[요지] 쟁점①토지가 일반인들의 자유로운 통행에 제공된 결과 청구법인이 쟁점①토지를 더 이상 독점적·배타적으로 사용·수익할 가능성이 없어 보이는 점 등에 비추어 쟁점①토지는 불특정 다수인의 자유로운 통행에 제공되는 ‘사설 도로’로서 재산세 비과세대상에 해당되는 것으로 보는 것이 타당한 것으로 판단됨.처분청이 쟁점②토지 중 ‘사설 도로’로 사용되는 면적을 재조사한 후, 그 면적에 해당하는 부분에 대하여는 재산세 등을 비과세하는 것으로 하여 과세표준 및 세액을 경정하는 것이 타당하다고 판단됨.쟁점③토지는지방세법제109조 제3항 제1호 및 같은 법 시행령 제108조 제1항 제1호에 따라 재산세가 비과세되는 일반인의 자유로운 통행을 위하여 제공할 목적으로 개설한 ‘사설 도로’로 보기는 어렵다고 판단됨.
[주 문]
1. OOO구청장이 2020.9.15. 청구법인에게 한 재산세 OOO원, 재산세 도시지역분 OOO원, 지방교육세 OOO원 합계 OOO원의 부과처분은
2. 나머지 심판청구는 기각한다.
[이 유]
1. 처분개요
2. 청구법인 주장 및 처분청 의견
(1) 지방세법제109조 제3항 및 같은 법 시행령 제109조 제1항 제1호에서 도로법에 따른 ‘도로’와 그 밖에 일반인의 자유로운 통행을 위하여 제공할 목적으로 개설한 ‘사설 도로’에 대하여는 재산세를 비과세하되, 건축법 시행령 제80조의2에 따른 ‘대지 안의 공지’는 제외한다고 규정하고 있는바, 일반인의 자유로운 통행을 위하여 제공할 목적으로 개설한 ‘사설 도로’에 해당하는지 여부는 관련법에 따라 허가를 받아 개설되었는지의 여부가 아닌 실제 사용현황에 따라 판단하여야 할 것이고, 건축법상 ‘대지안의 공지’라 하더라도 토지 소유자의 사용·수익권 행사의 범위를 벗어나 그 대지 주위에 공적이 통행로가 없거나 부족해서 이를 불특정 다수인의 통행로로 제공하고 있다면 재산세 비과세 대상인 ‘사설 도로’로 보아야 한다.
(2) 청구법인 소유의 OOO건축물의 부속토지 OOO㎡(이하 “이 건 제1토지”라 한다)의 서쪽 가장자리에는 남북방향으로 가로 폭 약 2.5m, 길이 약 49m 이상인 도로(약 156.97㎡, 이하 “쟁점①토지”라 한다)가 개설되어 있는바, 쟁점①토지는 건축선 및 인접대지경계선으로부터 일정 거리를 띄어 건축한 ‘대지안의 공지’이지만, 쟁점①토지를 제외하면 주변에는 공적인 보행자 도로가 없는 점, 공도가 없거나 부족한 상황에서 부득이하게 불특정 다수인들에게 쟁점①토지를 도로로 제공하고 있는 점, 청구법인은 불특정 보행자들의 통행을 금지하기 위해 펜스 혹은 경고문을 설치한 사실이 없는 점 등에 비추어 청구법인은 쟁점①토지에 대하여 더 이상 독점적이고 배타적인 지배권(사용수익권)을 행사할 가능성이 없으므로 쟁점①토지는 재산세 비과세 대상인 ‘사설 도로’로 보아야 한다.
(3) OOO출구에 인접한 OOO의 부속토지 OOO㎡(이하 “이 건 제2토지”라 한다)는 건물과 건물을 둘러싼 인접 차도와의 사이에 보행자들이 다닐 수 있는 가로 폭 약 4m인 사설 도로(아래 ＜그림1＞의 Ⓐ∼Ⓓ부분, 약 1,352.6㎡, 이하 “쟁점②토지”라 한다)가 개설되어 있는바, ＜그림1＞ 쟁점②토지 배치도 OOO ＜그림1＞ 서쪽의 사설 도로는 폭 약 6m, 길이 약 79 m의 인도로서 남북방향으로 통행하기 위한 유일한 도로이며, 쟁점②토지의 측면(가로수 식재부분과 볼라드 사이)에 공도부분이 일부 존재하나 폭이 좁고 가로수 등으로 인하여 통행이 불편하여 불특정 다수의 보행자들은 남북을 왕복하기 위해 쟁점②토지를 이용할 수밖에 없는 상황이고, ＜그림1＞ 남쪽의 사설 도로는 폭 약 6m, 길이 약 72m의 인도로서 대지경계선의 남쪽에 인접한 부분(가로수 식재부분과 볼라드 사이)에는 공도가 있으나 그 폭이 좁고 식재수 등으로 인하여 통행이 불편한 상황이므로 불특정 다수의 보행자들은 동서를 왕복하기 위해 Ⓑ부분을 이용할 수밖에 없으며, ＜그림1＞ 동쪽과 북쪽부분의 사도는 북쪽 폭 약 3m, 길이 약 73.1m, 동쪽 폭 약 3m, 길이 73.6m의 사설 도로서 건너편에는 공도가 존재하나 그 폭이 좁고 OOO까지 연결되어 있지 아니하여 보행의 불편함이 초래됨에 따라 불특정 다수의 일반인들이 자유롭게 보행자 도로로 이용하고 있다. 따라서, 쟁점②토지는 건물주변에 공도가 없거나 부족하여 사실상 불특정 다수의 일반인들이 자유롭게 보행자도로로 이용하고 있거나 지하철 출입구로 연결되어 있어 일반인에게 반드시 공개해야 하는 공간이고, 청구법인이 통행을 제한하거나 이를 독점적·배타적으로 사용·수익이 어렵다 할 것이므로 재산세 비과세대상인 ‘사설 도로’로 보아야 한다.
(4) OOO토지 OOO㎡(이하 “이 건 제3토지”라 한다) 상에 소재한 사설 도로 (약 OOO㎡, 이하 “쟁점③토지”라 한다)는 차도와 보행자도로로서 병원 방문객, 진료환자 등을 확인하지 아니하고 일반인들이 자유로운 통행에 이용되고 있는바, 쟁점③토지는 정문과 후문에 각각 펜스가 설치되어 있지 아니하고 마을버스, 택시 등 대중교통수단이 별다른 제재 없이 자유롭게 통행이 가능하므로 재산세 비과세 대상인 ‘사설 도로’에 해당한다.
(1) 청구법인이 재산세 비과세 대상인 ‘사설 도로’라고 주장하는 쟁점①·②·③토지(이하 “쟁점토지”라 한다)는 건축물의 개방감과 안정감을 확보하고자 건축선으로부터 일정거리를 띄어 신축함에 따라 발생한 건축법제58조 및 같은 법 시행령 제80조의2에 따른 ‘대지안의 공지’에 해당하고, 일반인들이 통행할 수 있는 공적인 통행로가 없거나 부족하여 부득이 하게 불특정 다수인들의 통행로로 제공하게 된 것으로 보기는 어려우므로 재산세 비과세 대상인 ‘사설 도로’로 볼 수는 없다.
(2) 쟁점①토지는 청구법인의 OOO건축물의 주차장 진출입로로 이용되고 있을 뿐만 아니라, 쟁점①토지가 없다 하더라도 인접한 보차혼용도로를 이용해 일반인들이 통행 할 수 있으므로 쟁점①토지는 공적인 통행로가 없거나 부족하여 일반인들의 통행로로 이용되는 사설 도로로 보기 어렵다.
(3) 쟁점②토지의 경우, 건축물 전면에는 1층 상점별로 출입구가 각각 따로 존재하여 OOO의 고객 및 입주자가 통행로로 사용하고 있고, 일반인들이 통행할 수 있는 공적인 도로가 연접해 있어 일반 보행자들이 쟁점②토지가 없는 경우에도 인접한 공도를 이용해 통행할 수 있으므로 쟁점②토지 또한 재산세 비과세 대상인 ‘사설 도로’로 보기는 어렵다.
(4) 쟁점③토지는 OOO부지 내부를 가로지르는 차도와 보행자도로로서 일반인이 아닌 병원을 이용하는 방문객 및 내부 직원 등이 이용하고 있을 뿐만 아니라, 인접한 공도가 존재하여 쟁점③토지를 이용하지 않고도 병원 이용객 등의 통행이 가능하다 할 것이므로 이를 재산세 비과세 대상으로 볼 수 없다.
3. 심리 및 판단
(1) 청구법인과 처분청이 제시한 심리자료에 의하면 다음과 같은 내용이 나타난다. (가) 청구법인은 OOO및 그와 관련된 OOO등을 목적으로 1957.4.24. 설립된 법인으로 처분청 관내에 OOO, OOO및 OOO등 이 건 제1·2·3토지 등을 소유하고 있다. (나) 이 건 제1토지는 북쪽으로 OOO, 서쪽으로 OOO, 동쪽과 남쪽으로 OOO와 접하고 있으며, 그 지상 OOO건축물은 지하 OOO층, 지상 OOO층 규모의 연면적 OOO㎡(건축면적 OOO㎡, 건폐율 OOO%, 용적률 OOO1%)로서 1989.11.22. 건축공사에 착공하여 1995.10.14. 신축하였다. (다) 이 건 제1토지의 서쪽 OOO에 연접한 쟁점①토지는 OOO건축물 신축 당시 기존의 공도로부터 일정거리를 띄어 건축하여 생긴 공지(空地)이다. (라) 이 건 제1토지 상 쟁점①토지는 공도인 OOO과 1단의 높이를 두고 경계를 이루고 있고, 그 지상에는 대리석 경계석이 다수 소재하여 공도와 구분되고 있으며, 보행자들은 폭 8m 정도의 공도와 쟁점1토지를, 차량은 공도를 이용하는 사실 등이 제출된 현장 사진 등에 의해 나타난다. (마) 이 건 제2토지는 OOO과 인접한 토지로서 북서쪽으로 OOO출구, 남동쪽으로 OOO및 OOO출구가 소재하고 있고, 서쪽은 OOO, 남쪽은 OOO와 인접하고 있으며, 그 지상 OOO은 건축물은 지하 OOO층, 지상 OOO층 규모의 연면적 OOO㎡로서 2011.6.15. 건축공사에 착공하여 2018.6.20. 신축하였으며, 공개공지·공간면적 OOO㎡, 건축후퇴선 면적 OOO㎡, 건축후퇴선 거리 6m로 건축된 사실 등이 일반건축물대장(갑) 등에 의하여 확인된다. (바) 이 건 제2토지 상 쟁점②토지는 OOO지구 제1종지구단위계획에 따라 대지안의 공지와 공공의 통로로 이용되는 ‘공개공지’로 결정되었으며, 쟁점②토지는 왕복 6차로 이상인 도로인 OOO및 OOO와 도로 경계석으로 구분되어 있고, 도로와 쟁점②토지 경계에는 가로수가 식재되어 있는 공적인 통행로가 일부 존재하지만 가로수 등으로 인하여 일반인들의 자유로운 통행이 어려워 보행자들은 쟁점②토지를 이용하고 있으며, 청구법인의 직원 및 각 점포를 이용하는 고객 등도 쟁점②토지를 통해 건축물에 출입하고 있는 사실 등이 항공사진 및 제출된 사진 등에 의하여 나타난다. (사) 이 건 제3토지는 OOO이 운영하는 OOO이 소재한 토지로서 그 지상에는 1996.11.15. 이후 순차적으로 신축된 OOO개동의 주 건축물과 OOO개동의 부속건물 등 의료시설, 근린생활시설 및 교육연구시설 건축물 OOO㎡이 소재하고 있으며, 공개공지·공간면적은 OOO㎡인 사실이 일반건축물대장(갑) 등에 의하여 확인된다. (아) 쟁점③토지는 OOO이 소재한 이 건 제3토지의 한울타리 내에 소재한 토지로서 병원 이용객 및 내부직원들의 차량 진출입로 및 보행통로 등으로 이용 중인 것으로 나타난다. (자) 청구법인은 이 건 제1∼3토지 중 ‘사설 도로’로 이용 중인 쟁점①∼③토지의 총 면적이 OOO㎡라고 주장하면서도 이에 대한 별도의 측량성과도 등은 제출하지는 아니하였다.
(2) 이상의 사실관계 및 관련 법령 등을 종합하여 살펴본다. (가) 지방세법제109조 제3항 제1호 및 같은 법 시행령 제108조 제1항 제1호에서 일반인의 자유로운 통행을 위하여 제공할 목적으로 개설한 ‘사설 도로’를 비과세대상으로 규정하면서 건축법 시행령제80조의2 에 따른 ‘대지 안의 공지’를 재산세 비과세대상에서 제외하는 것으로 규정하고 있는바, 위 규정의 취지는 건축법 등 관계 규정에 의하여 건축선이나 인접대지경계선으로부터 띄어야 할 거리를 둠으로 인하여 생긴 공지(空地)에 대하여 당해 대지소유자가 그 소유건물의 개방감과 안정성을 확보하고 고객을 유치하기 위한 목적 등으로 그 사용·수익 방법의 하나로 임의로 일반 공중의 통행로로 제공하는 경우 등과 같이 계속하여 독점적이고 배타적인 지배권(사용수익권)을 행사할 가능성이 있는 것을 전제로 한 것이라고 봄이 상당하므로, 그 공지(空地)의 이용현황, 사도의 조성경위, 대지소유자의 배타적인 사용가능성 등을 객관적·종합적으로 살펴보아, 대지소유자가 그 소유 대지 주위에 일반인들이 통행할 수 있는 공적(公的)인 통행로가 없거나 부족하여 부득이하게 그 소유 공지(空地)를 불특정 다수인의 통행로로 제공하게 된 결과 더 이상 당해 (空地)를 독점적·배타적으로 사용·수익할 가능성이 없는 경우에는 위 단서 소정의 '대지 안의 공지'에 해당하지 않는 것으로 보아야 할 것이다. (나) 먼저, 쟁점①토지에 대하여 살펴본다. 쟁점①토지는 OOO를 신축하는 과정에서 건축선으로부터 일정한 거리를 띄어 건축함으로써 생긴 ‘대지안의 공지’의 일부라 하더라도 쟁점①토지를 제외하고는 별도의 보행자 도로가 없는 것으로 보이는 점, 쟁점①토지는 통행량이 많은 OOO에 접해 있어 불특정 다수의 일반인들이 자유로운 통행에 이용되고 있는 점, 토지 소유자인 청구법인은 일반인들이 자유롭게 통행하는 것에 대하여 아무런 제약을 가하고 있지 않고 있는 점, 쟁점①토지가 일반인들의 자유로운 통행에 제공된 결과 청구법인이 쟁점①토지를 더 이상 독점적·배타적으로 사용·수익할 가능성이 없어 보이는 점 등에 비추어 쟁점①토지는 불특정 다수인의 자유로운 통행에 제공되는 ‘사설 도로’로서 재산세 비과세대상에 해당되는 것으로 보는 것이 타당한 것으로 판단된다. (다) 다음으로, 쟁점②토지에 대하여 살펴본다. 쟁점②토지는 2018년 신축 당시 건축후퇴선 거리(6m) 및 면적 확보 등의 조건에 따라 조성한 ‘대지안의 공지’의 일부로서 이 건 제2토지에 소재한 OOO을 이용하는 고객 등의 진출입로 및 은행 등 각 점포를 이용하는 고객들의 진출입로로 일부 이용되고 있다 하더라도 쟁점②토지를 제외하고는 공적인 통행로가 거의 없거나 부족하여 쟁점②토지를 지하철 등을 이용하는 일반인들의 자유로운 통행에 제공되고 있는 것으로 보이므로 재산세 비과세 대상인 ‘사설 도로’로 보는 것이 타당한 것으로 판단된다. 다만, 청구법인은 쟁점②토지가 재산세 비과세 대상인 ‘사설 도로’에 해당한다고 주장하면서도 면적 산출을 입증할 만한 별도의 측량성과도 등은 제출하지는 아니하고 있고, ‘사설 도로’로 이용되고 있는 면적에 대하여 처분청과 이견이 있을 수 있으므로 처분청이 쟁점②토지 중 ‘사설 도로’로 사용되는 면적을 재조사한 후, 그 면적에 해당하는 부분에 대하여는 재산세 등을 비과세하는 것으로 하여 과세표준 및 세액을 경정하는 것이 타당하다고 판단된다. (라) 마지막으로, 쟁점③토지에 대하여 살펴본다. 쟁점③토지는 OOO안에 소재한 차도 및 인도 등으로 이루어진 내부 토지로서 병원을 이용하는 환자, 보호자 및 병원 직원 등이 이용하는 토지인 점, OOO의 부속토지인 이 건 제3토지는 인근의 OOO, OOO등에 둘러싸여 있고, 주변 토지와는 단절된 토지로서 병원을 내방할 목적이 아니라면 불특정 다수의 일반인들이 출입하는 경우는 거의 없는 것으로 보이는 점, 이 건 제3토지 울타리 밖이나 그 주위에 일반인들이 통행할 수 있는 공적인 통행로가 없거나 부족하여 부득이하게 쟁점③토지를 불특정 다수인의 통행로로 제공한다고 보기는 어려운 점, 청구법인이 쟁점③토지를 독점적·배타적으로 사용·수익할 가능성이 없는 경우라고 보기도 어려운 점 등에 비추어 쟁점③토지는지방세법제109조 제3항 제1호 및 같은 법 시행령 제108조 제1항 제1호에 따라 재산세가 비과세되는 일반인의 자유로운 통행을 위하여 제공할 목적으로 개설한 ‘사설 도로’로 보기는 어렵다고 판단된다.
4. 결 론 이 건 심판청구는 심리결과 청구주장이 일부 이유 있으므로 지방세기본법 제96조 제6항과 국세기본법 제81조 및 제65조 제1항 제2호·제3호에 의하여 주문과 같이 결정한다. ＜별지＞ 관련 법령
(1) 지방세법 제109조(비과세) ③ 다음 각 호에 따른 재산(제13조 제5항에 따른 과세대상은 제외한다)에 대하여는 재산세를 부과하지 아니한다. 다만, 대통령령으로 정하는 수익사업에 사용하는 경우와 해당 재산이 유료로 사용되는 경우의 그 재산(제3호 및 제5호의 재산은 제외한다) 및 해당 재산의 일부가 그 목적에 직접 사용되지 아니하는 경우의 그 일부 재산에 대하여는 재산세를 부과한다.
1. 대통령령으로 정하는 도로·하천·제방·구거·유지 및 묘지
(2) 지방세법 시행령 제108조(비과세) ① 법 제109조 제3항 제1호에서 "대통령령으로 정하는 도로·하천·제방·구거·유지 및 묘지"란 다음 각 호에서 정하는 토지를 말한다.
1. 도로: 도로법에 따른 도로와 그 밖에 일반인의 자유로운 통행을 위하여 제공할 목적으로 개설한 사설 도로. 다만, 건축법 시행령 제80조의2에 따른 대지 안의 공지는 제외한다. 제119조(재산세의 현황부과) 재산세의 과세대상 물건이 공부상 등재 현황과 사실상의 현황이 다른 경우에는 사실상 현황에 따라 재산세를 부과한다.
(3) 건축법 제43조(공개 공지 등의 확보) ① 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 지역의 환경을 쾌적하게 조성하기 위하여 대통령령으로 정하는 용도와 규모의 건축물은 일반이 사용할 수 있도록 대통령령으로 정하는 기준에 따라 소규모 휴식시설 등의 공개 공지(空地: 공터) 또는 공개 공간을 설치하여야 한다.
1. 일반주거지역, 준주거지역
2. 상업지역
3. 준공업지역
4. 특별자치시장·특별자치도지사 또는 시장·군수·구청장이 도시화의 가능성이 크거나 노후 산업단지의 정비가 필요하다고 인정하여 지정·공고하는 지역 제46조(건축선의 지정) ① 도로와 접한 부분에 건축물을 건축할 수 있는 선[이하 "건축선(建築線)"이라 한다]은 대지와 도로의 경계선으로 한다. 다만, 제2조 제1항 제11호에 따른 소요 너비에 못 미치는 너비의 도로인 경우에는 그 중심선으로부터 그 소요 너비의 2분의 1의 수평거리만큼 물러난 선을 건축선으로 하되, 그 도로의 반대쪽에 경사지, 하천, 철도, 선로부지, 그 밖에 이와 유사한 것이 있는 경우에는 그 경사지 등이 있는 쪽의 도로경계선에서 소요 너비에 해당하는 수평거리의 선을 건축선으로 하며, 도로의 모퉁이에서는 대통령령으로 정하는 선을 건축선으로 한다. 제58조(대지 안의 공지) 건축물을 건축하는 경우에는 국토의 계획 및 이용에 관한 법률에 따른 용도지역·용도지구, 건축물의 용도 및 규모 등에 따라 건축선 및 인접 대지경계선으로부터 6미터 이내의 범위에서 대통령령으로 정하는 바에 따라 해당 지방자치단체의 조례로 정하는 거리 이상을 띄워야 한다.
(4) 건축법 시행령 제27조의2(공개 공지 등의 확보) ① 법 제43조 제1항에 따라 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 건축물의 대지에는 공개 공지 또는 공개 공간(이하 이 조에서 “공개공지등”이라 한다)을 확보하여야 한다.
1. 문화 및 집회시설, 종교시설, 판매시설(농수산물 유통 및 가격안정에 관한 법률에 따른 농수산물유통시설은 제외한다), 운수시설(여객용 시설만 해당한다), 업무시설 및 숙박시설로서 해당 용도로 쓰는 바닥면적의 합계가 5천 제곱미터 이상인 건축물
2. 그 밖에 다중이 이용하는 시설로서 건축조례로 정하는 건축물
② 공개공지등의 면적은 대지면적의 100분의 10 이하의 범위에서 건축조례로 정한다. 이 경우 법 제42조에 따른 조경면적과 매장문화재 보호 및 조사에 관한 법률 제14조 제1항 제1호에 따른 매장문화재의 현지보존 조치 면적을 공개공지등의 면적으로 할 수 있다.
③ 제1항에 따라 공개공지등을 확보할 때에는 공중(公衆)이 이용할 수 있도록 다음 각 호의 사항을 준수하여야 한다. 이 경우 공개 공지는 필로티의 구조로 설치할 수 있다.
1. 삭제 ＜2014. 10. 14.＞
2. 공개공지등에는 물건을 쌓아 놓거나 출입을 차단하는 시설을 설치하지 아니할 것
3. 환경친화적으로 편리하게 이용할 수 있도록 긴 의자 또는 파고라 등 건축조례로 정하는 시설을 설치할 것
④ 제1항에 따른 건축물(제1항에 따른 건축물과 제1항에 해당되지 아니하는 건축물이 하나의 건축물로 복합된 경우를 포함한다)에 공개공지등을 설치하는 경우에는 법 제43조 제2항에 따라 다음 각 호의 범위에서 대지면적에 대한 공개공지등 면적 비율에 따라 법 제56조 및 제60조를 완화하여 적용한다. 다만, 다음 각 호의 범위에서 건축조례로 정한 기준이 완화 비율보다 큰 경우에는 해당 건축조례로 정하는 바에 따른다.
1. 법 제56조에 따른 용적률은 해당 지역에 적용하는 용적률의 1.2배 이하
2. 법 제60조에 따른 높이 제한은 해당 건축물에 적용하는 높이기준의 1.2배 이하
⑤ 제1항에 따른 공개공지등의 설치대상이 아닌 건축물(주택법 제15조 제1항에 따른 사업계획승인 대상인 공동주택 중 주택 외의 시설과 주택을 동일 건축물로 건축하는 것 외의 공동주택은 제외한다)의 대지에 제2항 및 제3항에 적합한 공개 공지를 설치하는 경우에는 제4항을 준용한다.
⑥ 공개공지등에는 연간 60일 이내의 기간 동안 건축조례로 정하는 바에 따라 주민들을 위한 문화행사를 열거나 판촉활동을 할 수 있다. 다만, 울타리를 설치하는 등 공중이 해당 공개공지등을 이용하는데 지장을 주는 행위를 해서는 아니 된다. 제80조의2(대지 안의 공지) 법 제58조에 따라 건축선(법 제46조 제1항에 따른 건축선을 말한다. 이하 같다) 및 인접 대지경계선(대지와 대지 사이에 공원, 철도, 하천, 광장, 공공공지, 녹지, 그 밖에 건축이 허용되지 아니하는 공지가 있는 경우에는 그 반대편의 경계선을 말한다)으로부터 건축물의 각 부분까지 띄어야 하는 거리의 기준은 별표 2와 같다.