[요지]
(1) 경제자유구역 또는 해당 단위개발사업지구에 대한 개발사업시행자인 쟁점시행자가 청구법인에게 신탁하여 경제자유구역개발사업에 제공하는 토지는 재산세 분리과세대상으로 보는 것이 타당하다(조심 2021지893, 2022.10.21. 조세심판관합동회의 결정, 같은 뜻임)고 판단됨., (2) 처분청이 2020년도 재산세 과세대상토지로 본 쟁점토지(1,229,706.2㎡) 중 과세기준일(6.1.) 현재 쟁점개발사업의 토지이용계획 현황 등에 따른 주택건설용지, 산업시설용지, 연구시설용지, 물류시설용지 및 공공기반시설용지에 해당하는 토지는 쟁점과세규정에 따라 분리과세대상으로 구분하여 그 과세표준 및 세액을 경정하는 것이 타당하다고 판단됨.
[참조결정] 조심2021지0893
[주 문]
1. OOO시장이 2020.9.16. 청구법인에게 한 재산세(토지분) OOO원, 지방교육세 OOO원 합계 OOO원의 부과처분은 2020년도 재산세 과세기준일 현재 OOO토지 OOO㎡ 중 주택건설용지, 산업시설용지, 연구시설용지, 물류시설용지 및 공공기반시설용지로 조성중인 면적을 분리과세대상으로 구분하는 것으로 하여 그 과세표준 및 세액을 경정한다.
2. 나머지 심판청구는 기각한다.
[이 유]
1. 처분개요
2. 청구법인 주장 및 처분청 의견
(1) 쟁점토지는 쟁점개발사업의 사업시행자가 경제자유구역개발사업에 제공하는 토지로서 지방세법 시행령제102조 제7항 제4호(이하 “쟁점과세규정”이라 한다)에 따른 재산세 분리과세대상토지에 해당한다. (가) 청구법인은 신탁 및 부수업무를 목적으로 2003.10.1. 설립된 법인으로, 2014.4.8. 쟁점시행자와 쟁점토지를 신탁부동산으로 하는 부동산담보신탁 계약을 체결한 후 쟁점토지의 소유권을 이전받았다. (나) 한편, 쟁점시행자는 OOO및 OOO에 의하여 OOO의 개발사업 시행자로 지정된 바 있다. (다) 경제자유구역개발사업의 토지이용계획에 따르면, 쟁점토지는 산업·연구 및 물류 시설용지와 공공기반 시설용지, 주택건설 및 근린생활용지 및 상업 및 업무시설용지로 구성되어 있는바, 전체 면적이 주택건설용 토지 및 산업단지용 토지에 해당한다. (라) 쟁점시행자는 2014.7.1. 경제자유구역개발사업의 조성공사에 착공하여 2020년도 재산세 과세기준일(6.1.) 현재까지 쟁점개발사업의 조성공사를 진행하고 있으므로, 쟁점토지는 2008년부터 준공인가를 받기 전까지는 쟁점과세규정에 따라 재산세 분리과세대상토지에 해당한다.
(2) 쟁점과세규정은 ‘개발사업 시행자가 개발사업에 제공하는 토지’를 그 요건으로 하고 있을 뿐, ‘소유할 것’까지를 요구하고 있지 않으므로 신탁계약에 따라 소유권이 쟁점시행자에서 청구법인으로 이전되었다 하더라도 분리과세대상토지로 보아야 한다. (가) 대법원은 ‘개발사업 관계법령에 따른 시행자가 그 개발사업에 제공하는 토지’를 해석함에 있어 제공하는 토지를 법률상 및 사실상 소유하고 있을 것까지 요건으로 정하고 있지 않다고 판시하였고, ‘주택법에 따른 주택건설사업자가 동법에 의해 사업계획의 승인을 받은 토지로서 주택건설사업에 공여되고 있는 토지’로 규정된 분리과세대상토지로 볼 수 있는지에 대하여, 그 소유 여부와 관계없이 사용권을 확보하여 주택건설사업계획의 승인을 받고 주택건설사업에 공여되는 토지라면 구 지방세법 시행령제132조 제5항 제8호에 따른 분리과세대상토지에 해당한다고 판시하였다. (나) 또한, 법제처 및 행정안전부도 쟁점과세규정을 적용함에 있어 도시개발사업 시행자가 그 사업을 보다 효율적으로 수행할 수 있도록 공익적인 목적에 따라 토지에 대한 조세부담을 경감해주려는 규정의 취지 등을 고려하여, 개발사업에 제공하는 산업단지용 토지는 소유 형태 및 신탁 여부와 관계없이 분리과세대상으로 봄이 타당하다고 해석한 바 있다.
(1) 지방세법 제107조 제1항에서 재산세 과세기준일 현재 재산을 사실상 소유하고 있는 자가 재산세를 납부할 의무가 있고, 그 제3호에서 신탁법에 따라 수탁자 명의로 등기‧등록된 신탁재산의 경우에는 그 수탁자를 납세의무자로 보도록 규정하고 있는바, 쟁점토지가 분리과세대상인지 여부와 감면조항을 적용할지 여부를 결정함에 있어서 그 판단기준은 납세의무자를 기준으로 보아야 하며, 분리과세대상에 관한 지방세법 규정이 그 적용대상을 ‘사업시행자’로 한정하여 명시하고 있는 이상 ‘사업시행자가 납세의무자인 경우’에만 적용된다고 해석함이 타당하다. 신탁법상의 신탁에 있어 수탁자 앞으로 소유권이전등기를 마치게 되면 소유권이 수탁자에게 이전되는 것이지 위탁자와의 내부관계에 있어 소유권이 위탁자에게 유보되는 것은 아니므로, 2020년도 재산세 과세기준일(6.1.) 현재 쟁점토지의 소유자는 형식적으로나 실질적으로나 청구법인이므로, 청구법인이 쟁점개발사업의 시행자가 아닌 이상 쟁점토지는 지방세법제106조 제1항 제3호 사목 및 쟁점과세규정에서 정하는 분리과세대상토지에 해당하지 아니한다.
(2) 청구법인은 쟁점토지의 전체 면적이 주택건설용 토지 및 산업단지용 토지에 해당한다고 주장하나, 청구법인이 제출한 OOO개발계획 변경 및 지형도면고시 토지이용계획 내용 중에 근린생활용지 및 상업·업무시설용지 등은 주택건설용 토지와 산업단지용 토지에 해당되지 않으므로, 설령, 쟁점토지를 쟁점과세규정에 따른 분리과세대상으로 본다 하더라도 그 부분까지 분리과세를 적용하는 것은 타당하지 않다.
3. 심리 및 판단
(1) 경제자유구역의 개발사업시행자(위탁자)로부터 신탁 받아 수탁자인 청구법인이 소유하고 있는 쟁점토지를 지방세법 시행령제102조 제7항 제4호에 따른 경제자유구역의 개발사업에 제공하는 토지로 보아 재산세 분리과세대상으로 볼 수 있는지 여부
(2) 쟁점(1)과 같이 볼 경우, 쟁점토지 전체 면적을 분리과세대상 토지로 볼 것인지 여부
(1) 청구법인과 처분청이 제출한 증빙자료에 의하면, 다음과 같은 사실이 나타난다. (가) 지식경제부장관은 2008.5.6. 경제자유구역의 지정 및 운영에 관한 특별법제4조에 따라 OOO시 및 OOO도 일원을 OOO경제자유구역으로 지정하는 내용으로 쟁점토지가 포함된 OOO개발계획을 승인‧고시 하였다. ＜표1＞ OOO경제자유구역 OOO지구(쟁점개발사업) 지정ㆍ고시(2008.5.6., 요약) OOO (나) 지식경제부장관은 2010.7.12. 상기 경제자유구역의 명칭을 ‘OOO’에서 ‘OOO’로, 대상면적을 ‘OOO㎡’에서 ‘OOO㎡’로 변경하는 내용 등을 골자로 하여 그 개발계획을 변경승인 고시하였다. (다) 쟁점시행자는 2012.3.15. OOO에 의해 쟁점개발사업의 시행자로 대체 지정되었다. (라) 지식경제부장관은 2012.8.13. OOO개발계획을 아래와 같이 변경ㆍ고시하였다. ＜ 쟁점개발사업 개발계획 변경 고시(발췌) ＞ OOO (마) 쟁점시행자와 청구법인은 2014.4.8. 쟁점토지를 신탁부동산으로 하는 내용으로 아래와 같이 부동산담보신탁계약을 체결하였다. ＜ 부동산담보신탁계약 주요내용(발췌) ＞ OOO (바) 쟁점개발사업과 관련하여 최초고시부터 이후 변경ㆍ고시된 내역을 요약하면 아래 ＜표2＞와 같다. ＜표2＞ 쟁점개발사업 변경고시 이력 OOO (사) 2021.1.14. 변경․고시된 개발계획상 ‘토지이용계획과 주요기반시설계획’은 아래 ＜표3＞과 같은 비율에 따라 구성된 것으로 나타난다. ＜표3＞ (참고) 쟁점개발사업의 용도구분별 용지 비율 OOO
(2) 이상의 사실관계 및 관련 법령 등을 종합하여 살펴본다. (가) 먼저, 쟁점(1)에 대하여 살피건대, 쟁점과세규정에서는 경제자유구역의 지정 및 운영에 관한 특별법제8조의3에 따른 경제자유구역 또는 해당 단위개발사업지구에 대한 개발사업시행자가 그 경제자유구역개발사업에 제공하는 토지(주택건설용 토지와 산업단지용 토지로 한정한다)를 재산세 분리과세대상으로 규정하고 있다. 처분청은 쟁점시행자가 신탁회사인 청구법인에게 소유권을 이전하였으므로 쟁점과세규정에 따른 재산세 분리과세대상으로 볼 수 없다는 의견이나, 토지에 대한 재산세의 분리과세제도는 정책적 고려에 따라 중과세 또는 경과세의 필요가 있는 토지에 대하여 예외적으로 별도의 기준에 의하여 분리과세함으로써 종합합산과세에서 오는 불합리를 보완하고자 하는 것으로서, 쟁점과세규정에서 경제자유구역개발사업에 제공하는 토지를 분리과세대상으로 규정한 입법취지는 경제자유구역개발사업을 보다 효율적으로 수행할 수 있도록 해당 토지를 종합합산과세대상에서 제외하여 예외적으로 저율의 분리과세를 함으로써 조세부담을 경감하여 주는 데 있다 할 것인 점, 쟁점과세규정에서 ‘소유’가 아닌 ‘제공’으로 규정하고 있어 경제자유구역 또는 해당 단위개발사업지구에 대한 개발사업시행자가 그 경제자유구역개발사업에 제공하는 토지인지 여부는 사업의 방식(수용, 환지 및 혼용방식)이나 토지의 소유형태 등이 아닌 그 경제자유구역개발사업에 제공되고 있는지의 여부에 따라 판단하는 것이 합리적이고, 이에 따라 동 규정에 따른 재산세 분리과세대상은 경제자유구역 또는 해당 단위개발사업지구에 대한 개발사업시행자가 소유하고 있는 토지에 한정된다고 보기는 어려운 점 등에 비추어 경제자유구역 또는 해당 단위개발사업지구에 대한 개발사업시행자인 쟁점시행자가 청구법인에게 신탁하여 경제자유구역개발사업에 제공하는 토지는 재산세 분리과세대상으로 보는 것이 타당하다고 판단된다. (나) 다음으로, 쟁점(1)에 따른 재산세 분리과세대상 면적을 어디까지 포함할 것인지의 여부인 쟁점(2)에 대하여 살피건대, 쟁점과세규정에 따른 분리과세대상인 ‘경제자유구역개발사업에 제공하는 토지(주택건설용 토지와 산업단지용 토지로 한정한다)’라 함은 주택부지 및 산업부지에 직접 제공되는 토지만을 의미하는 것이 아니라 쟁점개발사업을 위해 필수불가결하게 수반되는 주택건설 및 산업단지의 시설용토지를 포함하는 것으로 보는 것이 타당하다고 판단된다. 쟁점시행자가 승인받은 쟁점개발사업의 개발계획 변경 및 지형도면고시 토지이용계획 현황 등에 의하면, 위 ＜표3＞에서 보듯, 주택건설용지, 산업시설용지, 연구시설용지, 물류시설용지, 공공기반시설용지, 근린생활시설용지, 상업시설용지 및 업무시설용지 등으로 구분하여 조성․개발될 예정으로 나타나는바, 그 중, 주택건설용지, 산업시설용지, 연구시설용지, 물류시설용지 및 공공기반시설용지는 쟁점개발사업에 따른 주택건설 및 산업단지의 조성․개발에 필수불가결하게 수반되는 시설로 보는 것이 타당하다 할 것이다. 따라서, 처분청이 2020년도 재산세 과세대상토지로 본 쟁점토지 중 과세기준일(6.1.) 현재 쟁점개발사업의 토지이용계획 현황 등에 따른 주택건설용지, 산업시설용지, 연구시설용지, 물류시설용지 및 공공기반시설용지에 해당하는 토지는 쟁점과세규정에 따라 분리과세대상으로 구분하여 그 과세표준 및 세액을 경정하는 것이 타당하다고 판단된다.
4. 결 론 이 건 심판청구는 심리결과 청구주장이 일부 이유 있으므로 지방세기본법 제96조 제7항과 국세기본법 제80조의2 및 제65조 제1항 제2호․제3호에 의하여 주문과 같이 결정한다. ＜별지＞ 관련 법령
(1) 지방세법(2019.12.31. 법률 제16855호로 개정된 것) 제106조(과세대상의 구분 등) ① 토지에 대한 재산세 과세대상은 다음 각 호에 따라 종합합산과세대상, 별도합산과세대상 및 분리과세대상으로 구분한다.
3. 분리과세대상: 과세기준일 현재 납세의무자가 소유하고 있는 토지 중 국가의 보호ㆍ지원 또는 중과가 필요한 토지로서 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 토지
3. 신탁법에 따라 수탁자 명의로 등기ㆍ등록된 신탁재산의 경우: 위탁자별로 구분된 재산에 대해서는 그 수탁자. 이 경우 위탁자별로 구분된 재산에 대한 납세의무자는 각각 다른 납세의무자로 본다.
(2) 지방세법 시행령(2019.12.31. 대통령령 제30317호로 개정된 것) 제102조(분리과세대상 토지의 범위) ⑦ 법 제106조 제1항 제3호 사목에서 “대통령령으로 정하는 토지”란 다음 각 호에서 정하는 토지(법 제106조제1항제3호다목에 따른 토지는 제외한다)를 말한다. 다만 제9호 및 제11호에 따른 토지 중 취득일로부터 5년이 지난 토지로서 용지조성사업 또는 건축을 착공하지 아니한 토지는 제외한다.
4. 도시개발법 제11조에 따른 도시개발사업의 시행자가 그 도시개발사업에 제공하는 토지(주택건설용 토지와 산업단지용 토지로 한정한다)와 종전의 토지구획정리사업법(법률 제6252호 토지구획정리사업법폐지법률에 의하여 폐지되기 전의 것을 말한다. 이하 이 호에서 같다)에 따른 토지구획정리사업의 시행자가 그 토지구획정리사업에 제공하는 토지(주택건설용 토지와 산업단지용 토지로 한정한다) 및 경제자유구역의 지정 및 운영에 관한 특별법제8조의3에 따른 경제자유구역 또는 해당 단위개발사업지구에 대한 개발사업시행자가 그 경제자유구역개발사업에 제공하는 토지(주택건설용 토지와 산업단지용 토지로 한정한다). 다만, 다음 각 목의 기간 동안만 해당한다.
(3) 경제자유구역의 지정 및 운영에 관한 특별법 제4조(경제자유구역의 지정 등) ① 시ㆍ도지사는 산업통상자원부장관에게 경제자유구역의 지정을 요청할 수 있다. 다만, 대상구역이 둘 이상의 특별시ㆍ광역시ㆍ특별자치시ㆍ도 또는 특별자치도(이하 “시ㆍ도”라 한다)에 걸쳐 있는 경우에는 해당 시ㆍ도지사가 공동으로 지정을 요청하여야 한다. 제8조의3(개발사업시행자의 지정) ① 시ㆍ도지사는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자 중에서 경제자유구역 또는 해당 단위개발사업지구(제4조 제6항에 따라 분할하여 개발하는 경우에만 해당한다)에 대한 개발사업시행자를 지정한다.
1. 국가, 지방자치단체
2. 제27조의2 제1항에 따른 행정기구(지방자치법 제159조에 따른 지방자치단체조합으로 설치된 경우만 해당한다)
3. 공공기관의 운영에 관한 법률에 따른 공공기관으로서 대통령령으로 정하는 기관
4. 지방공기업법에 따라 설립된 지방공사
5. 공공부문에 해당하지 아니하는 자로서 자본금 등 대통령령으로 정하는 자격요건을 갖춘 자
6. 개발사업을 시행할 목적으로 설립한 법인으로서 제1호부터 제5호까지의 어느 하나에 해당하는 자 둘 이상의 출자비율이 100분의 70을 넘는 법인
② 시ㆍ도지사는 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제38조에 따른 개발제한구역에서 해제된 지역에 대하여는 제1항에도 불구하고 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자 중에서 개발사업시행자를 지정하여야 한다.
1. 제1항 제1호부터 제4호까지의 어느 하나에 해당하는 자
2. 제1항 제6호에 해당하는 자(제1항 제1호부터 제4호까지의 어느 하나에 해당하는 자의 출자비율이 100분의 50을 넘는 경우만 해당한다)
③ 시ㆍ도지사는 제1항 및 제2항에 따라 국가 또는 공공기관을 개발사업시행자로 지정하려는 경우에는 미리 산업통상자원부장관 또는 관계 부처의 장과 협의하여야 한다.
④ 시ㆍ도지사는 개발사업시행자를 지정할 경우에는 다음 각 호의 사항을 고려하여야 한다.
1. 외국인투자의 유치능력
2. 재무건전성과 소유자금 조달능력
3. 유사 개발사업의 시행경험
4. 개발사업의 원활한 수행을 위하여 산업통상자원부장관이 필요하다고 인정하여 고시하는 사항
⑤ 시ㆍ도지사는 제1항 및 제2항에 따라 개발사업시행자를 지정한 경우에는 그 내용을 공보에 고시하여야 한다.