[요지]
① 지방세법 제183조 제2항 제6호에 의하면, “도시개발법에 의하여 시행하는 환지방식에 의한 도시개발사업 등의 시행에 따른 환지계획에서 일정한 토지를 환지로 정하지 아니하고 체비지 또는 보류지로 정한 경우에는 같은 조 제1항의 규정에 불구하고 사업시행자가 재산세를 납부할 의무가 있다”고 규정하고 있음. ② 청구법인은 쟁점보류지를 조성하여 2019.5.1. 처분청에 사용권한을 이관하였으나, 그 토지를 개발 완료하기 전까지는 소유하고 있어 사용․수익할 수 있는 지위에 있었고, 처분청이 관리·유지․하자보수와 관련한 비용을 조달하고 있어 청구법인이 사용에 대한 대가를 얻고 있는 것으로 보이므로 재산세의 과세대상이 된다고 보아야 함.
[참조결정] 조심2010지0450
[주 문] 심판청구를 기각한다
[이 유]
1. 처분개요
2. 청구법인 주장 및 처분청 의견
(1) 지방세법 제107조 제1항에 의하면, “재산세 과세기준일 현재 재산을 사실상 소유하고 있는 자는 재산세를 납부할 의무가 있고, 그 사실상 소유자란 공부상 소유자로 등재된 것인지 여부를 불문하고 당해 재산에 대한 실질적인 소유권을 가진 자를 말한다”고 규정하고 있고, 이는 제2항에 앞서 우선 적용되어야 한다. 대법원(2006.3.23. 선고 2005두15045 판결)에서도 “사실상 소유자란 공부상 소유자로 등재된 여부를 불문하고 당해 재산에 대한 실질적인 소유권을 가진자를 말한다고 보아야 한다”고 판시하였다. 청구법인이 2011년도 ~ 2018년도 기간 동안 지방세법 제107조 제2항에 따라 사업시행자로서 재산의 납세의무자라는 것에는 이견이 없으나, 2019.5.1.부터는 공공이 사용하고자 처분청에 인수한 이후이므로 이는 달리 보아야 한다. 청구법인은 2019.5.1. 이후 쟁점보류지에서 도로 굴착·점용 시 처분청의 동의를 받아 공사를 진행하였고, 하자보수 공사 시 처분청의 동의를 받아야 하는 반면, 처분청은 청구법인의 동의나 사전 통지 없이도 공사를 진행할 수 있다. 청구법인이 하자보수공사를 위한 사전준비 작업을 하면서 처분청의 동의 없이 도로를 막게 되어 처분청이 그 조합장을 일반교통방해로 형사 고발한 데 대하여, 인천지방법원(사건번호: 2019고정1997 일반교통방해)은 조합장 AAA을 벌금형으로 선고하였는데, 그 판결문에 의하면 쟁점보류지를 ‘일반 공중의 왕래에 공용된 육로’로 확인하고 있다. 위와 같이 처분청(도시계획과)이 2019.5.1.부터는 쟁점보류지에 대한 관리권을 인수하였는바, 청구법인은 그 공공시설에 대한 사용·수익·처분을 행사할 수 없었으므로 그 시점 이후 사실상의 소유자는 처분청으로 보아야 한다.
(2) 지방세법 제109조 제2항에 의하면, “국가, 지방자치단체 또는 지방자치단체조합이 1년 이상 공용 또는 공공용으로 사용(1년 이상 사용할 것이 계약서 등에 의하여 입증되는 경우를 포함한다)하는 재산에 대해서는 재산세를 부과하지 아니한다”고 규정하고 있다. 쟁점보류지는 청구법인이 조성하여 일반 공중에 무상으로 사용하도록 한 공공용 시설이고, 이 건 개발사업의 실시계획(변경) 인가 고시문에서도 1년 이상 사용할 것과 무상으로 이전될 것이 확정된 토지이다. 조세심판원 결정례(조심 2010지450, 2011.2.22.) 및 대법원 판례(2006.9.14. 선고 2005두340 판결)는 인수 및 공공용으로 사용권이 이전되기 전의 것(공사 중의 보류지)이고, 이 건 쟁점보류지의 경우는 공공시설의 설치를 완료하고 처분청에 인도되어 공공용으로 사용 중인 것이다. 행정안전부 지방세 비과세·감면 사례집을 보면, 지방세법 제109조 제2항의 비과세대상 여부의 판단은 공공용으로 무상 사용하는 재산인지에 대한 것인데, 쟁점보류지는 이에 해당한다. 쟁점보류지 중 OOO는 이미 도로가 개설되어 공공용으로 사용 중이라 재산세 감면을 요청하여 2015년부터 재산세 비과세를 받고 있고, 이는 쟁점보류지 중 도로와 별다른 차이가 있지 아니하다. 또한 이와 유사한 관내 OOO일대 OOO의 개발사업 지역의 도로 등에는 재산세가 부과되지 아니한 것으로 알고 있다. 쟁점보류지의 관리권의 이전도 그 하자의 보수 및 유지 책임이 단순히 시행자인 청구법인에서 처분청으로 바뀐다고 해서 비과세에 해당하지 않는 것은 아니다. 위와 같이 쟁점보류지는 1년 이상 공용 또는 공공용으로 무상 사용하다 환지처분 시 지자체에 무상귀속 되는 공공시설이므로 위 규정에 비추어 재산세 비과세 대상이다.
(3) 따라서 쟁점보류지는 재산세 과세대상에 해당하지 아니하므로 이 건 부과처분은 부당하다.
(1) 지방세법 제107조 제2항에 의하면, “제1항에도 불구하고 도시개발법에 따라 시행하는 환지(渙地) 방식에 의한 도시개발사업 및 도시 및 주거환경정비법에 따른 정비사업(재개발사업만 해당한다)의 시행에 따른 환지계획에서 일정한 토지를 환지로 정하지 아니하고 체비지 또는 보류지로 정한 경우에는 사업시행자를 납세의무자로 한다”고 규정하고 있는바, 청구법인은 개발사업의 시행자로서 지위에 있으므로 위 규정 등에 비추어 쟁점보류지의 재산세 납세의무자에 해당한다.
(2) 보류지가 공공시설 용지로서 수익 없이 부득이 한시적으로 보유하고 있고, 환지처분 완료 후에 국가나 지방자치단체에 무상으로 귀속된다고 하더라도 지방세 법령에서 이 토지를 별도의 비과세 또는 감면 대상 등으로 규정하고 있지 아니한 이상 재산세를 부과·고지하는 것은 정당한 것이다(대법원 2006.9.14. 선고 2005두340 판결, 조심 2010지450, 2011.2.22., 같은 뜻임). 법원(서울행정법원 2010.8.20. 선고 2009구합19762 판결)에서는 지방세법 제109조 제2항에서 ‘공용 또는 공공용으로 사용하는 재산’이란 행정주체가 직접 일반 공중의 공동사용에 제공한 재산이거나 직접적으로 행정주체 자신의 사용에 제공한 재산이라고 판시한 바 있다. 또한, 공공시설용 보류지에 대한 관리권의 무상 이전을 통해 보류지의 하자보수 및 유지 책임은 시행사에서 국가 등으로 변경되므로 이로 인해 시행사는 하자의 보수 및 유지 비용의 발생이 없게 되어 대가를 얻게 되는 것인바, 국가 등이 타인 소유의 재산을 공용 또는 공공용으로 사용하더라도 그 재산의 소유자가 그 사용에 따른 대가를 얻고 있다면 그 재산은 담세력이 있으므로 재산세의 과세대상이 되는 것이다(대법원 2020.1.30. 선고 2019두54290 판결, 같은 뜻임). 위와 같이 쟁점보류지는 지방세법 제109조에 따른 ‘공용 또는 공공용으로 사용하는 재산’의 비과세 적용대상에 해당하지 아니한다.
(3) 따라서, 쟁점보류지를 분리과세대상 토지로 보아 이 건 부과처분을 한 것은 정당하다.
3. 심리 및 판단
① 도시개발사업에 따른 쟁점보류지의 재산세 납세의무자는 처분청이라는 청구주장의 당부
② 쟁점보류지는 1년 이상 공용 및 공공용으로 사용되어 처분청에 무상이전이 예정되어 있으므로 재산세 비과세대상이라는 청구주장의 당부
(1) 청구법인과 처분청이 제출한 심리자료에 의하면 다음과 같은 사실이 확인된다. (가) OOO시장이 발급한 도시개발 사업시행자 지정서(2008.1.17.)에 의하면, 청구법인은 2008.1.17. 다음과 같이 이 건 개발사업의 시행자로 지정되었다. 그 후 2009.4.6. 최초 실시계획 인가를 받아 2010.10.22. 최초 환지계획인가를 받고 2010.11.1. 최초 환지 예정지를 지정·공고하였으며, 지장물 철거 및 보상을 완료한 후 쟁점보류지에 2012년부터 도로·공원 등 기반시설 조성공사를 진행하여 2018년 공사를 완료하였다. (나) 청구법인은 2018.10.5. 처분청(도시계획과)에 ‘이 건 개발사업의 합동검사 및 공공시설 인수 요청’을 하였고, 처분청(도시계획과)은 2019.5.1. 청구법인의 조합장에게 ‘이 건 개발사업 공공시설 관리권 이관(2019.5.1.자) 알림’을 통지하였다. 위 통지문(2019.5.1.)에 의하면, 청구법인은 2019.5.1. 쟁점보류지 등(공원, 도로 등)와 시설물에 대한 관리권을 처분청(도시계획과)에 인도하였다. (다) 처분청은 2020.9.3. 아래 ＜표1＞과 같이 쟁점보류지(34필지 면적 합계 OOO㎡ 중 과세대상면적 OOO㎡)를 포함한 이 건 토지에 대하여 이 건 부과처분을 하였다. ＜표1＞ 이 건 토지에 대한 2020년도 재산세 부과내역 (단위: 원) (라) OOO개발․실시계획(변경) 고시문(2019.11.4. 및 2020.12.21.)에 의하면, OOO시장은 이 건 개발사업의 사업기간을 최종적으로 ‘2009.4.6. ~ 2021.6.30.’로 변경·확정하였고, 준공과 동시에 공공시설은 처분청에 무상으로 이전될 예정이다. (마) 청구법인은 쟁점보류지가 재산세 비과세 대상이라는 주장을 입증하기 위하여 아래 ＜표2＞와 같은 자료를 제출하였다. ＜표2＞ 청구법인이 제출한 자료 (바) 청구법인은 2021.10.25. 조세심판관회의에 참석하여 OOO도시개발사업 공사완료 공고알림(2021.7.19.), 준공검사 증명서(2021.7.19.), 공사완료 공고문(2021.7.19.), 무상귀속 및 기부채납 공공시설물 인계인수 계획서를 추가로 제출하였다.
(2) 이상의 사실관계 및 관련 법률 등을 종합하여 살펴본다. (가) 먼저 쟁점①에 대하여 살피건대, 청구법인은 쟁점보류지가 이 건 개발사업에 의해 도로․공원 등으로 조성되어 처분청에 인계되었으므로 재산세 납세의무자는 처분청이라고 주장한다. 그러나, 지방세법 제183조 제2항 제6호에 의하면, “도시개발법에 의하여 시행하는 환지방식에 의한 도시개발사업 등의 시행에 따른 환지계획에서 일정한 토지를 환지로 정하지 아니하고 체비지 또는 보류지로 정한 경우에는 같은 조 제1항의 규정에 불구하고 사업시행자가 재산세를 납부할 의무가 있다”고 규정하고 있다. 위 규정에 따라 이 건 개발사업의 사업시행자인 청구법인이 쟁점보류지의 재산세 납세의무자에 해당하므로 청구주장을 받아들이기 어렵다고 판단된다. (나) 다음으로 쟁점②에 대하여 살피건대, 청구법인은 쟁점보류지는 도로․공원․녹지 등으로 조성되어 1년 이상 공용 또는 공공용으로 사용되고 있고 이 건 개발사업이 완료된 후 기부채납될 예정이므로 재산세를 비과세하여야 한다고 주장한다. 그러나 지방세법 제109조 제2항 제1호에 의하면, “국가나 지방자치단체 등이 1년 이상 공용 또는 공공용으로 사용하는 재산에 대하여 유료로 사용되는 경우는 재산세 비과세를 적용하지 아니한다”고 규정하고 있다. 국가 등이 타인 소유의 재산을 공용 또는 공공용으로 사용하더라도 그 재산의 소유자가 그 사용에 따른 대가를 얻고 있다면 그 재산은 담세력이 있으므로 재산세의 과세 대상이 된다고 보아야 하는 것이다(대법원 2020.1.30. 선고 2019두54290 판결 참조). 청구법인은 쟁점보류지를 조성하여 2019.5.1. 처분청에 사용권한을 이관하였으나, 그 토지를 개발 완료하기 전까지는 소유하고 있어 사용․수익할 수 있는 지위에 있었고, 처분청이 관리․유지․하자보수와 관련한 비용을 조달하고 있어 청구법인이 사용에 대한 대가를 얻고 있는 것으로 보이므로 재산세의 과세대상이 된다고 보아야 한다. 또한, 청구법인은 쟁점보류지를 체비지와 달리 수익 없이 부득이 한시적으로 보유할 뿐이고 환지처분이 완료되면 처분청에 무상귀속할 예정이라 하더라도 지방세법령에서 그 토지를 별도의 비과세대상으로 규정하고 있지 아니한 이상, 재산세를 비과세하기도 어려우므로 청구주장을 받아들이기 어렵다고 판단된다.
4. 결론 이 건 심판청구는 심리결과 청구주장이 이유 없으므로 지방세기본법제96조 제6항과 국세기본법제81조 및 제65조 제1항 제2호에 의하여 주문과 같이 결정한다. ＜별지＞ 관련 법률 등
(1) 지방세법(2019.12.31. 법률 제16855호로 일부 개정된 것) 제107조(납세의무자) ① 재산세 과세기준일 현재 재산을 사실상 소유하고 있는 자는 재산세를 납부할 의무가 있다. (단서 생략)
② 제1항에도 불구하고 재산세 과세기준일 현재 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자는 재산세를 납부할 의무가 있다.
1. 공부상의 소유자가 매매 등의 사유로 소유권이 변동되었는데도 신고하지 아니하여 사실상의 소유자를 알 수 없을 때에는 공부상 소유자
4. 국가, 지방자치단체, 지방자치단체조합과 재산세 과세대상 재산을 연부(年賦)로 매매계약을 체결하고 그 재산의 사용권을 무상으로 받은 경우에는 그 매수계약자
6. 도시개발법에 따라 시행하는 환지(換地) 방식에 의한 도시개발사업 및 도시 및 주거환경정비법에 따른 정비사업(재개발사업만 해당한다)의 시행에 따른 환지계획에서 일정한 토지를 환지로 정하지 아니하고 체비지 또는 보류지로 정한 경우에는 사업시행자
③ 재산세 과세기준일 현재 소유권의 귀속이 분명하지 아니하여 사실상의 소유자를 확인할 수 없는 경우에는 그 사용자가 재산세를 납부할 의무가 있다. 제109조(비과세) ① 국가, 지방자치단체, 지방자치단체조합, 외국정부 및 주한국제기구의 소유에 속하는 재산에 대하여는 재산세를 부과하지 아니한다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 재산에 대하여는 재산세를 부과한다.
1. 대한민국 정부기관의 재산에 대하여 과세하는 외국정부의 재산
2. 제107조 제2항 제4호에 따라 매수계약자에게 납세의무가 있는 재산
② 국가, 지방자치단체 또는 지방자치단체조합이 1년 이상 공용 또는 공공용으로 사용(1년 이상 사용할 것이 계약서 등에 의하여 입증되는 경우를 포함한다)하는 재산에 대하여는 재산세를 부과하지 아니한다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 재산세를 부과한다.
1. 유료로 사용하는 경우
2. 소유권의 유상이전을 약정한 경우로서 그 재산을 취득하기 전에 미리 사용하는 경우
③ 다음 각 호에 따른 재산(제13조 제5항에 따른 과세대상은 제외한다)에 대하여는 재산세를 부과하지 아니한다. 다만, 대통령령으로 정하는 수익사업에 사용하는 경우와 해당 재산이 유료로 사용되는 경우의 그 재산(제3호 및 제5호의 재산은 제외한다) 및 해당 재산의 일부가 그 목적에 직접 사용되지 아니하는 경우의 그 일부 재산에 대하여는 재산세를 부과한다.
1. 대통령령으로 정하는 도로ㆍ하천ㆍ제방ㆍ구거ㆍ유지 및 묘지
2. 산림보호법 제7조에 따른 산림보호구역, 그 밖에 공익상 재산세를 부과하지 아니할 타당한 이유가 있는 것으로서 대통령령으로 정하는 토지
3. 임시로 사용하기 위하여 건축된 건축물로서 재산세 과세기준일 현재 1년 미만의 것
4. 비상재해구조용, 무료도선용, 선교(船橋) 구성용 및 본선에 속하는 전마용(傳馬用) 등으로 사용하는 선박
5. 행정기관으로부터 철거명령을 받은 건축물 등 재산세를 부과하는 것이 적절하지 아니한 건축물 또는 주택(건축법 제2조 제1항 제2호에 따른 건축물 부분으로 한정한다)으로서 대통령령으로 정하는 것
(2) 지방세특례제한법(2020.1.15. 법률 제16865호로 일부 개정된 것) 제84조(사권 제한토지 등에 대한 감면) ② 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제2조 제13호에 따른 공공시설을 위한 토지(주택의 부속토지를 포함한다)로서 같은 법 제30조 및 제32조에 따라 도시ㆍ군관리계획의 결정 및 도시ㆍ군관리계획에 관한 지형도면의 고시가 된 후 과세기준일 현재 미집행된 토지의 경우 해당 부분에 대해서는 재산세의 100분의 50을 2021년 12월 31일까지 경감한다.
(3) 도시개발법(2008.3.28. 법률 제9044호로 일부 개정된 것) 제11조(시행자 등) ① 도시개발사업의 시행자(이하 “시행자”라 한다)는 다음 각 호의 자 중에서 지정권자가 지정한다. 다만, 도시개발구역의 전부를 환지 방식으로 시행하는 경우에는 제5호의 토지 소유자나 제6호의 조합을 시행자로 지정한다.
5. 도시개발구역의 토지 소유자(공유수면매립법 제9조에 따라 면허를 받은 자를 해당 공유수면을 소유한 자로 보고 그 공유수면을 토지로 보며, 제21조에 따른 수용 또는 사용 방식의 경우에는 도시개발구역의 국공유지를 제외한 토지면적의 3분의 2 이상을 소유한 자를 말한다)
6. 도시개발구역의 토지 소유자(공유수면매립법 제9조에 따라 면허를 받은 자를 해당 공유수면을 소유한 자로 보고 그 공유수면을 토지로 본다)가 도시개발을 위하여 설립한 조합(도시개발사업의 전부를 환지 방식으로 시행하는 경우에만 해당하며, 이하 “조합”이라 한다) 제15조(조합의 법인격 등) ① 조합은 법인으로 한다.
② 조합은 그 주된 사무소의 소재지에서 등기를 하면 성립한다.
③ 조합의 설립, 조합원의 권리ㆍ의무, 조합의 임원의 직무, 총회의 의결 사항, 대의원회의 구성, 조합의 해산 또는 합병 등에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.
④ 조합에 관하여 이 법으로 규정한 것 외에는 민법 중 사단법인에 관한 규정을 준용한다. 제21조(도시개발사업의 시행 방식) ① 도시개발사업은 시행자가 도시개발구역의 토지등을 수용 또는 사용하는 방식이나 환지 방식 또는 이를 혼용하는 방식으로 시행할 수 있다.
② 지정권자는 도시개발구역지정 이후 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 도시개발사업의 시행방식을 변경할 수 있다.
1. 제11조 제1항 제1호부터 제4호까지의 시행자가 대통령령으로 정하는 기준에 따라 제1항에 따른 도시개발사업의 시행방식을 수용 또는 사용방식에서 전부 환지 방식으로 변경하는 경우
2. 제11조 제1항 제1호부터 제4호까지의 시행자가 대통령령으로 정하는 기준에 따라 제1항에 따른 도시개발사업의 시행방식을 혼용방식에서 전부 환지 방식으로 변경하는 경우
3. 제11조 제1항 제1호부터 제5호까지 및 제7호부터 제11호까지의 시행자가 대통령령으로 정하는 기준에 따라 제1항에 따른 도시개발사업의 시행방식을 수용 또는 사용 방식에서 혼용방식으로 변경하는 경우
③ 제1항에 따른 수용 또는 사용의 방식이나 환지 방식 또는 이를 혼용할 수 있는 도시개발구역의 요건, 그 밖에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다. 제34조(체비지 등) ① 시행자는 도시개발사업에 필요한 경비에 충당하거나 규약ㆍ정관ㆍ시행규정 또는 실시계획으로 정하는 목적을 위하여 일정한 토지를 환지로 정하지 아니하고 보류지로 정할 수 있으며, 그 중 일부를 체비지로 정하여 도시개발사업에 필요한 경비에 충당할 수 있다.
② 특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수 또는 구청장은 주택법에 따른 공동주택의 건설을 촉진하기 위하여 필요하다고 인정하면 제1항에 따른 체비지 중 일부를 같은 지역에 집단으로 정하게 할 수 있다.