[요지] ➀ 청구법인은 쟁점부동산을 어린이집으로 사용하기 위하여 직장어린이집 설치 공모 및 민간어린이집 인가신청 등의 노력을 계속한 것으로는 보이나, 청구법인이 어린이집 인가를 받지 못한 것은 쟁점부동산을 취득하기 전부터 존재하던 사유로서, 취득한 이후에 발생한 장애사유로 보기는 어려운 점 등에 비추어 청구법인의 주장을 받아들이기는 어렵다고 판단됨. ② 청구법인이 2017년～2020년 재산세 과세기준일 현재 쟁점부동산을 어린이집으로 사용하지 않은 사실에는 다툼이 없어 보이므로 쟁점부동산은 재산세 감면 대상으로 보기 어렵다고 판단됨.
[주 문] 심판청구를 기각한다.
[이 유]
1. 처분개요
2. 청구법인 주장 및 처분청 의견
(1) 지방세특례제한법 제178조 제1호의 ‘정당한 사유’란 법령에 의한 금지, 제한 등 납세의무자가 마음대로 할 수 없는 외부적인 사유는 물론 해당 용도로 사용하기 위한 정상적인 노력을 다하였으나 시간적인 여유가 없어 유예기간을 넘긴 내부적인 사유도 포함하고, 정당한 사유의 유무를 판단할 때에는 부동산의 취득목적에 비추어 그 목적사업에 직접 사용하는 데 걸리는 준비기간의 장단, 목적사업에 사용할 수 없는 법령상, 사실상의 장애사유 및 장애정도, 납세의무자가 목적사업에 사용하기 위한 진지한 노력을 다하였는지 여부 등을 참작하여 개별적으로 판단하여야 한다. 청구법인은 쟁점토지를 취득하기 전부터 쟁점토지 지상에 건물을 건축하여 어리이집으로 이용하고자 처분청과 협의를 하였고, 협의과정에서 처분청은 처음에는 어린이집 설치가 곤란하다고 하였으나, 정원율 등으로 민간어린이집의 인가가 어려우나, 향후에 정원율 등의 변화가 있을 수 있고, 직장어린이집으로 이용될 수 도 있는 점과 건축허가와 어린이집 인가 부분은 별개의 문제인 점 등을 고려하여 2016.12.12. 노유지시설(어린이집)을 용도로 건축허가를 하였다. 청구법인은 2017년 5월경 직장어린이집 설치를 위한 공동 직장보육시설 컨소시엄 참여 민원을 제기하고, 2018년 5월경에는 근로복지공단의 직장어린이집 공모사업에 지원하는 등 쟁점건물 신축을 전․후하여 직장어린이집 설치를 위하여 적극적으로 노력을 하였으나 심사탈락 등으로 설치하지 못하였다. 청구법인은 이와 별도로 민간어린이집 설치를 위해 처분청에 질의하는 등 노력하였으나, 처분청은 쟁점부동산 지역동의 어린이집 정원충족률이 90%를 초과하지 않는다는 이유로 민간어린이집 신규인가가 불가능하다고 회신하였다. 청구법인은 대안 마련을 위하여 OOO시 관련 부서와의 협의를 통해 지구단위계획 조정을 하는 대안을 마련하였으나 10개월간의 협의 끝에 전혀 현실성 없는 결론으로 거부되었으며, 이후 불복절차인 행정심판을 통하여 다양한 복지시설을 할 수 있으니 지구단위계획의 변경은 불필요하다는 요지의 행정심판 결정을 받았다. 쟁점건물 지하1층 일부와 5층의 경우 어린이집 부속시설로 이용할 계획이었다가 어린이집 설치가 불가능하여 일정 기간 수영장과 물놀이시설로 이용하였던 것이며, 어린이집 인가가 되면, 해당 시설은 모두 부속시설 요건을 갖추어 어린이집 부속시설로 이용할 것이다. 위와 같이 청구법인은 보육시설로 신축한 쟁점건물을 타 용도로 전용하거나 사용할 의도가 전혀 없음에도 어린이집 설립 인가가 되지 않아 직장어린이집 내지 민간어린이집을 설치하여 운영할 수 없었고, 코로나사태 등으로 2020년도에는 그 인가시도 조차할 수 없는 상황이었는 등 청구법인은 어린이집 설치 관련 정상적인 노력을 다하여 왔으므로 지방세특례제한법 제178조 제1호의 ‘정당한 사유’가 있었다고 봄이 상당하므로 이 건 취득세 부과처분은 위법하다.
(2) 어린이수영장 및 어린이워터파크로 이용한 쟁점건물 지하 1층 및 지상 5층은 정당한 사유에 해당된다고 볼 수 없어 취득세 감면을 할 수 없다고 가정을 하더라도, 다른 시설로 전혀 이용하지 못하고, 어떤 이용도 하지 않은 쟁점부동산 제1층부터 제4층까지의 부분의 경우 정당한 사유가 있는 것은 분명하므로 그 부분 취득세 부과처분은 위법·부당하여 취소되어야 하며, 납부불성실가산세와 무신고가산세는 청구법인에게 정당한 사유가 있으므로 취소되어야 한다.
(3) OOO시 시세감면조례 제12조에서 ‘직접 사용’의 의미와 관련하여, “이 조례에서 토지에 대한 재산세의 감면규정을 적용할 때 직접 사용의 범위에는 해당 감면대상 업무에 사용할 건축물을 건축 중인 경우를 포함한다”라고 규정하고 있는 바, 위 조례에서지방세특례제한법보다 ‘직접 사용’의 범위를 확대한 것은 직접 사용을 위한 준비과정의 경우에도 직접사용으로 보기 위한 것이라 할 것이고, 처분청이 2017년부터 2020년까지 쟁점부동산의 직접 사용을 확인하지 않고 매년 재산세를 감면한 것은 청구법인이 쟁점부동산을 어린이집으로 이용하려고 각종 노력을 하고 있어 이를 위 조례상 직접 사용에 준하는 것으로 인정한 것으로 보이므로, 이는 청구법인에게 쟁점부동산을 어린이집으로 직접 사용한 것으로 보아 재산세 등을 부과하지 않을 것이라는 신뢰를 형성한 것으로 볼 수 있기 때문에 신의성실의 원칙, 신뢰보호의 원칙에 따라 재산세 부과처분은 위법․부당하여 취소되어야 한다. 설령 신의성실의 원칙 등을 적용하지 않더라도, OOO시 시세감면조례에 따라 쟁점토지는 쟁점건물이 완성되기 전까지는 감면대상 업무에 직접 사용됨이 분명하므로, 쟁점토지에 대한 2017년 재산세 및 2018.3.16.(건물완공일)까지의 재산세는 취소되어야 한다.
(1) 청구법인은 쟁점건물을 준공하였으나 처분청에서 어린이집으로 인가를 해주지 않아 사용하지 못하고 있으며, 매각하거나 다른 용도로도 사용하고 있지 않으므로 이 건 부과고지는 부당하며 가산세 또한 정당한 사유가 있으므로 취소되어야 한다고 주장하고 있으나, 청구법인이 쟁점부동산을 취득일부터 1년이 경과할 때까지 어린이집 용도에 직접 사용하지 않은 사실에는 처분청과 청구법인 사이에 다툼이 없는 점, 처분청은 쟁점부동산이 소재한 OOO동 일대를 어린이집 신규인가 제한지역으로 지정하였다 하더라도 이는 어린이집의 수요와 공급을 맞추기 위한 것으로 이를 행정관청의 금지나 제한으로 보기는 어려우며 처분청이 이러한 사실을 공고하였음에도 불구하고 어린이집을 설립하고자 2016.11.4. 쟁점토지를 취득한 후 2018.3.16. 쟁점건물을 신축한 것으로 보이는 점, 청구법인이 쟁점토지를 취득하기 전에 어린이집으로 사용하는데 중대한 장애사유가 될 수 있음을 충분한 주의를 기울였다면 알 수 있었다고 보이고 이는 취득 이전에 존재하던 장애사유로서 정당한 사유에 해당된다고 볼 수 없다 할 것인 점 등에 비추어 청구법인이 쟁점부동산을 유예기간 내 어린이집 용도로 직접 사용하지 못한 데에 정당한 사유가 있다고 보기 어려우므로 처분청에서 이 건 취득세 등을 부과고지한 것은 달리 잘못이 없다.
(2) 세법상 가산세는 납세의무자가 정당한 이유 없이 법에 규정된 신고, 납세 등 각종 의무를 위반한 경우에 법이 정하는 바에 따라 부과하는 행정상의 제재이며, 납세자의 고의·과실은 고려되지 아니하고 법령의 부지·착오 등은 그 의무위반을 탓할 수 없는 정당한 사유에 해당하지 아니한다 할 것인 바, 청구법인이 쟁점부동산에 관한 취득세 신고‧납부의무를 하지 않은 것에 대한 가산세 감면의 정당한 사유가 있다고 볼 수 없다.
(3) 지방세특례제한법제19조 제2항 제1호에서 규정하고 있는 어린이집에 직접 사용하는 부동산이란 현실적으로 어린이집으로 실제 사용되는 것을 의미하고 재산세 과세기준일 현재 청구법인이 쟁점건물을 신축하여 어린이집의 용도로 사용하기 위하여 준비 중에 있었다는 사정만으로 이를 동 조항에서 부득이하게 유치원 등의 용도로 직접 사용하지 못한 경우에 해당하여 재산세 감면 대상으로 규정하고 있지 않다. 쟁점부동산은 청구법인이 취득한 이후 현재까지 어린이집으로 인가받은 사항이 없는 점, 건축물의 일부를 어린이 수영장과 물놀이 시설 등으로 사용하고 있는 점, 쟁점건물의 일부를 개인사업자가 어린이 수영교육을 목적으로 임차하여 사용하고 있는 점 등을 종합적으로 판단해 볼 때 어린이집으로 직접 사용하는 것으로 볼 수 없으므로 이 건 재산세 등을 부과․고지한 처분은 정당하다. 또한 청구법인은 신의성실의 원칙, 신뢰보호의 원칙에 따라 재산세 부과처분은 위법․부당하다고 주장하나, 비과세 관행이 성립하려면 상당한 기간에 걸쳐 과세를 하지 아니한 객관적 사실이 존재할 뿐만 아니라 과세관청 자신이 그 사항에 관하여 과세할 수 있음을 알면서도 어떤 특별한 사정 때문에 과세하지 않는다는 의사가 있어야 하고, 어린이집으로 직접 사용하는 것으로 보아 재산세를 감면하여 부과하였다가 추후에 사후 관리 과정에서 어린이집으로 직접 사용하지 않는다는 사실을 인지한 후에 재산세 등을 추징한 것은 위법․부당하게 된 행정행위를 바로 잡은 경우에 해당되므로 신뢰보호의 원칙에 위배되지 않는다.
3. 심리 및 판단
(1) 쟁점부동산을 정당한 사유 없이 취득일부터 1년 이내에 어린이집 용도로 직접 사용하지 않은 경우로 보아 취득세를 부과한 처분의 당부
(2) 쟁점부동산을 어린이집 용도로 직접 사용하지 않은 경우로 보아 재산세를 부과한 처분의 당부
(1) 청구법인과 처분청이 제출한 심리자료에 의하면 다음과 같은 사실이 확인된다. (가) 청구법인은 2016.10.20. OOO와 쟁점토지에 대하여 매매계약을 체결한 후 2016.11.4. 잔금을 완납하여 취득하였다. (나) 청구법인의 대표자인 aaa은 2016.6.29. 처분청(건축과)에 건축허가를 신청하였고, 처분청은 2016.12.12. 아동관련시설(어린이집) 용도로 건축허가를 하였으며, 이와 관련한 처분청의 부서별 협의결과내역에는 아래 ＜표2＞와 같은 내용이 기재되어 있다. ＜표2＞ 건축허가 신청에 따른 부서별 협의의견 OOO (다) 일반건축물대장(갑)에 따르면, 쟁점건물은 2017.1.2. 착공, 2018.3.16. 사용승인을 받은 것으로 확인되며, 건축물 현황은 아래 ＜표3＞과 같다. ＜표3＞ 쟁점건물의 일반건축물대장 기재내용 OOO (라) 청구법인은 쟁점건물 준공을 전후하여 쟁점건물을 어린이집으로 사용하기 위하여 노력하였다고 주장하며, ‘OOO시 컨소시엄 참여 건의 민원회신’, ‘직장어린이집 설치 관련 중소기업 컨소시엄 공모신청서’ 등의 자료를 제출하였다. (마) 청구법인은 2018.4.25. 쟁점건물에 대한 취득세 신고를 하면서 고유목적확인서에 쟁점건물의 사용목적은 어린이집 운영에 있으며, 추징요건(정당한 사유 없이 그 취득일로부터 1년이 경과할 때까지 해당 용도로 직접 사용하지 아니하는 경우)을 확인하고 날인하였다. (바) 청구법인은 쟁점건물의 일부(지하1층, 5층)에 체육시설업과 기타유원시설업으로 신고하여 아래 ＜표4＞와 같이 수리된 것으로 확인된다. ＜표4＞ 청구법인의 체육시설업 등 신고·수리내용 OOO (사) 청구법인은 2019.6.21. 쟁점토지의 용도를 사회복지시설에서 교육연구시설로 변경하는 도시관리계획 결정(변경) 주민제안서를 제출하였으나, 처분청은 2019.7.24. 보완 통지 후, 2019.9.17. 불가통지하였고, 청구법인은 이에 불복하여 행정심판을 제기하였다. (아) 위 행정심판에 대하여 경기도 행정심판위원회는 2020.4.7. ‘청구법인의 청구를 기각한다’라는 내용의 재결서를 송달하였고, 그 주요내용은 아래와 같다. OOO (자) 처분청(아동보육과)은 영유아보육법제11조 제1항 및 같은 법 시행령 제19조에 따라 OOO시의 2016년∼2019년 어린이집 수급계획을 공고하였으며 내용은 아래와 같다. OOO (차) 청구법인은 처분청(복지위생과)에 쟁점토지상에 민간어린이집 설치인가 가능여부를 질의하였으며, 처분청은 “쟁점부동산 지역의 경우 2019년 4월말 기준 정원충족률이 85.6%로 신규인가제한지역(2019.5.1. 고시)에 해당되어 민간어린이집 설치(신규인가)가 불가능함”으로 2019.5.28. 회신하였다. (카) 처분청 담당공무원은 2021.3.4. 쟁점부동산에 출장하여 “지하1층은 어린이 수영장으로 사용 중이며, 1층은 아동복지시설(어린이 도서관)로 인테리어를 해놓은 상태이고, 2∼5층까지의 현장은 확인하지 못함[5층 아동전용시설(어린이 놀이터)로 2019.2.27. 허가 받음]”으로 결과보고를 하였다.
(2) 이상의 사실관계 및 관련 법령 등을 종합하여 먼저 쟁점➀에 대하여 살펴본다. (가) 지방세특례제한법제19조에서 영유아보육법에 따른 영유아어린이집 등을 설치ㆍ운영하기 위하여 취득하는 부동산에 대해서는 취득세를 면제한다고 규정하고 있고, 같은 법 제178조에서 부동산에 대한 감면을 적용할 때 이 법에서 특별히 규정한 경우를 제외하고는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우 그 해당 부분에 대해서는 감면된 취득세를 추징한다고 규정하면서 그 제1호에서 정당한 사유 없이 그 취득일부터 1년이 경과할 때까지 해당 용도로 직접 사용하지 아니하는 경우를 규정하고 있다. 위 규정에서 “정당한 사유”라 함은 부동산을 취득한 이후에 발생한 법령상, 사실상의 장애사유로 당해 부동산을 고유업무에 사용할 수 없게 된 사유 등을 말하는 것이고, 부동산을 취득할 당시에 이미 유예기간 내에 고유업무에 사용할 수 없는 법령상, 사실상의 장애사유가 있음을 알고 있었고, 취득한 후에 당해 부동산을 고유업무에 사용하지 못한 것도 동일한 사유 때문이라면 그 외부적 사유는 당해 부동산을 고유업무에 사용하지 못한 정당한 사유가 될 수 없다 할 것이다. (나) 청구법인은 쟁점부동산을 취득일부터 1년 이내에 어린이집으로 사용하지 못한 정당한 사유가 있어 이 건 취득세 등을 추징한 처분이 부당하다고 주장하나, 청구법인은 쟁점토지를 취득하기 이전인 쟁점건물 건축허가 협의과정에서, 처분청의 ‘어린이집 설치 및 수급계획’에 따라 해당지역에 현재 어린이집 신규인가가 불가하고, 향후에도 인가가 제한될 수 있음을 충분히 인지할 수 있었던 것으로 보이는 점, 처분청은 매년 어린이집 수급계획을 공고하였던 것으로 나타나므로 청구법인이 쟁점토지를 취득하기 전부터 어린이집 신규인가가 제한될 수 있음을 알 수 있었을 것으로 보이고, 처분청의 어린이집 신규인가 제한이 달리 재량권의 범위를 일탈하였다거나 남용하였다고 보기 어려운 점, 청구법인은 쟁점부동산을 어린이집으로 사용하기 위하여 직장어린이집 설치 공모 및 민간어린이집 인가신청 등의 노력을 계속한 것으로는 보이나, 청구법인이 어린이집 인가를 받지 못한 것은 쟁점부동산을 취득하기 전부터 존재하던 사유로서, 취득한 이후에 발생한 장애사유로 보기는 어려운 점 등에 비추어 청구법인의 주장을 받아들이기는 어렵다고 판단된다.
(3) 다음으로 쟁점②에 대하여 살펴본다. (가) 지방세특례제한법제19조 제2항 제1호에서 부동산의 소유자가 재산세 과세기준일(6.1.) 현재 어린이집 등으로 직접 사용하는 부동산에 한하여 재산세를 면제한다고 규정하고 있고, 재산세의 경우 취득세와 달리 해당 용도로 직접 사용할 수 없는 정당한 사유가 있는지 여부에 대하여는 별도로 규정하지 않고 있으며, 동법 시행령 제123조에서는 ‘직접 사용’의 범위에 대하여 해당 감면대상 업무에 사용할 건축물을 건축 중인 경우의 토지를 포함한다고 규정하고 있다. (나) 청구법인은 ‘직접 사용’의 범위에 건축물을 건축 중인 경우가 포함되므로 건물완공일까지의 쟁점토지에 대한 재산세는 취소되어야하며, 신의성실의 원칙 및 신뢰보호의 원칙 등에 따라 쟁점부동산 전체에 대한 이 건 재산세가 취소되어야 한다고 주장하나, 청구법인이 2017년～2020년 재산세 과세기준일 현재 쟁점부동산을 어린이집으로 사용하지 않은 사실에는 다툼이 없어 보이므로 정당한 사유의 유무와 관계 없이 쟁점부동산은 재산세 감면 대상으로 보기 어려운 점, 청구법인은 쟁점건물 준공시점까지 어린이집 인가를 받지 못하였으므로 2017년〜2020년 재산세 과세기준일 현재 쟁점토지를 어린이집에 사용할 건축물을 건축 중인 토지로 보기 어려운 점, 청구법인이 주장하는 사유만으로 처분청이 신의성실의 원칙 및 신뢰보호의 원칙을 위배하였다고 보기 어려운 점 등에 비추어 처분청이 이 건 재산세 등을 과세한 처분은 달리 잘못이 없다고 판단된다.
4. 결 론 이 건 심판청구는 심리결과 청구주장이 이유 없으므로 지방세기본법제96조 제6항, 국세기본법제81조 및 제65조 제1항 제2호에 의하여 주문과 같이 결정한다. ＜별지＞ 관련 법령
(1) 지방세특례제한법 제2조(정의) ① 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다.
8. “직접 사용”이란 부동산ㆍ차량ㆍ건설기계ㆍ선박ㆍ항공기 등의 소유자가 해당 부동산ㆍ차량ㆍ건설기계ㆍ선박ㆍ항공기 등을 사업 또는 업무의 목적이나 용도에 맞게 사용하는 것을 말한다. 제19조(어린이집 및 유치원에 대한 감면) ① 영유아보육법에 따른 어린이집 및 유아교육법에 따른 유치원(이하 이 조에서 “유치원등”이라 한다)을 설치ㆍ운영하기 위하여 취득하는 부동산에 대해서는 취득세를 2021년 12월 31일까지 면제한다.
② 다음 각 호의 부동산에 대해서는 재산세(지방세법 제112조에 따른 부과액을 포함한다)를 2021년 12월 31일까지 면제한다.
1. 해당 부동산 소유자가 과세기준일 현재 유치원등에 직접 사용하는 부동산
2. 과세기준일 현재 유치원등에 사용하는 부동산으로서 해당 부동산 소유자와 사용자의 관계 등을 고려하여 대통령령으로 정하는 부동산 제177조의2(지방세 감면 특례의 제한) ① 이 법에 따라 취득세 또는 재산세가 면제(지방세 특례 중에서 세액감면율이 100분의 100인 경우와 세율경감률이 지방세법에 따른 해당 과세대상에 대한 세율 전부를 감면하는 것을 말한다. 이하 이 조에서 같다)되는 경우에는 이 법에 따른 취득세 또는 재산세의 면제규정에도 불구하고 100분의 85에 해당하는 감면율(지방세법 제13조제1항부터 제4항까지의 세율은 적용하지 아니한 감면율을 말한다)을 적용한다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 그러하지 아니하다.
1. 지방세법에 따라 산출한 취득세 및 재산세의 세액이 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 경우
2. 제7조부터 제9조까지, 제11조제1항, 제13조제3항, 제16조, 제17조, 제17조의2, 제20조제1호, 제29조, 제30조제3항, 제33조제2항, 제35조의2, 제36조, 제41조제1항부터 제6항까지, 제50조, 제55조, 제57조의2제2항, 제57조의3제1항, 제62조, 제63조제2항ㆍ제4항, 제66조, 제73조, 제76조제2항, 제77조제2항, 제82조, 제84조제1항, 제85조의2제1항제4호 및 제92조에 따른 감면 제178조(감면된 취득세의 추징) 부동산에 대한 감면을 적용할 때 이 법에서 특별히 규정한 경우를 제외하고는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우 그 해당 부분에 대해서는 감면된 취득세를 추징한다.
1. 정당한 사유 없이 그 취득일부터 1년이 경과할 때까지 해당 용도로 직접 사용하지 아니하는 경우
2. 해당 용도로 직접 사용한 기간이 2년 미만인 상태에서 매각ㆍ증여하거나 다른 용도로 사용하는 경우
(2) 지방세특례제한법 시행령 제8조의3(영유아어린이집 등에 사용하는 부동산의 범위) ⓛ 법 제19조제2항제2호에서 “대통령령으로 정하는 부동산”이란 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 부동산을 말한다.
1. 해당 부동산의 소유자가 해당 부동산을 영유아어린이집 또는 유치원으로 사용하는 자(이하 “사용자”라 한다)의 배우자 또는 직계혈족으로서 그 운영에 직접 종사하는 경우의 해당 부동산
2. 해당 부동산의 사용자가 그 배우자 또는 직계혈족과 공동으로 해당 부동산을 소유하는 경우의 해당 부동산
3. 해당 부동산의 소유자가 종교단체이면서 사용자가 해당 종교단체의 대표자이거나 종교법인인 경우의 해당 부동산
4. 영유아보육법 제14조제1항에 따라 사업주가 공동으로 설치ㆍ운영하는 직장어린이집 또는 같은 법 제24조제3항에 따라 법인ㆍ단체 또는 개인에게 위탁하여 운영하는 직장어린이집의 경우 해당 부동산 제123조 [직접 사용의 범위] 법 또는 다른 법령에서의 토지에 대한 재산세의 감면규정을 적용할 때 직접 사용의 범위에는 해당 감면대상 업무에 사용할 건축물을 건축 중인 경우를 포함한다.
(3) 지방세기본법 제52조(가산세의 부과) ① 지방자치단체의 장은 이 법 또는 지방세관계법에 따른 의무를 위반한 자에게 이 법 또는 지방세관계법에서 정하는 바에 따라 가산세를 부과할 수 있다.
② 가산세는 해당 의무가 규정된 지방세관계법의 해당 지방세의 세목으로 한다.
③ 제2항에도 불구하고 지방세를 감면하는 경우에 가산세는 감면대상에 포함시키지 아니한다.