청구법인이 생산한 이 건 제2차전력이 지역자원시설세 과세대상에 해당하는지 여부

[주 문] 심판청구를 기각한다.

[이 유]

1. 처분개요

• 가. 청구법인은 전력산업구조개편촉진에관한법률에 의하여 2001.4.2. AAA에서 발전부문이 분할되어 설립된 후 OOO에 소재한 본사를 비롯하여 총 7개의 발전본부를 두고 전력자원의 개발 및 발전 등의 사업을 영위하는 법인으로, 2015년 10월부터 2020년 9월까지 ① BBB에서 생산한 총 전력 OOOkWh, ② CCC에서 생산한 총 전력 OOOkWh, ③ DDD에서 생산한 총 전력 OOOkWh, ④ EEE에서 생산한 총 전력 OOOkWh 합계 OOOkWh(이하 “총생산전력”이라 한다)를 전력거래소로 송전하고, 이를 과세표준으로 하고 지방세법 제146조 제1항 제6호의 세율을 적용하여 산출한 ＜표1＞ 내지 ＜표4＞ 기재 지역자원시설세 합계 OOO원을 신고․납부하였다. ＜표1＞ BBB 당초 신고․납부내역

○○○ ＜표2＞ CCC 당초 신고․납부내역

○○○ ＜표3＞ DDD 당초 신고․납부내역

○○○ ＜표4＞ 한림화력발전소(제주) 당초 신고․납부내역

○○○

• 나. 청구법인은 2020.11.26. 총 생산전력에 대하여 당초 신고․납부한 지역자원시설세 중 LNG(액화천연가스)를 연소시켜 발생한 화력으로 가스터빈을 돌려 생산한 전력(이하 “1차 생산전력”이라 하고, 이를 생산하기 위한 설비를 “1차 발전설비”이라 하며, 이를 생산하는 과정을 “1차 발전단계”라 한다)에 대한 지역자원시설세 외에 가스터빈을 돌리고 나온 500℃ 이상의 배기열을 이용하여 증기를 발생시킨 후 다시 이를 이용하여 증기터빈을 돌려 2차로 생산된 전력(이하 “쟁점전력”이라 하고, 이를 생산하기 위한 설비를 “2차 발전설비”이라 하며, 이를 생산하는 과정을 “2차 발전단계”이라 한다)에 대한 지역자원시설세 합계 OOO원을 환급하여 달라는 내용의 경정청구를 하였으나, 처분청들은 2020.12.9. 이를 거부하였다. ＜표5＞ BBB 경정청구 내역 (단위: 원)

○○○ ＜표6＞ CCC 경정청구 내역 (단위: 원)

○○○ ＜표7＞ DDD 경정청구내역 (단위: 원)

○○○ ＜표8＞ FFF 경정청구내역 (단위: 원)

○○○

• 다. 청구법인은 이에 불복하여 2021.3.22. 심판청구를 제기하였다.

2. 청구법인 주장 및 처분청 의견

• 가. 청구법인 주장

(1) 청구법인의 LNG복합화력발전은 크게 가스터빈을 통해 전력을 생산하는 1차 발전단계와 1차 발전단계에서 발생한 배기열을 이용하여 스팀터빈을 회전시켜 전력을 생산하는 2차 발전단계로 구분되는바, 쟁점전력은 화석연료가 아닌 배기열을 이용하는 2차 발전단계에서 생산하는 발전량이므로 지역자원시설세 과세대상에서 제외되어야 한다. 청구법인이 LNG화석연료를 이용하여 가스터빈에서 화석발전을 하는 1차 발전과 대기오염 물질의 추가 생성이 없는 폐열, 즉 배기열을 이용하여 증기터빈에서 친환경 발전을 하는 2차 발전은 그 시설과 기능면에서 명확히 구분되는바, 화석연료가 아닌 배기열을 이용한 2차 발전과정에서 생산된 쟁점전력에까지 지역자원시설세를 과세하는 것은 타당하지 않다. 청구법인의 LNG복합화력발전시설 내 가스터빈과 증기터빈은 Multi Shaft(다축)구조로 되어 있어 가스터빈과 증기터빈을 그 시설과 기능면에서 각각 독립적으로 구분된 별개의 설비로 볼 수 있는바, 발전기에서 생산한 전력 역시 지역자원시설세 과세대상인 화석연료를 연소하여 생산한 발전량과 연소된 화석연료로 인하여 발생된 배기열을 이용하여 생산된 발전량으로 명확하게 구분할 수 있다. 전력통계정보시스템에서 공개하고 있는 발전기별 세부내역에 따르면 청구법인이 운영하고 있는 LNG복합화력발전소는 OOO과 OOO을 별도로 기재하고 있는 것을 확인할 수 있다. 즉, 청구법인의 1차 발전설비(가스터빈)와 2차 발전설비(스팀터빈)는 별도의 발전소로 구분된다는 점을 알 수 있다. 또한, 단순화력발전시설에 증기터빈 및 배열회수보일러를 증설하여 복합화력발전시설로 전환하는 것이 가능할 뿐 아니라, 신규로 복합화력발전소를 건설할 때에도 가스터빈과 증기터빈은 각각 다른 시기에 준공 및 상업운전 개시가 가능한바, 이론적으로나 실제적으로나 복합화력발전시설에 가스터빈과 증기터빈을 분리하거나 순차로 설치할 수 없는 것은 아니다. 이와 같은 사정을 종합적으로 고려하였을 때, 청구법인이 LNG화석연료를 이용하여 가스터빈에서 화석발전을 하는 1차 발전과 대기오염 물질의 추가 생성이 없는 폐열, 즉 배기열을 이용하여 증기터빈에서 친환경 발전을 하는 2차 발전은 그 시설과 기능면에서 명확히 구분된다고 볼 수 있고, 따라서 단지 1차 발전설비와 2차 발전설비가 하나의 LNG복합화력발전시설로 운영되고 해당 LNG복합화력발전과정 중 일부에 해당하는 1차 발전과정에서 LNG 화석연료를 이용하였다는 이유로 화석연료가 아닌 배기열을 이용한 2차 발전과정에서 생산된 쟁점전력에까지 지역자원시설세를 과세하는 것은 타당하지 않다고 할 것이다.

(2) 청구법인이 쟁점전력을 생산하는데 이용하는 배기열은 가스터빈을 회전시키는 과정에서 발생된 폐열로 천연가스의 연소과정에서 발생하는 부산물일 뿐 태워서 열, 빛, 동력의 에너지를 얻을 수 있는 물질 즉, 연료에 해당하지 않고, 청구법인의 LNG복합화력발전시설 중 쟁점전력이 생산되는 2차 발전설비, 즉 배열회수보일러 및 증기터빈에서는 화석연료를 이용하여 연소하는 과정이 이루어지지 않으므로 쟁점전력에 대해 청구법인을 지역자원시설세 납세의무자로 볼 수 없다.

(3) 화력발전에 대한 지역자원시설세는 발전소에 의한 대기오염의 대부분 화력발전에서 초래된다는 점에서 화력발전의 가동으로 인하여 발생하는 대기오염 및 기타 해로운 외부효과를 해소하고자 과세되는 것인바, 이러한 지역자원시설세의 입법취지를 고려할 때, 연소과정 없이 폐열을 회수․재활용하여 전력을 생산함으로써 대기오염 등 외부불경제가 발생하지 아니하는 쟁점전력에 대하여 지역자원시설세를 과세하는 것은 당초의 입법취지에 부합하지 않는다.

• 나. 처분청 의견

(1) 천연가스를 연소하여 가스터빈을 돌려 전력을 생산한 후 배출되는 배기열을 이용하여 다시 증기터빈을 돌려 전력을 생산하는 청구법인의 발전방식은 ‘이용’이라는 용어의 국어사전적 의미에서 ‘천연가스를 이용하여 발전을 하는 것’에 포함된다. 개정전 지방세법 제143조는 지역자원시설세의 납세의무자를 “석탄․석유․천연가스 등 화석연료를 이용하여 발전을 하는 자”로 규정하고 있는바, 지역자원시설세 납세의무자에 해당하기 위해서는 석탄․석유․천연가스 등 화석연료를 이용하여 발전을 하는 자일 것이 요구된다. “이용하다”라는 용어는 국어사전에서 ‘대상을 필요에 따라 이롭게 쓰다’로 정의되고 있다. 천연가스를 연소하여 가스터빈을 돌려 전력을 생산한 후 배출되는 배기열을 이용하여 다시 증기터빈을 돌려 전력을 생산하는 청구법인의 발전방식은 이용이라는 용어의 국어사전적 의미에서 천연가스를 이용하여 발전을 하는 것에 포함된다.

(2) 청구법인은 1차 발전단계와 2차 발전단계를 나누고 있으나 전력의 생산주체가 같고, 같은 구내에서 발전이 이루어지는 전체적으로 단일한 발전으로, 2차 발전단계에서는 1차 발전단계의 부산물인 배기열을 바로 이용하여 발전이 진행되는 점, 배기열을 이용하여 증기터빈을 구동시키는 것은 열효율을 증가시키기 위한 발전방식의 하나일 뿐이고, 가스터빈을 이용한 1차 발전이든 스팀터빈을 이용한 2차 발전이든 모두 화력발전소에서 생산된 전력인 점 등에 비추어 볼 때 2차 발전단계만 구분하여 화석연료를 이용하지 않는다는 청구주장은 타당하지 않다.

3. 심리 및 판단

• 가. 쟁점 LNG복합화력발전시설의 2차 발전설비(증기터빈)에서 생산된 쟁점전력은 지역자원시설세 과세대상이 아니라는 청구주장의 당부
• 나. 관련 법령: ＜별지＞ 기재
• 다. 사실관계 및 판단

(1) 청구법인은 2015년 10월부터 2020년 9월까지 BBB, CCC, DDD 및 EEE에서 생산된 총전력을 전력거래소로 송전하고, 이를 과세표준으로 하고 지방세법 제146조 제1항 제6호의 세율을 적용하여 산출한 위 ＜표1＞ 내지 ＜표4＞ 기재 지역자원시설세 합계 OOO원을 신고․납부하였다. (가) 청구법인은 전력산업구조개편촉진에관한법률에 의하여 2001.4.2. AAA에서 발전부문이 분할되어 설립된 후 OOO에 소재한 본사를 비롯하여 총 7개의 발전본부를 두고 전력자원의 개발 및 발전 등의 사업을 영위하는 법인으로, OOO, OOO, EEE 등 3개의 기력발전소와 BBB(2004년 3월 준공), OOO(2014년 3월 준공), DDD(2010년 10월 준공), CCC(1997년 7월 준공), FFF (1997년 7월 준공) 등 5개의 복합화력발전소를 운영하고 있다.

(2) 청구법인은 2020.11.26. 총 생산전력에 대하여 신고․납부한 지역자원시설세 중 쟁점전력에 대한 지역자원시설세 합계 OOO원을 환급하여 달라는 내용의 경정청구를 하였으나, 처분청은 2020.12.9. 이를 거부하였다.

(3) 관계법령, 행정안전부 보도자료(2019.8.14.) 등을 통해 확인되는 지역자원시설세의 목적, 과세근거, 과세대상, 납세의무자, 2019.12.31. 지방세법 개정 이유 등은 다음과 같다. (가) 화력발전에 대한 지역자원시설세의 과세근거는 다음 ＜표9＞ 기재와 같다. ＜표9＞ 지역자원시설세 과세근거(화력발전) 과세대상 과세근거 화력발전 화력발전 과정에서 발생하는 대기오염이 해당지역 및 인근지역에 미치는 영향에 대한 원인자부담금 (나) 화력발전에 대한 지역자원시설세의 납세의무자는 ＜표10＞ 기재와 같다. ＜표10＞ 특정시설분 지역자원시설세의 납세의무자 특정시설분 지역자원시설세

• 가. 컨테이너: 컨테이너를 취급하는 부두를 이용하여 컨테이너를 입항·출항시키는 자
• 나. 원자력발전: 원자력을 이용하여 발전을 하는 자
• 다. 화력발전: 연료를 연소하여 발전을 하는 자 (개정전 지방세법에는 ‘석탄·석유·천연가스 등 화석연료를 이용하여 발전을 하는 자’로 규정) (다) 개정된 지방세법 제143조에 대하여 행정안전부 보도자료 및 2020년 시행 지방세법령 개정내용 및 적용요령에 의하면 다음과 같이 설명하고 있는 것을 확인할 수 있다.

1. 2019.8.14. 행정안전부 보도자료(발췌)는 다음과 같다.

③ 지역자원시설세 분류체계 및 과세목적 정비 등

• (분류체계 정비) 현행 ①특정부동산분은 ‘소방분’으로 변경하고, ②특정자원분은 특정자원분과 특정시설분으로 구분 특정부동산분 중 기타 공공시설 재원충당 부분은 과세근거 삭제(65년간 미과세) 외부불경제 유발로 인해 과세하는 원전․화전 등을 ‘특정시설분’으로 별도 분류

• (과세목적 정비) 과세목적을 실제 사용현황에 맞게 소방분은 ‘소방사무 비용 충당’으로, 특정자원분과 특정시설분은 ‘지역개발’, ‘주민 생활환경 개선’으로 변경 현 행 개 정 세분류 과세대상 목적 세분류 과세대상 목적 특정 부동산분 건축물, 선박 소방시설 재원 소방분 건축물, 선박 소방재원 건축물, 토지 기타 공공시설 재원 삭제 ※이중부담 우려 등 해소 특정 자원분 발전용수, 지하수, 지하자원, 컨테이너, 원자력발전, 화력발전 자원보호․개발, 환경개선․지역균형개발 특정 자원분 발전용수, 지하수, 지하자원 지역개발, 주민생활환경 개선 특정 시설분 컨테이너, 원전, 화전

• (화력발전 정의 명확화) “화석연료 이용 발전” → “연료 연소 발전” ⇒ 폐기물 연료 등을 연소하여 발전하는 경우(외부불경제 발생)도 과세대상 포함

2. 2020년 시행 지방세법령 개정내용 및 적용요령은 다음과 같다. 개정 전 개정 후

□ 지역자원시설세 분류체계․과세목적 세분류 과세대상 목적 특정 부동산분 건축물, 선박 ①소방재원, ②자원보호․개발, ③환경개선, ④지역균형개발 건축물, 토지 특정 자원분 발전용수, 지하수, 지하자원, 컨테이너, 원전, 화전 ※ 화력발전 납세의무자 - “화석연료를 이용”하여 발전하는 자 세분류 과세대상 목적 소방분 건축물, 선박 소방사무 ＜삭제＞ ※이중부담 우려 등 해소 특정자원분 발전용수, 지하수, 지하자원, ①지역자원 보호․보전 ②주민생활환경개선 ③지역개발 특정시설분 컨테이너, 원전, 화전

□ 분류체계․과세목적 정비 ※ 화력발전 납세의무자 명확화 - “연료를 연소”하여 발전하는 자 (4) 이상의 사실관계 및 관련 법령 등을 종합하여 살펴본다. 청구법인은 LNG복합화력발전은 크게 가스터빈을 통해 전력을 생산하는 1차 발전단계와 1차 발전단계에서 발생한 배기열을 이용하여 스팀터빈을 회전시켜 전력을 생산하는 2차 발전단계로 구분되는바, 쟁점전력은 화석연료가 아닌 배기열을 이용하는 2차 발전단계에서 생산하는 발전량이므로 지역자원시설세 과세대상에서 제외되어야 한다고 주장한다. 지방세법 제141조는 지역자원시설세는 지하ㆍ해저자원, 관광자원, 수자원, 특수지형 등 지역자원의 보호 및 개발, 지역의 소방사무, 특수한 재난예방 등 안전관리사업 및 환경보호ㆍ개선사업, 그 밖에 지역균형개발사업에 필요한 재원을 확보하거나 소방시설, 오물처리시설, 수리시설 및 그 밖의 공공시설에 필요한 비용을 충당하기 위하여 부과할 수 있다고 규정하고 있고, 같은 법 제142조 제1항 제1호는 지역자원시설세의 과세대상을 발전용수, 지하수, 지하자원, 컨테이너를 취급하는 부두를 이용하는 컨테이너 및 원자력발전ㆍ화력발전으로서 대통령령으로 정하는 것으로 규정하고 있으며, 같은 법 제143조 제6호는 화력발전이란 “석탄ㆍ석유ㆍ천연가스 등 화석연료를 이용하여 발전을 하는 자”로 규정하고 있다. 천연가스를 연소하여 가스터빈을 돌려 전력을 생산한 후 배출되는 배기열을 이용하여 다시 증기터빈을 돌려 전력을 생산하는 청구법인의 LNG복합화력발전방식은 ① 1차 발전과 2차발전의 전력 생산주체가 같고, 같은 구내에서 발전이 이루어지는 전체적으로 단일한 발전으로 2차 발전단계에서는 1차 발전단계의 부산물인 배기열을 바로 이용하여 발전이 진행되는 점, ② 배기열은 천연가스라는 연료를 연소한 결과 배출되는 것이고 천연가스를 연소시키지 않고 배기열을 발생시킬 수 있는 방법은 없으므로 쟁점전력은 천연가스를 이용하지 않고서는 생산될 수 없는바, 2차 발전과정만 분리하여 쟁점전력을 지역자원시설세 과세대상이 아닌 것으로 보기 어려운 점, ③ 지역자원시설세의 과세대상은 ‘발전시설용량이 시간당 1만 킬로와트 이상인 화력발전소에서 생산된 전력’이고, 문언상 ‘화력발전소에서 생산된 전력’을 과세대상으로 하고 있고 ‘화력발전소에서 생산된 전력 중 특정 공정에 의하여 생산된 전력’을 과세대상으로 규정하고 있지 않은 바, 가스터빈을 돌려서 생산된 1차 전력이든, 가스터빈을 돌리는 과정에서 배출되는 배기열을 사용하여 증기터빈을 돌려서 생산된 쟁점전력이든 모두 화력발전소에서 생산된 전력에 해당하므로 관련법령상 이는 모두 지역자원시설세 과세대상에 해당하는 것으로 보이는 점, ④ 개정된 지방세법 제143조는 ‘폐기물 연료 등을 연소하여 발전하는 경우’도 외부불경제가 발생하기 때문에 과세대상에 포함하기 위하여 개정된 것이지, 화력발전소에서 생산된 전력 중 천연가스를 연소한 결과물인 배기가스(배기열)를 이용하여 생산한 전력을 지역자원시설세의 과세대상에서 제외하기 위하여 개정된 것은 아닌 점, ⑤ 제2차 발전설비가 1차 발전의 부산물인 배기열을 이용하여 에너지 절약을 하였으므로 에너지절약시설이라고 볼 수 있다 하더라도 위에서 본 바와 같이 1차 발전과 2차 발전은 전체적으로 LNG를 연소하여 발전하는 복합화력발전이므로 이는 화력발전에 속한다고 할 것인 점 등에 비추어 2차 발전단계만 구분하여 화석연료를 이용하지 않으므로 지역자원시설세 과세대상에 해당하지 않는다는 청구주장은 받아들이기 어려운 것으로 판단된다. 4. 결 론 이 건 심판청구는 심리결과 청구주장이 이유 없으므로 지방세기본법 제96조 제6항, 국세기본법 제81조 및 제65조 제1항 제2호에 의하여 주문과 같이 결정한다 ＜별지＞ 관련 법령 (1) 지방세법(2019.12.31. 법률 제16855호로 개정되기 전의 것) 제141조[목적] 지역자원시설세는 지하ㆍ해저자원, 관광자원, 수자원, 특수지형 등 지역자원의 보호 및 개발, 지역의 소방사무, 특수한 재난예방 등 안전관리사업 및 환경보호ㆍ개선사업, 그 밖에 지역균형개발사업에 필요한 재원을 확보하거나 소방시설, 오물처리시설, 수리시설 및 그 밖의 공공시설에 필요한 비용을 충당하기 위하여 부과할 수 있다. 제142조[과세대상] ① 지역자원시설세의 과세대상은 다음 각 호와 같다. 1. 발전용수(양수발전용수는 제외한다), 지하수(용천수를 포함한다. 이하 같다), 지하자원, 컨테이너를 취급하는 부두를 이용하는 컨테이너 및 원자력발전ㆍ화력발전(이하 이 장에서 "특정자원"이라 한다)으로서 대통령령으로 정하는 것 제143조[납세의무자] 지역자원시설세의 납세의무자는 다음 각 호와 같다. 6. 화력발전: 석탄ㆍ석유ㆍ천연가스 등 화석연료를 이용하여 발전을 하는 자 (2) 지방세법(2019.12.31. 법률 제16855호로 개정된 것) 제143조[납세의무자] 지역자원시설세의 납세의무자는 다음 각 호와 같다. 6. 화력발전: 석탄ㆍ석유ㆍ천연가스 등 화석연료를 연소하여 발전을 하는 자 ＜부칙＞ 제1조(시행일) 이 법은 2020년 1월 1일부터 시행한다. 다만 다음 각 호의 개정 규정은 각 호의 구분에 따른 날부터 시행한다. 2. 제128조 제3항․제4항, 제141조부터 제147조까지의 개정규정, 부칙 제17조 및 부칙 제18조: 2021년 1월 1일 (3) 지방세법 시행령 제136조[과세대상] 법 제142조 제1호에서 "대통령령으로 정하는 것"이란 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 것을 말한다. 6. 화력발전: 발전시설용량이 시간당 1만 킬로와트 이상인 화력발전소에서 생산된 전력. 다만, 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 전력(전기사업법 제2조 제10호에 따른 전기판매사업자에게 판매되지 아니하는 전력으로 한정한다)은 제외한다. 가. 농어촌 전기공급사업 촉진법 제2조 제1호에 따른 자가발전시설에서 생산된 전력 나. 전기사업법 제2조 제12호에 따른 구역전기사업자가 생산한 전력 다. 전기사업법 제2조 제19호에 따른 자가용전기설비에서 생산된 전력 라. 집단에너지사업법 제9조에 따라 허가받은 사업자가 생산한 전력