[요지] 쟁점토지는 일반인들이 통행로로 이용할 수 있다는 사정만으로 이를 재산세 비과세 대상이 되는 사설도로로 보기는 어렵다고 할 것이므로 처분청이 청구법인에게 이 건 재산세 등을 부과·고지한 처분은 달리 잘못이 없다고 판단됨.
[요지] 쟁점토지는 일반인들이 통행로로 이용할 수 있다는 사정만으로 이를 재산세 비과세 대상이 되는 사설도로로 보기는 어렵다고 할 것이므로 처분청이 청구법인에게 이 건 재산세 등을 부과·고지한 처분은 달리 잘못이 없다고 판단됨.
[참조결정] 조심2019지2198 / 조심2018지0148
[주 문] 심판청구를 기각한다
[이 유]
1. 처분개요
2. 청구법인 주장 및 처분청 의견
(1) 지방세법 제109조 제3항 제1호 및 같은 법 시행령 제108조 제1항 제1호에 따르면, ‘일반인의 자유로운 통행을 위하여 제공할 목적으로 개설한 사설도로’에 대해서는 재산세가 비과세되나, 건축법령에 따른 ‘대지 안의 공지’는 재산세 비과세 대상에서 제외되는 것으로 규정하고 있다.
(2) 재산세 비과세 대상인 ‘일반인의 자유로운 통행을 위하여 제공할 목적으로 개설된 사설도로’의 판단기준은 처음부터 일반인의 자유로운 통행에 공할 목적으로 개설한 사도는 물론 사도의 소유자가 당초 특정한 용도에 제공할 목적으로 설치한 사도라고 하더라도 당해 사도의 이용실태, 사도의 공도에의 연결 상황, 주위의 택지의 상황 등 제반 사정에 비추어 사도의 소유자가 일반인의 통행에 대하여 아무런 제약을 가하지 않고 있고, 실제로도 널리 불특정 다수인의 통행에 이용되고 있다면 그러한 사도는 모두 포함된다고 할 것이다(대법원 2005.1.28. 선고 2002두1871 판결 등, 같은 뜻임). 또한 지방세법령에서 건축법 소정의 ‘대지 안의 공지’를 비과세 대상에서 제외하는 것은 건축법등 관계 규정에 의하여 건축선이나 인접대지경계선으로부터 띄어야 할 거리를 둠으로 인하여 생긴 공지에 대하여 당해 대지소유자가 그 소유건물의 개방감과 안정성을 확보하고 고객을 유치하기 위한 목적 등으로 그 사용ㆍ수익 방법의 하나로 임의로 일반 공중의 통행로로 제공하는 경우 등과 같이 계속하여 독점적이고 배타적인 지배권(사용수익권)을 행사할 가능성이 있는 것을 전제로 한 것이라고 봄이 상당하므로, 그 공지의 이용현황, 사도의 조성경위, 대지소유자의 배타적 사용가능성 등을 객관적ㆍ종합적으로 살펴보아, 대지소유자가 그 소유 대지 주위에 일반인들이 통행할 수 있는 공적인 통행로가 없거나 부족하여 부득이하게 그 소유 공지를 불특정 다수인의 통행로로 제공하게 된 결과 더 이상 당해 공지를 독점적ㆍ배타적으로 사용ㆍ수익할 가능성이 없는 경우에는 ‘대지 안의 공지’에 해당하지 않는 것”이라고 할 것이다(대법원 2009.9.10. 선고 2009두8984 판결, 같은 뜻임).
(3) 이 건 토지 가운데 주변에 다른 공공 도로가 존재하지 아니한 일반인의 통행에 제공되고 있는 사설도로(아래 ＜그림＞의 (A)부분, 이하 “쟁점토지”라 한다)는 불특정 다수인에게 OOO를 직접 연결하는 보행도로로 제공되고 있고 일반인들이 아무런 제한 없이 자유롭게 이용하고 있는 인도이다. ＜그림＞ 이 건 토지의 도면 쟁점토지는 서울특별시 지구단위계획에 근거하여 ‘지상공공보행 도로’로 지정된 도로이고, OOO를 연결하는 공공보행통로로서 보도블럭이 설치되어 있어 주변의 대지 안의 공지(녹지)와 명백히 구분되어 있다. 쟁점토지의 북쪽에는 OOO으로 ‘OOO출구와 버스정류장’이 있고, 남쪽에는 OOO으로 OOO등의 편의시설이 위치한 OOO의 주출입구가 맞닿아 있다. 그렇기 때문에 쟁점토지는 OOO출구 및 버스정류장과 OOO의 주출입구를 관통하는 최단거리의 통행로로서 OOO를 바로 연결하는 보행통로이고 일반인들은 쟁점토지를 통하여 아무런 제한 없이 자유롭게 OOO를 쌍방향에서 바로 왕래할 수 있다. 또한, 쟁점토지의 OOO입구 방향에서 동쪽으로 갈라져 나가는 보행로는 OOO승강장으로 바로 연결되는 지하공공보행통로의 진입로이다. 이 부분의 보행도로는 OOO에서 지하공공보행통로로 진입하는 최단거리의 보행도로이고, 이 건 건물의 영업시간과 관계없이 24시간 개방되어 있어 일반인들이 자유롭게 위 보행도로와 지하공공보행통로를 통하여 지하철을 이용하고 있다.
(4) 쟁점토지는 불특정 다수가 이용할 수 있는 자유로운 통행로에 해당하는바, 청구법인은 쟁점토지를 독점적이고 배타적으로 사용ㆍ수익하지 아니할 뿐만 아니라, 쟁점토지는 서울특별시 지구단위계획에 따라 지상공공보행통로로 지정되어 있어 독점적ㆍ배타적으로 사용ㆍ수익할 수도 없다.
(5) 따라서 쟁점토지는 불특정 다수가 이용할 수 있는 자유로운 통행로에 해당하는바, 재산세 비과세 대상에 해당하므로 이 건 부과처분은 부당하다.
(1) 쟁점토지는 이 건 건물의 ‘대지 안의 공지’로 출입구 통로로써 주 역할을 하고 있고, 이 건 건물의 이용객들이 이 건 토지 위에 있는 잔디밭 및 조경시설 등을 이용하거나 OOO를 이용하는 데 사용되는 보행통로로 보아야 한다. 즉, 쟁점토지는 청구법인이 이 건 건물의 필수 불가결한 출입구로 사용하고 있는 등 독점적·배타적으로 사용·수익하고 있으므로 지방세법 제109조에 따른 비과세를 하여야 할 특별한 이유가 없다.
(2) 이 건 부과처분의 선행사건(2017년도 및 2019년도 재산세)에 대한 심판청구에서 조세심판원은 “쟁점토지는 양 건축물 이용객들의 입출입 등과 휴식공간으로 이용되는 등 주로 이 건 건물 이용자들의 통행과 편의제공을 위해 설치된 것으로 보여지고, 공개공지는 사유지 내 공지의 일부를 공공이 이용할 수 있도록 개방된 공간으로서 1차적으로 도심의 고층·대형 건축물인 이 건 건물을 이용하는 다중을 위한 보행, 휴식공간 및 경관으로서의 기능을 담당한다 할 것이므로 재산세 비과세 대상이 되는 사설도로로 보기 어렵다.”고 결정하였다(조심 2018지148, 2018.7.26., 조심 2019지2198, 2020.4.24.) 그 후 이어진 소송 끝에 법원은 “쟁점토지는 일반인들로 하여금 자유로이 통행할 수 있도록 개방되어 있기는 하나 그러한 사정으로 인하여 토지 소유자인 원고가 쟁점토지를 독점적·배타적으로 사용·수익하지 못하고 있거나 앞으로 이를 독점적·배타적으로 사용·수익할 가능성이 없다고 보기 어렵고, 일반인의 자유로운 통행을 위해 제공되었다고 판단하기 어려우므로 재산세 비과세대상에 해당하지 아니한다.”고 판단하였다(서울고등법원 2021.6.23. 선고 2020누61210 판결).
(3) 쟁점토지는 일반인들이 보행할 수 있는 통행로라 할지라도 다른 대체도로가 없지 않고, 일반인의 자유로운 통행을 위하여 제공할 목적으로 개설한 사설도로가 아니다. 또한, 청구법인이 독점적ㆍ배타적으로 사용ㆍ수익하고 있는 등 건축법등 관계 법령에 의한 도로가 아니라 ‘공개공지’ 또는 ‘대지안의 공지’임이 입증되었으므로 지방세법 시행령 제108조에 해당하는 사설도로로 보기도 어렵다.
(4) 따라서 쟁점토지는 재산세 비과세 대상에 해당하지 아니하므로 이 건 부과처분은 정당하다.
3. 심리 및 판단
(1) 청구법인과 처분청이 제출한 심리자료에 의하면 다음과 같은 사실이 확인된다. (가) 청구법인은 2017.2.9. 이 건 토지 위에 이 건 건물(OOO및 OOO로 연면적 합계 OOO㎡)을 준공하였다. (나) OOO은 이 건 건물과 관련하여 2013.2.7. 도시관리계획(OOO세부계발계획) 결정(변경) 및 지형도면을 고시하였다(서울특별시 고시 제2013-35호). (다) 쟁점토지의 이용 현황에 대한 청구법인 주장과 처분청 의견은 아래 ＜표1＞과 같다. ＜표1＞ 쟁점토지의 이용 현황 (라) 청구법인은 위의 심리자료 외에 ‘이 건 건물의 신축공사 사용승인’, ‘서울특별시 고시 제2013-35호(지상 공공보행통로’ 지정 등에 대한 지구단위계획)’ 등을 제출하였다. (마) 처분청은 위의 심리자료 외에 쟁점토지에 대한 현장사진 등을 제출하였다.
(2) 지방세법 제109조 제3항 제1호에서 “대통령령으로 정하는 도로․하천․제방․구거․유지 및 묘지를 재산세 비과세 대상”으로 규정하고 있고, 같은 법 시행령 제108조 제1항 제1호에서 “도로법에 따른 도로와 그 밖에 일반인의 자유로운 통행을 위하여 제공할 목적으로 개설한 사설도로를 재산세 비과세대상인 도로”로 규정하면서, 그 단서 규정에서 “건축법 시행령 제80조의 2에 따른 대지 안의 공지는 제외하는 것”으로 규정하고 있다.
(3) 이상의 사실관계 및 관련 법령 등을 종합하여 살펴본다. (가) 청구법인은 쟁점토지는 지방세법 제109조 제3항 제1호 및 같은 법 시행령 제108조 제1항 제1호에 따른 사설도로이므로 재산세 비과세 대상이라고 주장한다. (나) 그러나, 재산세의 비과세 대상으로 규정하고 있는 ‘사도’라 함은 처음부터 일반인의 자유로운 통행에 공할 목적으로 개설한 사도는 물론 사도의 소유자가 당초 특정한 용도에 제공할 목적으로 설치한 사도라고 하더라도 당해 사도의 이용실태, 사도의 공도에의 연결 상황, 주위 택지의 상황 등 제반 사정에 비추어 사도의 소유자가 일반인의 통행에 대하여 아무런 제약을 가하지 않고 있고, 실제로도 널리 불특정 다수인의 통행에 이용되고 있는 경우에도 재산세 비과세대상이 되는 사도에 포함된다고 할 것이다(대법원 2005.1.28. 선고 2002두2871 판결, 같은 뜻임). (다) 쟁점토지는 이 건 건물OOO이용객들의 입출입 과 휴식공간으로 이용되는 등 주로 이 건 건물 이용자들의 통행과 편의 제공을 위해 설치된 것으로 보인다. 또한 공개공지로서 사유지 내 공지의 일부를 공공이 이용할 수 있도록 개방된 공간을 제공함으로써 1차적으로 도심의 고층·대형건축물인 이 건 건물을 이용하는 다중을 위한 보행, 휴식 공간 및 경관으로서의 기능을 담당한다 할 것이다(조심 2019지2198, 2020.4.24., 같은 뜻임). (라) 나아가 청구법인이 주최하거나 후원하는 각종 행사들이 쟁점토지 등의 공개공지에서 개최되었고, 그 행사 진행 및 준비로 보행에 지장을 줄 수 있는 추가 시설물 등을 자유로이 설치하는 등 청구법인이 필요한 경우 배타적으로 사용하였던 것으로 보인다(대법원 2021.10.28. 선고 2021두45381 판결 및 서울고등법원 2021.6.3. 선고 2020누61210 판결, 같은 뜻임). (마) 위와 같이 쟁점토지는 일반인들이 통행로로 이용할 수 있다는 사정만으로 이를 재산세 비과세 대상이 되는 사설도로로 보기는 어렵다고 할 것이다. 따라서 처분청이 청구법인에게 이 건 재산세 등을 부과·고지한 처분은 달리 잘못이 없다고 판단된다.
4. 결론 이 건 심판청구는 심리결과 청구주장이 이유 없으므로 지방세기본법제96조 제6항과 국세기본법제81조 및 제65조 제1항 제2호에 의하여 주문과 같이 결정한다. ＜별지＞ 관련 법령 등
(1) 지방세법(2019.12.31. 법률 제16855호로 일부 개정된 것) 제109조(비과세) ② 국가, 지방자치단체 또는 지방자치단체조합이 1년 이상 공용 또는 공공용으로 사용하는 재산에 대해서는 재산세를 부과하지 아니한다. 다만, 유료로 사용하는 경우에는 재산세를 부과한다.
③ 다음 각 호에 따른 재산(제13조 제5항 따른 과세대상은 제외한다)에 대해서는 재산세를 부과하지 아니한다. 다만, 대통령령으로 정하는 수익사업에 사용되는 경우와 해당 재산이 유료로 사용되는 경우의 그 재산(제3호 및 제5호의 재산은 제외한다) 및 해당 재산의 일부가 그 목적에 직접 사용되지 아니하는 경우의 그 일부 재산에 대해서는 재산세를 부과한다.
1. 대통령령으로 정하는 도로·하천·제방·구거·유지 및 묘지. 제118조(분할납부) 지방자치단체의 장은 재산세의 납부세액이 250만원을 초과하는 경우에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 납부할 세액의 일부를 납부기한이 지난 날부터 2개월 이내에 분할납부하게 할 수 있다.
(2) 지방세법 시행령(2019.12.31. 대통령령 제30318호로 일부 개정된 것) 제108조(비과세) ① 법 제109조 제3항 제1호에서 “대통령령으로 정하는 도로ㆍ하천ㆍ제방ㆍ구거ㆍ유지 및 묘지”란 다음 각 호에서 정하는 토지를 말한다.
1. 도로: 도로법에 따른 도로(같은 법 제2조 제2호에 따른 도로의 부속물 중 도로관리시설, 휴게시설, 주유소, 충전소, 교통ㆍ관광안내소 및 도로에 연접하여 설치한 연구시설은 제외한다)와 그 밖에 일반인의 자유로운 통행을 위하여 제공할 목적으로 개설한 사설 도로. 다만, 건축법 시행령 제80조의2에 따른 대지 안의 공지는 제외한다. 제116조(분할납부세액의 기준 및 분할납부신청) ① 법 제118조에 따라 분할납부하게 하는 경우의 분할납부세액은 다음 각 호의 기준에 따른다.
2. 납부할 세액이 500만원을 초과하는 경우: 그 세액의 100분의 50 이하의 금액
② 법 제118조에 따라 분할납부하려는 자는 재산세의 납부기한까지 행정안전부령으로 정하는 신청서를 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 제출하여야 한다.
③ 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 제2항에 따라 분할납부신청을 받았을 때에는 이미 고지한 납세고지서를 납부기한 내에 납부하여야 할 납세고지서와 분할납부기간 내에 납부하여야 할 납세고지서로 구분하여 수정 고지하여야 한다.
(3) 건축법(2019.4.23. 법률 제16380호로 일부 개정된 것) 제43조(공개 공지 등의 확보) ① 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 지역의 환경을 쾌적하게 조성하기 위하여 대통령령으로 정하는 용도와 규모의 건축물은 일반이 사용할 수 있도록 대통령령으로 정하는 기준에 따라 소규모 휴식시설 등의 공개 공지(空地: 공터) 또는 공개 공간(이하 “공개공지등”이라 한다)을 설치하여야 한다.
1. 일반주거지역, 준주거지역
2. 상업지역
3. 준공업지역
4. 특별자치시장ㆍ특별자치도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장이 도시화의 가능성이 크거나 노후 산업단지의 정비가 필요하다고 인정하여 지정ㆍ공고하는 지역 제46조(건축선의 지정) ① 도로와 접한 부분에 건축물을 건축할 수 있는 선[이하 “건축선(建築線)”이라 한다]은 대지와 도로의 경계선으로 한다. 다만, 제2조 제1항 제11호에 따른 소요 너비에 못 미치는 너비의 도로인 경우에는 그 중심선으로부터 그 소요 너비의 2분의 1의 수평거리만큼 물러난 선을 건축선으로 하되, 그 도로의 반대쪽에 경사지, 하천, 철도, 선로부지, 그 밖에 이와 유사한 것이 있는 경우에는 그 경사지 등이 있는 쪽의 도로경계선에서 소요 너비에 해당하는 수평거리의 선을 건축선으로 하며, 도로의 모퉁이에서는 대통령령으로 정하는 선을 건축선으로 한다. 제58조(대지 안의 공지) 건축물을 건축하는 경우에는 국토의 계획 및 이용에 관한 법률에 따른 용도지역ㆍ용도지구, 건축물의 용도 및 규모 등에 따라 건축선 및 인접 대지경계선으로부터 6미터 이내의 범위에서 대통령령으로 정하는 바에 따라 해당 지방자치단체의 조례로 정하는 거리 이상을 띄워야 한다.
(4) 건축법 시행령(2019.10.22. 대통령령 제30145호로 일부 개정된 것) 제27조의2(공개 공지 등의 확보) ① 법 제43조 제1항에 따라 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 건축물의 대지에는 공개 공지 또는 공개 공간(이하 이 조에서 “공개공지등”이라 한다)을 설치해야 한다. 이 경우 공개 공지는 필로티의 구조로 설치할 수 있다.
1. 문화 및 집회시설, 종교시설, 판매시설(농수산물 유통 및 가격안정에 관한 법률에 따른 농수산물유통시설은 제외한다), 운수시설(여객용 시설만 해당한다), 업무시설 및 숙박시설로서 해당 용도로 쓰는 바닥면적의 합계가 5천 제곱미터 이상인 건축물
2. 그 밖에 다중이 이용하는 시설로서 건축조례로 정하는 건축물
② 공개공지등의 면적은 대지면적의 100분의 10 이하의 범위에서 건축조례로 정한다. 이 경우 법 제42조에 따른 조경면적과 매장문화재 보호 및 조사에 관한 법률 제14조 제1항 제1호에 따른 매장문화재의 현지보존 조치 면적을 공개공지등의 면적으로 할 수 있다.
③ 제1항에 따라 공개공지등을 설치할 때에는 모든 사람들이 환경친화적으로 편리하게 이용할 수 있도록 긴 의자 또는 조경시설 등 건축조례로 정하는 시설을 설치해야 한다.
④ 제1항에 따른 건축물(제1항에 따른 건축물과 제1항에 해당되지 아니하는 건축물이 하나의 건축물로 복합된 경우를 포함한다)에 공개공지등을 설치하는 경우에는 법 제43조 제2항에 따라 다음 각 호의 범위에서 대지면적에 대한 공개공지등 면적 비율에 따라 법 제56조 및 제60조를 완화하여 적용한다. 다만, 다음 각 호의 범위에서 건축조례로 정한 기준이 완화 비율보다 큰 경우에는 해당 건축조례로 정하는 바에 따른다.
1. 법 제56조에 따른 용적률은 해당 지역에 적용하는 용적률의 1.2배 이하
2. 법 제60조에 따른 높이 제한은 해당 건축물에 적용하는 높이기준의 1.2배 이하
⑥ 공개공지등에는 연간 60일 이내의 기간 동안 건축조례로 정하는 바에 따라 주민들을 위한 문화행사를 열거나 판촉활동을 할 수 있다. 다만, 울타리를 설치하는 등 공중이 해당 공개공지등을 이용하는데 지장을 주는 행위를 해서는 아니 된다. 제80조의2(대지 안의 공지) 법 제58조에 따라 건축선(법 제46조 제1항에 따른 건축선을 말한다. 이하 같다) 및 인접 대지경계선(대지와 대지 사이에 공원, 철도, 하천, 광장, 공공공지, 녹지, 그 밖에 건축이 허용되지 아니하는 공지가 있는 경우에는 그 반대편의 경계선을 말한다)으로부터 건축물의 각 부분까지 띄어야 하는 거리의 기준은 별표 2와 같다. (＜별표2＞는 생략)