[요지] 0000가 관련 법령에 따라 도시개발사업의 시행자로 의제된다 하더라도 준공인가를 받은 이후에는 쟁점토지를 지방세법 시행령제102조 제7항 제4호의 규정에 따른 분리과세대상에 해당되는 것으로 볼 수 없으므로(조심 2021지789ㆍ790, 2023.5.10., 같은 뜻임), 처분청이 이를 종합합산과세대상으로 구분하여 이 건 재산세 등을 부과·고지한 처분은 달리 잘못이 없는 것으로 판단됨.
[요지] 0000가 관련 법령에 따라 도시개발사업의 시행자로 의제된다 하더라도 준공인가를 받은 이후에는 쟁점토지를 지방세법 시행령제102조 제7항 제4호의 규정에 따른 분리과세대상에 해당되는 것으로 볼 수 없으므로(조심 2021지789ㆍ790, 2023.5.10., 같은 뜻임), 처분청이 이를 종합합산과세대상으로 구분하여 이 건 재산세 등을 부과·고지한 처분은 달리 잘못이 없는 것으로 판단됨.
[참조결정] 조심2021지2585 / 조심2015전3311 / 조심2021지0789 / 조심2016지0550 / 조심2017지0712 / 조심2014지0608
[주 문] 심판청구를 기각한다.
[이 유]
1. 처분개요
2. 청구법인 주장 및 처분청 의견
(1) 이 건 사업시행자는 산업입지법 제21조 제1항 제1호(이하 “쟁점의제규정”이라 한다)에 따라 도시개발법 제11조에 따른 도시개발사업 시행자로 의제되므로 쟁점토지는 지방세법 시행령 제102조 제7항 제4호에 따른 도시개발법 제11조에 따른 도시개발사업의 시행자가 그 도시개발사업에 제공하는 토지로서 분리과세대상에 해당한다. (가) 지방세법 시행령 제102조 제7항 제4호는 도시개발법 제11조에 따른 도시개발사업의 시행자가 그 도시개발사업에 제공하는 토지(주택건설용 토지와 산업단지용 토지로 한정한다)를 분리과세대상으로 규정하고 있고, 산업입지법 제21조 제1항에서는 산업단지지정권자(이하 “실시계획승인권자”라 한다)가 제17조 내지 제19조에 따른 실시계획의 승인을 함에 있어서 다음 각 호의 허가ㆍ결정ㆍ인가ㆍ면허ㆍ협의ㆍ동의ㆍ승인ㆍ해제 또는 처분등(이하 “인ㆍ허가등”이라 한다)에 관하여 제2항에 따라 미리 관계 행정기관의 장과 협의하거나 승인을 얻은 사항에 대하여는 해당 인ㆍ허가등을 받은 것으로 보며, 같은 법 제19조의2에 따라 실시계획의 승인이 고시된 때에는 다음 각 호의 관계 법률에 의한 인ㆍ허가등의 고시 또는 공고가 있는 것으로 본다고 규정하면서 그 제1호에서 도시개발법 제11조에 따른 사업시행자의 지정, 같은 법 제17조에 따른 실시계획의 인가를 규정하고 있다. (나) 산업단지개발사업은 대단위 토지의 형질을 변경(예. 임야 → 공장부지)하는 국토개발 사업이므로 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제56조의 개발행위허가대상으로, 개발행위허가 절차를 이행하는 방식은 쟁점의제규정 내에서 ① 첫째 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제56조 개발행위허가 절차를 관계행정기관의 장과 협의하는 방법이 있고, ② 다른 방법은 산업단지개발 사업시행자에게 도시개발법상 사업시행자의 지위와 도시개발사업인가의 법적 지위를 인정해 주어 그 효력을 통해 국토교통부 훈령 개발행위운영지침 1-5-1에 따라 개발행위허가절차를 면제하는 방법이 있다(국토교통부 도시정책과-11859, 2015.11.30. 외). (다) 처분청은 OOO(이하, “이 건 산업단지”라 한다) 조성사업 구역이 도시개발구역으로 지정된 사실이 없으므로 이 건 사업시행자를 도시개발사업 시행자로 의제할 수 없다는 의견이나, 쟁점의제규정은 도시개발법의 의제대상으로 ‘도시개발법에 따른 사업시행자의 지정 및 실시계획인가’만을 규정하고 있으므로, 도시개발구역 지정이 수반되지 않더라도 의제가 성립되는 것이고, 국토교통부도 “실시계획승인시점에 도시개발법 제11조의 규정에 의한 사업시행자의 지정, 동법 제17조의 규정에 의한 실시계획의 인가를 처리(의제)하였다면 개발행위허가대상에서 제외되는 것”이라고 설명하여 도시개발구역의 지정은 불필요하다는 입장이다(국토교통부 개발행위허가운영지침 법령해설, 2021, 10면, 국토교통부 도시정책과-5998, 2009.10.29. 외, 같은 뜻임). (라) 또한, 처분청은 이 건 사업시행자가 도시개발사업 시행자 지정 의제신청이 없었으므로 도시개발사업 시행자로 의제되지 않는다는 의견이나, 산업단지 인․허가절차 간소화를 위한 특례법(이하 “산단절차간소화법”이라 한다) 제10조 제1항에서는 지정권자는 산업단지계획을 수립 또는 승인하기 위하여 관계 행정기관의 장과 협의하는 경우 산업단지계획 승인에 필요한 관련 분야의 협의절차를 동시에 착수하도록 규정하여, 산업단지 지정권자에게 산업단지 개발 승인에 필수적인 인·허가를 협의할 의무를 지우고 있고, 대법원도 인·허가 의제제도는 사업시행자의 이익을 위한 것으로, 사업시행자에게 반드시 의제처리를 신청하여야 할 의무가 부여된 것은 아니라고 판시하였으며, 조세심판원도 합동회의를 통해 의제사항에 대한 관계 행정기관과의 협의절차는 외부에 공시되지 않는 행정기관 내부절차에 불과한 것으로 이 건 산업단지 조성사업은 산업단지계획 승인‧고시 당시 관계 행정기관과 협의가 이루어진 것으로 보는 것이 타당하다고 결정한 바 있다(조심 2016지550, 2016.6.30., 조세심판관 합동회의 결정). (마) 한편, 최근 조세심판원의 재산세 결정사례(조심 2021지2585, 2022.4.22.)는 쟁점의제규정을 적용하는 대신 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제56조 개발행위허가 절차를 관계행정기관의 장과 협의하는 방법을 통하여 개발행위허가절차를 직접 이행하였기 때문에 쟁점의제규정의 효력은 인정되지 않은 것으로 결정한 사례로서 개발행위허가를 면제한 이 건에는 적용되기 어렵다. (바) 따라서, 쟁점토지는 지방세법 시행령 제102조 제7항 제4호에 따른 도시개발법 제11조에 따른 도시개발사업의 시행자가 그 도시개발사업에 제공하는 토지로서 분리과세대상으로 구분하는 것이 타당하다.
(2) 쟁점의제규정에 따라 의제 받은 ‘도시개발법에 따른 사업시행자 지정 및 실시계획 인가’의 효력과 ‘도시개발법상 사업시행자 지정 및 실시계획 인가’의 법적 효력은 동일하므로, 쟁점의제규정이 충족되는 경우 그 효력에 따라 쟁점토지도 분리과세대상으로 구분되어야 한다. (가) 인·허가의제 조항은 사업시행자가 신속하게 개발사업을 시행할 수 있도록 창구를 단일화하여 의제되는 인·허가를 일괄 처리하기 위한 규정으로 의제된 인·허가도 통상적인 인·허가와 동일한 효력을 가지므로(대법원 2018.11.29. 선고 2016두38792 판결 등, 같은 뜻임), 지방세법에서 의제의 효력을 부인하는 별도의 규정을 두지 않은 이상 ‘의제된 인·허가’와 ‘통상적인 인·허가’의 법적 효력은 동일하게 적용된다 할 것이다. (나) 대법원(2020.8.27. 선고 2020두39044 판결), 조세심판원(조심 2017지712, 2018.6.4., 조심 2014지608, 2014.11.11. 등 다수) 및 행정안전부(지방세운영과-796, 2014.3.10., 지방세운영과-2288, 2009.6.9.) 등에서도 의제된 인·허가의 효력에 따라 지방세법상 분리과세규정 등이 적용될 수 있다고 일관된 입장을 견지하고 있다. (다) 처분청이 의제된 인·허가를 전제로 세법이 적용되지 않는다고 제시한 대법원 판례(2018.2.8. 선고 2018두38499 판결), 서울고등법원 판결(2016.12.9. 선고 2016누40049 판결) 및 조세심판원 사례(조심 2015전3311, 2017.6.5.) 등은 모두 감면요건이 불충족하거나, 재산세 경정이 선행되지 않아 종합부동산세가 기각된 것으로 의제된 인·허가를 전제로 세법의 적용을 부인한 사례는 아니라 할 것이다. (라) 따라서, 이 건 사업시행자가 시행하는 이 건 산업단지 조성사업은 쟁점의제규정에 따라 도시개발법에 따른 사업시행자 지정 및 실시계획인가 등 도시개발사업으로 의제되었으므로 의제된 인·허가의 효력에 따라 쟁점토지는 지방세법 시행령 제102조 제7항 제4호에 따른 도시개발법 제11조에 따른 도시개발사업의 시행자가 그 도시개발사업에 제공하는 토지로서 분리과세대상으로 구분하는 것이 타당하다 할 것임에도 처분청이 이를 종합합산과세대상으로 구분하는 것은 부당하다.
(1) 산업입지법 제21조 제1항에서 산업단지지정권자가 실시계획의 승인을 할 때 다음 각 호의 인·허가 등에 관하여 제2항에 따라 미리 관계 행정기관의 장과 협의하거나 승인을 받은 사항에 대하여는 해당 인·허가 등을 받은 것으로 보고, 같은 법 제19조의2에 따라 실시계획의 승인이 고시된 때에는 다음 각 호의 관계 법률에 따른 인ㆍ허가 등의 고시 또는 공고가 된 것으로 본다고 규정하고 있다. 또한, 국토교통부의 산업입지의 개발에 관한 통합지침 제28조에 의하면, 산업입지 및 개발에 관한 법률 제21조 등에 따라 관계 법률에 따른 인·허가 등을 의제 받고자 하는 경우에는 해당 인·허가의 내역서와 관계서류를 첨부하여 제출하여야 한다고 규정하고 있다. 따라서, 이 건 사업시행자는 이 건 산업단지 조성사업 지정권자(처분청)로부터 산업단지개발사업의 실시계획 승인을 받았다 하더라도 산업입지법 제21조에 의해도시개발법제11조에 따라 도시개발사업의 시행자로 의제되거나 같은 법 제17조에 따른 실시계획 인가가 의제되는 것으로 볼 수 없다.
(2) 쟁점토지는 재산세 분리과세대상이 되는도시개발법제11조에 따른 도시개발사업의 시행자가 그 도시개발사업에 제공하는 토지로 볼 수는 없으므로 처분청이 이를 종합합산과세대상으로 구분하여 이 건 재산세 등을 부과·고지한 처분은 적법하다.
3. 심리 및 판단
(1) 이 건 산업단지 승인권자인 OOO시장은 2013.12.2. OOO로 AAA를 사업시행자로 하여 산업단지조성사업계획을 승인․고시하였다.
(2) AAA가 2013년 11월 처분청에 제출한 ‘OOO 승인신청에 따른 관련실과(기관) 재협의의견 및 조치계획’에 따르면, AAA는 산업입지법 제21조에서 규정하는 관련 인허가 중 국토계획법 제86조 및 제88조에 대해서는 사전협의를 신청하여 관계 행정기관의 장과 협의가 이루어진 것으로 확인되나, “도시개발법 제11조에 따른 사업시행자 지정 및 제17조에 따른 실시계획인가”에 대한 사전협의는 거치지 아니한 것으로 확인된다.
(3) 처분청이 쟁점사업 실시계획 승인 당시 제시한 ‘OOO 승인조건’에 의하면, “산업입지법 제21조에 의한 인・허가 의제사항 중 고시된 내용 이외의 사항에 대하여는 별도로 허가를 득하고 공사를 시행하여야 한다.”고 명시되어 있다.
(4) 쟁점사업 사업시행자인 AAA는 청구법인과 쟁점사업에 공여되는 쟁점토지에 대한 부동산담보신탁계약을 체결하였고, 이에 따라 쟁점토지를 취득한 후 청구법인 앞으로 그에 대한 소유권이전등기를 마쳐주었으며, 2020년 재산세 과세기준일(6.1.) 현재 쟁점토지는 청구법인 소유로 등기되어 있다.
(5) 청구법인은 신탁회사로서 산업단지개발사업의 시행자 또는 도시개발사업 시행자에 해당하지 아니한다.
(6) 처분청은 2020년 재산세 과세기준일(6.1.) 현재 청구법인이 신탁받아 소유하고 있는 쟁점토지가 종합합산과세대상임을 전제로, 청구법인에게 2020.9.16. 쟁점토지에 대한 2020년도 재산세 OOO원, 지방교육세 OOO원 합계 OOO원을 부과․고지하였다.
(7) 처분청은 이 건 재산세 과세기준일 이전인 2016.11.30. 쟁점토지(OOO)에 대하여 (부분)준공인가(OOO)하였고, 2020.6.22. OOO를 포함한 전체에 대하여 준공인가한 것으로 확인된다.
(8) 이상의 사실관계 및 관련 법령 등을 종합하여 살펴본다. 청구법인은 쟁점토지가 지방세법 시행령 제102조 제7항 제4호및 도시개발법 제11조에 따른 도시개발사업의 시행자가 그 도시개발사업에 제공하는 토지로서 분리과세대상에 해당한다고 주장한다. 그러나 지방세법 시행령(2019.12.31. 대통령령 제30318호로 일부개정된 것) 제102조 제7항 제4호 본문은 분리과세대상 토지에 대하여 “도시개발법제11조에 따른 도시개발사업의 시행자가 그 도시개발사업에 제공하는 토지”로 규정하고 있고, 가목은 “도시개발사업 실시계획을 고시한 날부터 도시개발법에 따른 도시개발사업으로 조성된 토지가 공급 완료(매수자의 취득일을 말한다)되거나 같은 법 제51조에 따른 공사 완료 공고가 날 때까지”로 규정하고 있는데, OOO(2016.11.30.)에 의하면 처분청은 이 건 재산세 과세기준일(2020.6.1.) 이전인 2016.11.30. 쟁점토지(OOO)에 대하여 준공인가를 한 것으로 확인되는바, 설령 AAA가 관련 법령에 따라 도시개발사업의 시행자로 의제된다 하더라도 준공인가를 받은 이후에는 쟁점토지를 지방세법 시행령제102조 제7항 제4호의 규정에 따른 분리과세대상에 해당되는 것으로 볼 수 없으므로(조심 2021지789․790, 2023.5.10., 같은 뜻임), 처분청이 이를 종합합산과세대상으로 구분하여 이 건 재산세 등을 부과·고지한 처분은 달리 잘못이 없는 것으로 판단된다.
4. 결 론 이 건 심판청구는 심리결과 청구주장이 이유 없으므로 지방세기본법 제96조 제7항, 국세기본법 제80조의2 및 제65조 제1항 제2호에 의하여 주문과 같이 결정한다. ＜별지＞ 관련 법령
(1) 지방세법(2014.1.1. 법률 제12153호로 일부 개정된 것) 제107조(납세의무자) ① 재산세 과세기준일 현재 재산을 사실상 소유하고 있는 자는 재산세를 납부할 의무가 있다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 해당 각 호의 자를 납세의무자로 본다.
3. 신탁법에 따라 수탁자 명의로 등기·등록된 신탁재산의 경우: 위탁자별로 구분된 재산에 대해서는 그 수탁자. 이 경우 위탁자별로 구분된 재산에 대한 납세의무자는 각각 다른 납세의무자로 본다.
(2) 지방세법 제106조(과세대상의 구분 등) ① 토지에 대한 재산세 과세대상은 다음 각 호에 따라 종합합산과세대상, 별도합산과세대상 및 분리과세대상으로 구분한다.
1. 종합합산과세대상: 과세기준일 현재 납세의무자가 소유하고 있는 토지 중 별도합산과세대상 또는 분리과세대상이 되는 토지를 제외한 토지
3. 분리과세대상: 과세기준일 현재 납세의무자가 소유하고 있는 토지 중 국가의 보호ㆍ지원 또는 중과가 필요한 토지로서 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 토지
(3) 지방세법 시행령(2019.12.31. 대통령령 제30318호로 일부개정된 것) 제102조(분리과세대상 토지의 범위) ⑦ 법 제106조 제1항 제3호 사목에서 "대통령령으로 정하는 토지"란 다음 각 호에서 정하는 토지(법 제106조 제1항 제3호 다목에 따른 토지는 제외한다)를 말한다. 다만 제9호 및 제11호에 따른 토지 중 취득일로부터 5년이 지난 토지로서 용지조성사업 또는 건축을 착공하지 아니한 토지는 제외한다.
4. 도시개발법제11조에 따른 도시개발사업의 시행자가 그 도시개발사업에 제공하는 토지(주택건설용 토지와 산업단지용 토지로 한정한다)와 종전의 토지구획정리사업법(법률 제6252호 토지구획정리사업법폐지법률에 의하여 폐지되기 전의 것을 말한다. 이하 이 호에서 같다)에 따른 토지구획정리사업의 시행자가 그 토지구획정리사업에 제공하는 토지(주택건설용 토지와 산업단지용 토지로 한정한다) 및 경제자유구역의 지정 및 운영에 관한 특별법 제8조의3에 따른 경제자유구역 또는 해당 단위개발사업지구에 대한 개발사업시행자가 그 경제자유구역개발사업에 제공하는 토지(주택건설용 토지와 산업단지용 토지로 한정한다). 다만, 다음 각 목의 기간 동안만 해당한다.