 제OOO호 쟁점산업단지 계획(변경)승인․고시를 진행하였고, 2019.4.3. 토지소유자 및 관계인에 대하여 손실보상 협의요청을 진행하여 OOO도 지방토지수용위원회에서 총면적 OOO㎡에 대해 토지, 분묘, 수목등의 평가금액은 합법적이었다는 내용으로 수용이 재결되었으나, 토지 소유자들이 국토교통부 중앙토지수용위원회에 이의신청서를 제출하여 착공이 불가능하여 2019.12.30. 3차 기한연장 변경을 신청하여 OOO시 고시 제OOO호로 승인·고시를 받았고, 2020년 11월 토지수용 및 소유권이전이 종료되어, 2020.12.17. 민간건설사와 표준도급계약서를 작성하고, 2020.12.22. OOO시장에게 착공계를 접수시켰으며, 2020.12.31. OOO시 고시 제OOO호로 2021.12.31.까지 기한연장 승인ㆍ고시를 완료한 상황이다.
(3) 위와 같이 청구법인이 협상, 감정, 재결위원회 개최 등 사업진행을 위해 많은 노력을 하였음에도 불구하고 2020년 10월에야 사업부지내 토지가 최종 확보되어 사업진행에 시간적 여유가 없는 상황이었으므로 2016년, 2017년 취득한 쟁점토지를 3년 이내에 산업단지 조성용으로 사용 하지 못했다는 이유로 이 건 취득세 등을 부과한 처분은 부당하다.
(1) 지방세특례제한법 제78조 제1항에 따라 산업단지개발사업의 시행자가 산업단지 조성을 위하여 취득하는 부동산에 대해서는 취득세를 감면하되, 정당한 사유 없이 그 취득일부터 3년이 경과할 때까지 산업단지를 조성하지 아니하는 경우에 그 해당 부분에 대해서는 감면된 취득세를 추징한다고 규정하고 있고, 여기서 ‘정당한 사유’란 법령 등에 의한 금지․제한 등 청구인이 마음대로 할 수 없는 외부적인 사유는 물론 사업에 직접 사용하기 위한 정상적인 노력을 다하였음에도 불구하고 시간적인 여유가 없거나 기타 객관적인 사유로 인하여 부득이 사용할 수 없는 내부적인 사유도 포함되고, 정당한 사유의 유무를 판단함에 있어서는 당해 토지의 취득목적에 비추어 직접 사용하는데 걸리는 준비기간의 장단, 사용할 수 없는 법령상․사실상의 장애사유 및 당해 토지를 직접 사용하기 위한 진지한 노력을 다하였는지 여부, 행정관청의 귀책사유가 가미되었는지의 여부를 참작하여 구체적인 사안에 따라 개별적으로 판단하여야 할 것이다.
(2) 청구법인은 2020.10.7. 최종필지에 대한 토지수용이 이루어지기까지 18회에 걸친 매수협의 요청과 2016년부터 매년 1회 총5회에 걸친 토지감정 등으로 토지수용이 4년간 진행되어 산업단지 착공이 늦어진 정당한 사유에 해당한다고 주장하나, 쟁점토지를 취득한 후 감면유예기간인 3년이 지난 2021.2.25. 담당공무원의 현지 출장 결과, 산업단지 조성을 위한 공사 착공 등 어떠한 행위도 없이 취득 당시의 임야상태로 방치되어 있어 취득일부터 3년 이내에 산업단지를 조성하지 않은 것으로 확인이 되었고, 산업단지 부지 확보에 토지수용절차 등의 장기화로 산업단지 조성이 지체된 사실은 행정관청의 사용 금지·제한 등 외부적인 사유가 아닌 사업시행자인 청구법인의 내부사정에 불과한 점, 토지수용 지체로 인한 무연고 분묘 15기에 대해 2020년 3월이 되어서야 개장 허가신청을 하고 분묘이전을 완료함에 따라 부득이 공사 착공이 늦어졌다는 사실 또한 행정관청의 귀책사유가 아닌 청구법인 내부적인 사정으로 볼 수 밖에 없는 점 등에 비추어 지방세특례제한법 제78조 제1항의 ‘정당한 사유 없이 취득일부터 3년 이내에 산업단지를 조성하지 아니한 경우’에 해당 하므로 처분청이 이 건 취득세 등을 부과한 처분은 정당하다.
3. 심리 및 판단
(1) 청구법인과 처분청이 제출한 심리자료에 의하면 다음과 같은 사실이 확인된다. (가) 청구법인은 쟁점산업단지를 개발․조성하기 위하여 2016년 7월부터 2017년 4월까지 17회에 걸쳐 쟁점토지를 취득하였다. (나) 청구법인은 쟁점토지의 취득에 대하여 지방세특례제한법제78조 제1항의 규정에 따라 산업단지개발사업 시행자가 산업단지를 조성하기 위하여 취득하는 부동산으로 보아 취득세 등을 감면받았다. (다) 처분청은 청구법인이 쟁점토지를 취득한 후 3년이 경과할 때까지 정당한 사유없이 산업단지를 조성하지 아니한 것으로 보아, 지방세특례제한법제78조 제1항 제1호에 따라 2021.7.14. 청구법인에게 이 건 취득세 등을 부과․고지하였다. (라) 청구법인이 제시한 쟁점산업단지 승인고시문, 수용재결 신청서, OOO도지방토지수용위원회 재결서, 분묘개장 공고요청서 등의 자료에 따르면 다음과 같은 사실이 나타난다.
1. 청구법인은 쟁점산업단지 조성을 목적으로 쟁점토지를 포함하여 2016.6.13.부터 2017.8.4.까지 총 13차에 걸친 보상협의를 진행하여 총 OOO㎡(총 사업면적 대비 51.5%)를 매수완료 하였다.
2. OOO㎡ 등 총 OOO필지 OOO㎡(총 사업면적 대비 36.1%)의 토지소유자들과 보상협의가 진행되지 아니하여 2016.11.25. 보상재결신청을 청구하였고, OOO도지방토지수용위원회는 2017.6.15. 재평가 시행 및 보상에 대해 성실하게 협의해야 한다는 별도 규정에 의해 보완할 것을 요청하였다.
3. 청구법인은 평가법인에 재감정 의뢰(2017년 7월) 및 재결대상 토지소유자를 대상으로 손실보상 협의요청 통지(2017년 8월)를 하였고, 2018.1.2.～2018.1.9. 쟁점산업단지 보상사무소에 재감정 결과를 반영한 보상안내문을 근거로 협의경위서 날인요청을 진행하였으나, OOO㎡ 등 총 OOO필지 OOO㎡의 토지소유자들과 보상협의가 성립되지 않아 2018.6.29. 2차 재결신청을 청구하였다.
4. OOO도 지방토지수용위원회는 2018.10.30. 토지소유자와 추가로 성실한 협의진행이 필요하다는 이유로 보류 통보하였고, 청구법인이 추가로 손실보상 협의를 진행한 이후, 협의가 성립되지 아니한 토지소유자들에 대하여 OOO도 지방토지수용위원회는 2019.6.25. 총면적 OOO㎡에 대해 손실금액 OOO원으로 하는 재결 결정을 하였다.
5. 위 결정을 받은 토지소유자들 중 일부가 국토교통부 중앙토지수용위원회에 이의신청서를 제출하였으나, 이후 동 위원회는 2020.1.31. 이의신청을 기각하였다.
6. 청구법인은 OOO필지 OOO㎡(총 사업면적 대비 2.3%)의 소유자 aaa이 2020.7.15. 수용재결신청을 청구하자, 2020.7.30. 수용재결 신청을 하였고, OOO도 지방토지수용위원회에는 2020.10.7. 해당 토지에 대하여 손실금액 OOO원으로 하는 재결 결정을 하였다.
7. 2020년 11월 위 재결 결정 등에 따라 쟁점산업단지의 토지수용이 종료되었고, 청구법인은 2020.12.17. BBB 주식회사와 쟁점산업단지 조성공사 도급계약를 체결하고, 2020.12.22. 처분청에 착공신고서를 제출하였다.
8. 한편 청구법인은 쟁점산업단지 내 분묘개장을 위해 2017년 1월 OOO필지내 총 85분묘에 대한 분묘개장 공고요청을 접수하여 2018.12.19.부터 2019.3.18.까지 OOO에 분묘개장 공고를 진행하여 70기에 대한 개장을 완료하였으며, 2020년 3월 무연고 분묘 15기에 대해 OOO시장에게 개장 허가신청을 하여 2020.3.23. 무연고 분묘 개장허가증을 발급받아 2020.3.29. 개장을 완료하였다. (마) 청구법인은 처분청으로부터 쟁점산업단지 계획을 2015.12.24. 최초 승인 받은 이후, 매입지연, 재결수용 결정 지연 등의 사유로 개발기간 변경승인을 요청하였고, 처분청은 아래 ＜표＞와 같이 변경 승인·고시한 것으로 나타난다. ＜표＞ 쟁점산업단지 계획(변경) 승인 내역 OOO (바) 청구법인은 2020.12.22. OOO환경청에 “환경영향평가 대상사업 착공통보서 및 협의내용 관리책임자 지정통보서”를 제출하였으나, OOO환경청은 2021.1.14. “현장 확인 결과, 공사 착수를 위한 실 공사가 진행되지 않음을 확인하여” 문서를 반려한다고 하면서 “환경영향평가법 제32조 제1항 제1호에 따라 사업계획 등을 승인하거나 사업계획 등을 확정한 후 5년 이내에 착공하지 않은 경우 재협의 대상임”을 처분청 및 청구법인에게 통보하였다. (사) OOO도지사의 과세전적부심사 결정서(2021.6.11.)에는 처분청 담당공무원의 2021.2.25. 현지 출장결과, 산업단지 조성을 위한 공사가 착공되지 않은 것으로 확인되었고, 환경영향평가 재협의 대상으로 통보받음에 따라 2021년 5월 용역계약을 체결하고 환경영향평가가 진행 중이므로 향후 착공시점을 알 수 없다고 기재되어 있다. (아) 청구법인은 2021.11.3. 처분청 답변서에 대한 항변서를 제출하였으며, 주요 내용은 아래와 같다.
1. 청구법인은 2020.12.22. 착공신고를 하고 조성공사를 진행하려고 하였으나, 쟁점산업단지의 최초 승인일인 2015.12.24. 이후 5년이 경과하여 환경영향평가법 제32조 제1호 제1호 규정에 따라 환경영향평가 재협의 대상이 되어 사전공사가 금지되어 아무런 공사를 하지 못하였는 바, 이는 부득이한 외부적인 장애사유에 해당한다.
2. 무연고 분묘 15기에 대한 개장허가 신청이 늦어진 이유로 공사 착공이 늦어진 것이 아니라, 무연고 분묘를 포함한 분묘가 있는 일부 토지소유자들의 보상거부 및 수용재결에 대한 이의신청 등으로 토지 매수협의가 완료되지 않았기 때문이다.
(2) 이상의 사실관계 및 관련 법령 등을 종합하여 살펴본다. (가) 지방세특례제한법 제78조 제1항에서 산업입지 및 개발에 관한 법률 제16조에 따른 산업단지개발사업의 시행자가 산업단지를 조성하기 위하여 취득하는 부동산에 대해서는 취득세를 경감하되, 그 취득일부터 3년 이내에 정당한 사유 없이 산업단지를 조성하지 아니하는 경우에 해당 부분에 대해서는 경감된 취득세를 추징한다고 규정하고 있다. 위 조항에 규정된 ‘정당한 사유’라 함은 법령에 의한 금지ㆍ제한 등 그 법인이 마음대로 할 수 없는 외부적인 사유는 물론, 고유업무에 사용하기 위한 정상적인 노력을 다하였음에도 시간적인 여유가 없어 유예기간을 넘긴 내부적인 사유도 포함하고, 정당한 사유의 유무를 판단함에 있어서는 당해 사업에 대한 취득세 등을 감면하는 입법취지를 충분히 고려하면서 그 목적사업에 직접 사용하는데 걸리는 준비기간의 장단, 목적사업에 사용할 수 없는 법령상·사실상의 장애사유 및 장애정도, 당해 법인이 토지를 직접 사용하기 위한 진지한 노력을 다하였는지의 여부, 행정관청의 귀책사유가 가미되었는지 여부 등을 아울러 참작하여 구체적인 사안에 따라 개별적으로 판단하여야 할 것이다. (나) 처분청은 청구법인이 쟁점토지의 취득일부터 3년 이내에 쟁점산업단지를 조성하지 아니한 것에 정당한 사유가 없다는 의견이다. 그러나, 쟁점산업단지 대상지역 내의 토지 소유자들 일부가 보상협의를 거부하여 수용재결 신청을 하였고, 이에 대한 재결수용 결정이 있기 전까지는 쟁점산업단지의 토지 매수절차가 완료될 수 없었을 것으로 보이고, 토지 매수절차 지연으로 인하여 환경영향평가 재협의 대상이 됨에 따라 현재까지 착공이 늦어지고 있는 것으로 보이는 점, 청구법인은 쟁점산업단지 조성을 목적으로 2016.6.13.∼2017.8.4. 13차에 걸쳐 쟁점토지를 포함한 총 OOO㎡의 토지를 매수하였고, OOO㎡ 등 총 OOO필지 OOO㎡의 토지소유자들과 보상협의가 진행되지 아니하여 2016.11.25. 보상재결신청을 청구하였으며, 재감정 의뢰 및 손실보상 협의요청 통지 등을 거친 이후 2018.6.29. 2차 재결신청을 청구하였고, OOO도 지방토지수용위원회로부터 2019.6.25. 재결 결정을 받았으나, 위 결정을 받은 토지소유자들 중 일부가 국토교통부 중앙토지수용위원회에 이의신청를 하여, 동 위원회로부터 2020.1.31. 최종 기각결정을 받은 점, OOO필지의 소유자 aaa이 2020.7.15. 수용재결신청을 청구하자, 2020.7.30. 수용재결 신청을 하여, OOO도 지방토지수용위원회로부터 2020.10.7. 해당 토지에 대한 재결 결정을 받은 점, 또한, 청구법인은 2017년 1월 OOO필지내 총 85기에 대한 분묘개장 공고요청을 접수하여 2018.12.19.부터 2019.3.18.까지 분묘개장 공고를 진행하여 70기에 대한 개장을 완료하였고, 2020년 3월 무연고 분묘 15기에 대해 OOO시장에게 개장 허가신청을 하여 2020.3.23. 무연고 분묘 개장허가증을 발급받아 2020.3.29. 개장을 완료한 점, 청구법인은 2020.12.22. 착공신고를 하고 조성공사를 진행하려고 하였으나, 환경영향평가법 제32조 제1호 제1호 규정에 따라 환경영향평가 재협의 대상이 되어 현재 환경영향평가를 진행하고 있는 것으로 보이는 점, 쟁점산업단지는 그 지정대상지역의 면적이 OOO㎡에 이르고, 사유지의 비율이 99.4%에 달하여 청구법인이 쟁점산업단지 조성공사를 착공하기 이전에 필수적으로 선행되어야 하는 토지 매수절차가 단기간에 완료되기를 기대하기는 어려워 보이는 점 등에 비추어 청구법인은 쟁점토지를 취득한 후 산업단지로 조성하기 위하여 정상적인 노력을 다하여 쟁점토지를 3년 이내에 산업단지로 조성하지 못한 정당한 사유가 있는 것으로 보이므로 처분청이 이 건 취득세 등을 추징한 처분은 잘못이 있는 것으로 판단된다.
4. 결 론 이 건 심판청구는 심리결과 청구주장이 이유 있으므로 지방세기본법제96조 제6항, 국세기본법제81조 및 제65조 제1항 제3호에 의하여 주문과 같이 결정한다. ＜별지＞ 관련 법령
(1) 지방세특례제한법(2016.12.27. 법률 제14477호로 일부개정되기 전의 것) 제78조(산업단지 등에 대한 감면) ① 산업입지 및 개발에 관한 법률 제16조에 따른 산업단지개발사업의 시행자 또는 산업기술단지 지원에 관한 특례법 제4조에 따른 사업시행자가 산업단지 또는 산업기술단지를 조성하기 위하여 취득하는 부동산에 대해서는 취득세의 100분의 35를, 조성공사가 시행되고 있는 토지에 대해서는 재산세의 100분의 35(수도권 외의 지역에 있는 산업단지의 경우에는 100분의 60)를 각각 2016년 12월 31일까지 경감한다. 다만, 산업단지 또는 산업기술단지를 조성하기 위하여 취득한 부동산의 취득일부터 3년 이내에 정당한 사유 없이 산업단지 또는 산업기술단지를 조성하지 아니하는 경우에 해당 부분에 대해서는 경감된 취득세 및 재산세를 추징한다.
⑧ 제1항부터 제4항에 따라 취득세를 경감하는 경우 지방자치단체의 장은 해당 지역의 재정여건 등을 고려하여 100분의 25(제4항 제2호나목에 따라 취득세를 경감하는 경우에는 100분의 15)의 범위에서 조례로 정하는 율을 추가로 경감할 수 있다. 이 경우 제4조 제1항 각 호 외의 부분, 같은 조 제6항 및 제7항을 적용하지 아니한다.
(2) 산업입지 및 개발에 관한 법률 제22조(토지수용) ① 사업시행자(제16조 제1항 제6호에 따른 사업시행자는 제외한다. 이하 이 조에서 같다)는 산업단지개발사업에 필요한 토지ㆍ건물 또는 토지에 정착한 물건과 이에 관한 소유권 외의 권리, 광업권, 어업권, 양식업권, 물의 사용에 관한 권리(이하 “토지등”이라 한다)를 수용하거나 사용할 수 있다.
② 제1항을 적용할 때 제7조의4 제1항에 따른 산업단지의 지정ㆍ고시가 있는 때(제6조 제5항 각 호 외의 부분 단서, 제7조 제6항, 제7조의2 제6항 또는 제8조 제4항에 따라 사업시행자와 수용ㆍ사용할 토지등의 세부 목록을 산업단지가 지정된 후에 산업단지개발계획에 포함시키는 경우에는 이의 고시가 있는 때를 말한다)에는 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률 제20조 제1항 및 같은 법 제22조에 따른 사업인정 및 사업인정의 고시가 있는 것으로 본다.
③ 국토교통부장관이 지정한 산업단지의 토지등에 대한 재결(裁決)은 중앙토지수용위원회가 관장하고, 국토교통부장관 외의 자가 지정한 산업단지의 토지등에 대한 재결은 지방토지수용위원회가 관장하되, 재결의 신청은 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률 제23조 제1항 및 같은 법 제28조 제1항에도 불구하고 산업단지개발계획에서 정하는 사업기간 내에 할 수 있다.
④ 제3항에 따른 재결의 신청은 개발구역 토지면적의 100분의 50 이상에 해당하는 토지를 확보(토지소유권을 취득하거나 토지소유자로부터 사용동의를 받은 것을 말한다)한 후에 할 수 있다. 다만, 제16조 제1항 제1호, 제2호에 해당하는 사업시행자 및 이와 공동으로 개발사업을 시행하는 자의 경우에는 그러하지 아니하다.
⑤ 제1항에 따른 수용 또는 사용에 관하여는 이 법에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률을 준용한다.
(3) 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률 제28조(재결의 신청) ① 제26조에 따른 협의가 성립되지 아니하거나 협의를 할 수 없을 때(제26조 제2항 단서에 따른 협의 요구가 없을 때를 포함한다)에는 사업시행자는 사업인정고시가 된 날부터 1년 이내에 대통령령으로 정하는 바에 따라 관할 토지수용위원회에 재결을 신청할 수 있다.
② 제1항에 따라 재결을 신청하는 자는 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 수수료를 내야 한다.