[참조결정] 조심2020지3862
[주 문] 심판청구를 기각한다.
[이 유]
1. 처분개요
- 가. 청구법인은 2015년 10월부터 2020년 9월까지 OOO소재 OOO화력발전소(이하 “이 건 복합화력발전소”라 한다)에서 화석연료인 LNG 연소를 통해 발생한 가스로 가스터빈을 돌려 생산한 전력(이하 “이 건 제1차전력”이라 한다)과 그 가스터빈에서 나오는 배기가스열을 다시 배열회수보일러에 통과시켜 발생한 증기로 증기터빈을 돌려 생산한 전력(이하 “이 건 제2차전력”이라 하고, 이 건 제1차전력과 합하여 이하 “이 건 전력”이라 한다)이 지방세법제143조 제6호 및 같은 법 시행령 제136조 제6호의 석탄·석유·천연가스 등 화석연료를 이용하여 생산한 전력에 해당한다고 보아 처분청에 2015년도 10월분 ~ 2020년도 9월분 지역자원시설세 합계 OOO원(이하 “이 건 지역자원시설세”라 한다)을 신고·납부하였다.
- 나. 청구법인은 2020.11.30. 처분청에 경정청구(이하 “이 건 경정청구”라 한다)를 하여, 이 건 제2차전력은 지방세법제143조 제6호 및 같은 법 시행령 제136조 제6호의 석탄·석유·천연가스 등 화석연료를 이용하여 생산한 전력에 해당하지 않으므로 이 건 지역자원시설세 중 OOO원을 환급하여야 한다고 하였으나, 처분청은 2021.1.19. 이를 거부하였다.
- 다. 청구법인은 이에 불복하여 2021.4.13. 심판청구를 제기하였다. 2.청구법인 주장 및 처분청 의견 가.청구법인 주장
(1) 이 건 제1차전력 생산과정과 이 건 제2차전력 생산과정은 엄격히 구분되고, 이 건 제2차전력 생산과정의 핵심은 “배열회수보일러”로 이는 이 건 제2차전력 생산과정을 이 건 제1차전력 생산과정과 구분하는 역할을 하는 별도의 설비이다. 열효율 향상을 위하여 두 종류의 열 Cycle을 조합하여 발전하는 것을 복합화력발전이라 하고, 복합화력발전에는 여러 종류가 있으나 이 건 복합화력발전소와 같이 가스터빈 Cycle과 증기터빈 Cycle을 결합하여 하나의 발전 플랜트로 운용하는 방식이 가장 대표적이며, 이 건 복합화력발전 과정에서 배열회수보일러는 화력발전소에서 가스터빈을 돌릴 때 배출되는 열에너지를 회수해 다시 고온, 고압의 증기로 만들어 증기터빈을 가동할 수 있도록 하는 복합화력발전의 핵심설비이다. 즉, 가스터빈에서 이 건 제1차전력을 생산한 후 배출되는 고온 배기가스는 많은 에너지를 가지고 있으므로 그 배기가스 상태로 대기에 방출할 경우 상당한 에너지 손실이 발생하는데, 이때 대기로 방출되는 배기가스로 버려지는 에너지를 회수하여 이용하기 위하여 배열회수보일러를 이용하는 것으로 복합화력발전의 핵심설비인 배열회수보일러는 이 건 제2차전력 생산과정을 이 건 제1차전력 생산과정과 구분하는 역할을 하는 별도의 설비이고, 이 건 제1차전력 생산과정과 이 건 제2차전력 생산과정은 엄격히 구분되었다고 볼 수 있다.
(2) 복합화력발전에서 이 건 제2차전력 생산과정은 이 건 제1차전력 생산과정에서 발생하는 폐열을 배열회수보일러에 통과시켜 발생하는 증기를 활용하는 발전으로 ‘화석연료를 이용’하는 발전에 해당되지 않는다. 처분청은 이 건 제2차전력 생산과정에서 화석연료를 직접 연소하는 것은 아니더라도 이 건 제1차전력 생산과정에서 화석연료를 연소하여 발전을 한다면 화석연료를 이용하여 발전하는 자에 해당한다는 취지로 이 건 경정청구를 거부한 것으로 보인다. 에너지법제2조 제1호에서 “에너지”란 연료ㆍ열 및 전기를 말한다고, 제2호에서 “연료”란 석유ㆍ가스ㆍ석탄, 그 밖에 열을 발생하는 열원(熱源)을 말한다고 규정하고 있고, 자원의 절약과 재활용촉진에 관한 법률제2조 제2호에서 “재활용가능자원”이란 사용되었거나 사용되지 아니하고 버려진 후 수거(收去)된 물건과 부산물(副産物) 중 재사용ㆍ재생이용할 수 있는 것으로 회수할 수 있는 에너지와 폐열(廢熱)을 포함한다고 하고, 제6호에서 “재사용”이란 재활용가능자원을 그대로 또는 고쳐서 다시 쓰거나 생산활동에 다시 사용할 수 있도록 하는 것을 말한다고 규정하고 있다. 이 건 복합화력발전소의 경우에 화석연료인 LNG를 연소하여 가스터빈을 돌려 전기를 생산하고, 그 가스터빈에서 배출되는 폐열을 재사용하여 배열회수보일러를 통해 생산된 증기로 증기터빈을 돌려서 전기를 생산하고 있는바, 증기터빈에서 생산되는 전기는 화석연료를 직접 이용하여 전기를 생산하는 것이 아니라 가스터빈을 돌리고 배출되는 폐열을 배열회수보일러를 통하여 생산되는 증기를 재사용하고 있으므로 지방세법제143조 제6호에서 말하는 화석연료를 이용하여 발전을 하는 자에 해당되는 것으로 볼 수 없다.
(3) 따라서, 이 건 복합화력발전소에서 폐열을 활용하여 증기터빈을 돌려 생산하는 이 건 제2차전력은 지방세법제143조 제6호 및 같은 법 시행령 제136조 제6호의 석탄·석유·천연가스 등 화석연료를 이용하는 발전에 해당하지 않으므로 처분청이 청구법인에게 이 건 경정청구를 거부한 처분은 부당하다.
(1) 지방세법제143조 제6호에서 화력발전의 지역자원시설세의 납세의무자는 석탄ㆍ석유ㆍ천연가스 등 화석연료를 이용하여 발전을 하는 자이고, 같은 법 제142조 제1호에서 지역자원시설세의 과세대상은 화력발전이며, 같은 법 시행령 제136조 제6호에서 화력발전이란 발전시설용량이 시간당 OOO만킬로와트 이상인 화력발전소에서 생상된 전력이라고 규정하고 있다.
(2) 복합화력발전의 공정흐름(LNG공급-가스터빈-배열회수보일러-스팀터빈-수전설비-송전설비)상 배열회수보일러에서 생산된 증기의 열에너지를 스팀터빈을 통해 회전에너지로 전환하여 전기를 생산하는 이 건 제2차전력도 그 원천은 천연가스를 연소시키는 점에서 출발하는바, 이 건 제1차전력과 이 건 제2차전력은 독립적으로 기능하는 것이 아니라, 천연가스 연소기저라는 전체적인 관점에서 보았을 때 유기적인 관련성이 있다.
(3) 따라서 이 건 제1차전력의 생산 시 가스터빈에서 배출되는 폐열을 이용하여 이 건 제2차전력을 생산하는 것은 일련의 연속과정으로서 지역자원시설세 과세대상에 해당하므로 처분청이 청구법인에게 이 건 경정청구를 거부한 처분은 정당하다.
3. 심리 및 판단
- 가. 쟁 점 청구법인이 생산한 이 건 제2차전력이 지역자원시설세 과세대상에 해당하는지 여부
- 나. 관련 법령 등: ＜별지＞ 기재
- 다. 사실관계 및 판단
(1) 청구법인과 처분청이 제출한 서류를 보면, 다음과 같은 사실이 확인된다. (가) 청구법인은 2008.7.24. OOO에 본점 사업장을 두고, 전력자원의 개발, 발전 및 이와 관련된 사업 등을 목적사업으로 하여 설립되었다. (나) 청구법인은 지식경제부장관으로부터 전원개발사업실시계획 승인을 받은 후, 2014년부터 이 건 복합화력발전소(소재지: OOO)를 건설하여 복합발전 1, 2호기를 운영하고 있고, 각 발전 설비별 준공연도, 설비용량과 연료 또는 열원은 다음 ＜표1＞과 같다. ＜표1＞ 이 건 복합화력발전소 복합발전 설비현황 (다) 청구법인은 2015년 6월부터 2020년 9월까지 이 건 복합화력발전소에서 이 건 전력이 지방세법 제143조 제6호 및 같은 법 시행령 제136조 제6호의 석탄·석유·천연가스 등 화석연료를 이용하여 발전을 하는 자에 해당한다고 보아 처분청에 아래 ＜표2＞와 같이 이 건 지역자원시설세 OOO원을 신고·납부하였다. ＜표2＞ 이 건 지역자원시설세 신고내역 (단위: 원) (라) 이후 청구법인은 2020.11.30. 위 지역자원시설세 중 이 건 2차전력으로 생산한 발전량을 이 건 지역자원시설세 과세대상에서 제외하여야 한다며 아래 ＜표3＞과 같이 경정청구를 하였으나 2021.1.19. 거부되었다. ＜표3＞ 이 건 경정청구 내역 (단위: 원) (마) 청구법인이 제출한 OOO에서 발간한 2009년OOO에 의하면, 복합화력발전은 화석연료의 연소를 통해 발생한 가스를 이용해 가스터빈을 구동시켜 1차적으로 전력을 발생시킨 후에, 2차적으로 가스터빈으로부터 대기 중으로 방출되는 배기가스에 남아있는 많은 열량의 일부를 회수하기 위한 방안으로 ‘배열회수보일러(Heat Recovery Steam Generator, 줄여서“HRSG”라고도 함)’를 이용하여 증기를 생산하고 생산된 증기로 터빈을 구동시켜 발전 효율을 올리는 기술이며, 복합화력발전은 일반 화력발전보다 효율이 10% 정도 높고, LNG를 사용하므로 환경오염이 적고, 가동ㆍ정지 시간이 매우 짧아 전력계통 안정에 기여가 큰 발전시설이라고 기재되어 있다. (바) OOO검색창의 지식백과에서는 배열회수보일러(HRSG)에 대하여 다음과 같이 기술되어 있다. (사) 청구법인이 제출한 “복합발전용 D-TOP 배열회수보일러 (HRSG) 개발”관련하여 AAA 외 2인이 2004년 OOO에 발표한 논문을 보면 배열회수보일러의 기초사항 및 배열회수보일러에 의한 발전소 설비 배치개요가 다음과 같이 기술되어 있다. ＜배열회수보일러에 의한 발전소 설비 배치개요＞ (아) 청구법인은 이 건 복합발전과정의 이 건 제1차 및 이 건 제2차전력 생산과정에 사용되는 보일러들은 아래 ＜표4＞와 같이 다르다고 주장하고 있다. ＜표4＞ 이 건 제1차전력과 이 건 제2차전력과의 비교 (자) 청구법인은 일반화력발전소의 경우에는 화석연료에서 배출되는 배기가스를 외부로 내보내기 위해 높은 굴뚝이 보일러마다 설치되어 있으나, 복합발전소의 경우에는 가스터빈에서 배출되는 폐열을 회수하여 보일러를 가동하므로 오염물질이 배출되지 않아 굴뚝이 낮다고 주장하며 아래 자료를 제출하였다. ＜ 복합화력발전소와 일반화력발전소 비교 ＞ (차) 청구법인은 에너지법제2조 제1호에서 “에너지”란 연료ㆍ열 및 전기를 말한다고 규정하고, 제2호에서 “연료”란 석유ㆍ가스ㆍ석탄, 그 밖에 열을 발생하는 열원(熱源)을 말한다고 규정하고 있으며, 자원의 절약과 재활용촉진에 관한 법률제2조 제2호에서 “재활용가능자원”이란 사용되었거나 사용되지 아니하고 버려진 후 수거(收去)된 물건과 부산물(副産物) 중 재사용ㆍ재생이용할 수 있는 것으로 회수할 수 있는 에너지와 폐열(廢熱)을 포함한다고 규정하고, 제6호에서 “재사용”이란 재활용가능자원을 그대로 또는 고쳐서 다시 쓰거나 생산활동에 다시 사용할 수 있도록 하는 것을 말한다고 규정하고 있으므로 청구법인은 화석연료가 아닌 폐열을 재사용하여 이 건 제2차전력을 생산한다고 주장하나, 이에 대하여 자원의 절약과 재활용촉진에 관한 법률에서 재활용가능자원을 재사용한 것에 대하여 인증 등의 제도를 별도로 규정하고 있지 않고, 청구법인도 재활용가능자원을 재사용한 것에 대한 별도의 인증 등을 받은 바도 없는 것으로 확인된다. (카) 화력발전사업자에 대한 지역자원시설세는 2014.1.1.부터 과세대상으로 부과되었으며 관련 지방세법의 주요 개정연혁은 아래와 같다.
(2) 이상의 사실관계 및 관련 법령 등을 종합하여 살펴본다. (가) 지방세법 제142조 제1항 제1호에서 화력발전으로서 대통령령으로 정하는 것을 지역자원시설세 과세대상으로 규정하고 있고, 같은 법 제143조에서 지역자원시설세의 납세의무자는 다음 각 호와 같다고 규정하면서 그 제6호에서 화력발전은 석탄ㆍ석유ㆍ천연가스 등 화석연료를 이용하여 발전을 하는 자를 규정하고 있으며, 같은 법 시행령 제136조에서 법 제142조 제1호에서 “대통령령으로 정하는 것”이란 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 것을 말한다고 규정하면서 그 제6호에서 발전시설용량이 시간당 OOO만킬로와트 이상인 화력발전소에서 생산된 전력을 규정하고 있다. (나) 청구법인은 이 건 제2차 전력이 지역자원시설세 과세대상에 해당하지 않는다고 주장하나, 위 규정에서 화력발전의 지역자원시설세 납세의무자를 석탄·석유·천연가스 등 화석연료를 이용하여 발전을 하는 자로 규정하고 있는바, ① 이 건 복합화력발전소의 경우 이 건 제1차 전력은 화석연료인 LNG를 연소하고, 이 건 제2차 전력은 이 건 제1차 전력을 생산하고 남은 잔열을 사용하였다 하더라도 이 건 제1차·제2차 전력이 하나의 발전소 구내에서 이루어져 전체적으로는 화석연료인 LNG를 연소한 열원을 이용하여 발전을 하는 것인 점, ② 이 건 제2차 전력이 폐열을 이용하여 발전을 한다 하더라도 LNG를 연소시키지 않고 폐열을 발생시킬 수 있는 방법은 없으므로 전기사업법 제7조에 따라 지식경제부장관으로부터 전원개발사업실시계획 승인을 받은 복합화력발전량 중 이 건 제2차 전력 관련 발전허가량(OOOMW)만 분리하여 지역자원시설세 과세대상으로 보지 아니하는 것은 하나의 화력발전으로 생산된 전력 중 일부를 과세하지 않는 것으로서 제도의 취지상 타당하지 아니한 점, ③ 지방세법 시행령 제136조 제6호에서 “발전시설 용량이 시간당 OOO만 킬로와트 이상인 화력발전소에서 생산된 전력”을 지역자원시설세 과세대상으로 규정하고 있는 바와 같이 문언상 “화력발전소에서 생산된 전력”이라고 규정하였고 “특정 공정에 의하여 생산된 전력”이라고 규정하지 아니한바, 이 건 제2차 전력도 LNG를 연소한 열을 이용한 화력발전소에서 생산된 전력에 해당하는 이상 지역자원시설세 과세대상에서 제외할 별도의 근거를 찾기가 어려운 점 등에 비추어 볼 때 이 건 제2차 전력은 화석연료인 LNG를 이용한 화력발전을 통하여 생산되어 지역자원시설세 과세대상인 것으로 보는 것이 타당하다(조심 2020지3862, 2022.1.19., 같은 뜻임) 하겠다. (다) 따라서 처분청이 청구법인에게 이 건 경정청구를 거부한 처분은 달리 잘못이 없는 것으로 판단된다.
4. 결 론 이 건 심판청구는 심리결과 청구주장이 이유 없으므로 지방세기본법 제96조 제6항과 국세기본법 제81조 및 제65조 제1항 제2호에 의하여 주문과 같이 결정한다. ＜별지＞ 관련 법령 등
(1) 지방세법(2014.12.31. 법률 제12954호로 개정된 것) 제142조(과세대상) ① 지역자원시설세의 과세대상은 다음 각 호와 같다.
1. 발전용수(양수발전용수는 제외한다), 지하수(용천수를 포함한다. 이하 같다), 지하자원, 컨테이너를 취급하는 부두를 이용하는 컨테이너 및 원자력발전ㆍ화력발전(이하 이 장에서 “특정자원”이라 한다)으로서 대통령령으로 정하는 것
2. 소방시설, 오물처리시설, 수리시설, 그 밖의 공공시설로 인하여 이익을 받는 자의 건축물, 선박 및 토지(이하 이 장에서 “특정부동산”이라 한다) 제143조(납세의무자) 지역자원시설세의 납세의무자는 다음 각 호와 같다.
6. 화력발전: 석탄ㆍ석유ㆍ천연가스 등 화석연료를 이용하여 발전을 하는 자 제146조(과세표준과 세율) ① 특정자원에 대한 지역자원시설세의 과세표준과 표준세율은 다음 각 호와 같다.
6. 화력발전: 발전량 킬로와트시(kWh)당 0.3원
(2) 지방세법(2019.12.31. 법률 제16855호로 개정된 것＜2021.1.1. 시행＞) 제142조(과세대상) ① 지역자원시설세는 주민생활환경 개선사업 및 지역개발사업에 필요한 재원을 확보하기 위하여 부과하는 특정자원분 지역자원시설세 및 특정시설분 지역자원시설세와 소방사무에 소요되는 제반비용에 충당하기 위하여 부과하는 소방분 지역자원시설세로 구분한다.
② 제1항의 구분에 따른 지역자원시설세의 과세대상은 다음 각 호와 같다.
1. 특정자원분 지역자원시설세: (각 목 생략)
2. 특정시설분 지역자원시설세: 다음 각 목의 것
- 다. 화력발전으로서 대통령령으로 정하는 것(이하 이 장에서 “화력발전”이라 한다)
3. 소방분 지역자원시설세: 소방시설로 인하여 이익을 받는 자의 건축물(주택의 건축물 부분을 포함한다. 이하 이 장에서 같다) 및 선박(납세지를 관할하는 지방자치단체에 소방선이 없는 경우는 제외한다. 이하 이 장에서 같다) 제143조(납세의무자) 지역자원시설세의 납세의무자는 다음 각 호와 같다.
2. 특정시설분 지역자원시설세의 납세의무자: 다음 각 목의 자
- 다. 화력발전: 연료를 연소하여 발전을 하는 자
(3) 지방세법 시행령(2014.12.30. 대통령령 제25910호로 개정된 것) 제136조(과세대상) 법 제142조 제1호에서 “대통령령으로 정하는 것”이란 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 것을 말한다.
6. 화력발전: 발전시설용량이 시간당 1만킬로와트 이상인 화력발전소에서 생산된 전력. 다만, 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 전력(전기사업법 제2조 제10호에 따른 전기판매사업자에게 판매되지 아니하는 전력으로 한정한다)은 제외한다.
- 가. 농어촌 전기공급사업 촉진법 제2조 제1호에 따른 자가발전시설에서 생산된 전력
- 나. 전기사업법 제2조 제12호에 따른 구역전기사업자가 생산한 전력
- 다. 전기사업법 제2조 제19호에 따른 자가용전기설비에서 생산된 전력
- 라. 집단에너지사업법 제9조에 따라 허가받은 사업자가 생산한 전력
(4) 지방세법 시행령(2020.12.31. 대통령령 제31343호로 개정된 것) 제136조(과세대상) ② 법 제142조 제2항 제2호에 따른 특정시설분 지역자원시설세의 과세대상은 다음 각 호와 같다.
3. 화력발전: 발전시설용량이 시간당 1만킬로와트 이상인 화력발전소에서 생산된 전력. 다만, 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 전력은 제외한다.
- 가. 다음 중 어느 하나에 해당하는 것으로서 전기사업법 제2조 제10호에 따른 전기판매사업자에게 판매되지 않은 전력
1. 농어촌 전기공급사업 촉진법 제2조제1호에 따른 자가발전시설에서 생산된 전력
2. 전기사업법 제2조 제12호에 따른 구역전기사업자가 생산한 전력
3. 전기사업법 제2조 제19호에 따른 자가용전기설비에서 생산된 전력
4. 집단에너지사업법 제9조에 따라 허가받은 사업자가 생산한 전력
- 나. 신에너지 및 재생에너지 개발ㆍ이용ㆍ보급 촉진법 시행령 제2조 제2항에 따른 바이오에너지로 생산한 전력
(5) 에너지법(2015.1.28. 법률 제13082호로 개정된 것) 제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다.
1. “에너지”란 연료ㆍ열 및 전기를 말한다.
2. “연료”란 석유ㆍ가스ㆍ석탄, 그 밖에 열을 발생하는 열원(熱源)을 말한다. 다만, 제품의 원료로 사용되는 것은 제외한다.
(6) 자원의 절약과 재활용촉진에 관한 법률(2014.1.21. 법률 제12319호로 개정된 것) 제1조(목적) 이 법은 폐기물의 발생을 억제하고 재활용(再活用)을 촉진하는 등 자원(資源)을 순환적으로 이용하도록 함으로써 환경의 보전과 국민경제의 건전한 발전에 이바지함을 목적으로 한다. 제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다.
2. “재활용가능자원”이란 사용되었거나 사용되지 아니하고 버려진 후 수거(收去)된 물건과 부산물(副産物) 중 재사용ㆍ재생이용할 수 있는 것[회수할 수 있는 에너지와 폐열(廢熱)을 포함하되, 방사성물질과 방사성물질로 오염된 물질은 제외한다]을 말한다.
5. “재활용”이란 폐기물관리법 제2조 제7호에 따른 재활용을 말한다.
6. “재사용”이란 재활용가능자원을 그대로 또는 고쳐서 다시 쓰거나 생산활동에 다시 사용할 수 있도록 하는 것을 말한다.