[요지] ∘ 쟁점토지는 항만시설용부지로 지정된 후 공유수면매립지로 준공된 상태인바, 항만공사법제8조 제1항에 따른 사업에 사용하거나 사용하기 위한 토지로서 분리과세대상으로 구분하는 것이 타당함∘ 쟁점토지는 당초 매립목적인 항만시설용 부지로 사용되고 있고, 청구법인에게 이 건 재산세 과세기준일 현재 쟁점토지를 항만시설용으로 사용할 수 없는 법령상 제한이나 행정관청의 건축행위 제한 등과 같은 외부적인 제한이 있다고 보기 어려우므로 처분청이 쟁점토지를 사권제한토지에 해당하지 아니한 것으로 보아 이 건 재산세를 부과한 처분에는 달리 잘못이 없다고 판단됨
[주 문] OOO구청장이 2020.9.16. 청구법인에게 한 재산세 등 합계 OOO원의 부과처분은 OOO 토지823,522.70㎡를 분리과세대상 토지로 구분하여 과세표준 및 세액을 경정하고, 나머지 심판청구는 기각한다.
[이 유]
1. 처분개요
2. 청구법인 주장 및 처분청 의견
(1) 쟁점토지는 재산세 분리과세대상 토지에 해당한다. 지방세법 시행령제102조 제6항 제11호에서 “OOO법에 따라 설립된 OOO가 소유하고 있는 항만시설(항만법제2조 제5호에 따른 항만시설을 말한다)용 토지 중OOO법제8조 제1항에 따른 사업에 사용하거나 사용하기 위한 토지”를 분리과세대상 토지로 명시하고 있다. 항만법제2조 제5호는 “항만시설”을 구체화하여 열거하고 있는데, 그 중 나목은 항만시설 중 “기능시설”을 열거하고 있으며, 나목의 7)은 “항만시설용 부지”를 명시하고 있다. 쟁점토지는 OOO의 OOO자 “제OOO차 전국 항만기본계획 수정계획(OOO 고시 제OOO호)”에서 항만시설에 해당하는 “항만시설용 부지”로 지정되었고, 이 건 처분의 과세기준일 당시까지 계속해서 “항만시설용 부지”로 지정되어 있다. 쟁점토지는 OOO 접근항로를 준설하면서 발생한 준설토를 매립하여 조성된 토지로서, 항만시설(OOO 접근항로)의 유지ㆍ보수 등 항만의 관리ㆍ운영에 관한 사업에 사용하는 토지에 해당한다. 청구법인이 2018.3.26. 쟁점토지를 매각하기로 계약하였고, 2020.6.3. 잔금을 수령하여 최종적으로 매각이 완료되었으나, 쟁점토지는 매각계약 이후에도, 이 건 과세처분의 과세기준일 당시까지 항만시설인 “항만시설용 부지”로서의 지위를 유지하면서 여전히 항만시설용 부지로 사용되고 있다. 또한, 쟁점토지는 매립준공 검사일(2015.11.6.)로부터 10년 동안은 매립목적인 “항만시설용 부지”이외에는 다른 목적으로 사용할 수 없는 제한을 받고 있는 토지로, 2025년 11월까지는 오로지 “항만시설용 부지”로 사용하였어야 한다(공유수면법 제48조 제1항). 청구법인은 쟁점토지를 정부의 강도 높은 공공기관 부채감축 정책에 따라 쟁점 토지를 부득이하게 매각한 것이고, 매각이 된다고 하더라도 여전히 2025년 11월까지는 항만시설로서 사용되어야 했던 상황이었으므로 단순히 청구법인이 쟁점토지의 매각을 추진하였다는 이유만으로 매각계약체결 이후부터는 청구법인이 쟁점토지를 항만시설로 사용하지 않았고 사용할 계획도 없다는 처분청의 주장은 부당하다.
(2) 쟁점토지는지방세특례제한법제84조 제2항에서 규정하는 사권제한토지에 해당한다. 쟁점토지는국토의 계획 및 이용에 관한 법률(이하 “국토계획법”이라 한다) 제2조 제13호에 따른 “공공시설”을 위한 토지에 해당하고, 국토계획법 제30조에 따른 도시관리계획 결정이 있는 토지에 해당하며, 토지이용규제기본법에 의해 지형도면이 고시된 토지이다. 이는 쟁점토지의 토지이용계획확인서상의 도면을 보면 분명히 확인할 수 있으므로 쟁점토지는 국토계획법 제30조에 따른 도시ㆍ군관리계획의 결정이 있고, 그에 따른 지형도면의 고시 또한 이루어진 토지에 해당한다. 쟁점토지는 항만시설용지로 고시되어, 매립공사가 준공된 이후 쟁점토지에 새로운 항만시설을 신축하는 등의 구체적인 집행을 과세기준일 당시 이루어지지 않고 있는 상태였으므로 쟁점토지는 이 건 처분의 과세기준일 당시 미집행된 토지로서 사권이 제한된 토지에 해당한다.
(1) 쟁점토지는 재산세 종합합산과세대상 토지에 해당한다. 청구법인은 쟁점토지에 대하여 어떠한 구체적 사업진행 없이 OOO 접근항로를 유지·관리하는데 사용하였다고 주장하나, 이와 관련하여 OOO 접근항로의 유지·관리와 구체적으로 어떠한 상관관계가 있는지에 대한 증거 없이 그 사용을 인정할 수 없고, 쟁점토지에 대하여 직접공사의 시행 및 관리·운영에 구체적 사업의 행위를 하지 않은 이상 그 사용을 인정할 수 없다. 또한, 청구법인은 쟁점토지에 대하여 2016년 4월 11일 공유수면매립공사 준공허가 뒤 소유권등기를 한 후, 2016년 7월 15일 매각공고를 내고서 2018년 3월 26일 ㈜AAA 외 4인과 OOO원에 매각계약을 체결하였고, 2020년 6월 3일 매각을 완료하였다. 이는 청구법인이 2018년 3월 26일 매수인인 ㈜AAA 외 4인과 매매계약을 체결한 이후부터는지방세법 시행령제102조 제6항 제11호에서 규정하는 OOO가 항만사업에 사용하기 위한 토지로 볼 수 없다. 따라서, 쟁점토지는지방세법 시행령제102조 제6항 제11호에서 규정하는 분리과세대상 토지가 아닌 종합합산과세대상 토지로 보아야 한다.
(2) 쟁점토지는지방세특례제한법제84조 제2항에서 규정하는 사권제한토지에 해당하지 아니한다. 청구법인은 쟁점토지에 대하여 항만 및 항만관련 시설의 착공 및 준공 등 건설에 법령 및 도시계획상의 제한이 전혀 없는 상태임에도 불구하고 항만구역으로 사용하기 위한 어떠한 방법의 강구나 착공의 시도도 없이 매각하였으므로 사권제한토지로 볼 수 없다.
3. 심리 및 판단
① 쟁점토지가 재산세 분리과세대상 토지에 해당하는지 여부
② 쟁점토지가지방세특례제한법제84조 제2항에서 규정하는 사권제한토지에 해당하는지 여부
(1) 청구법인과 처분청이 제출한 자료에 의하면, 다음과 같은 사실이 나타난다. (가) 청구법인은OOO법에 따라 설립된 OOO로서, 쟁점토지는 OOO의 OOO자 “제OOO차 전국 항만기본계획 수정계획(OOO 고시 제OOO호)”에서 “항만시설용 부지”로 지정되었고, 이 건 과세처분의 과세기준일 현재까지 계속해서 “항만시설용 부지”로 지정되어 있다. (나)항만법제2조 제5호는 “항만시설”을 구체화하여 열거하고 있는데, 그 중 나목 항만시설 중 “기능시설”을 열거하고 있으며, 나목의 7)은 “항만시설용 부지”를 명시하고 있다. (다)OOO법제8조 제1항은 “OOO의 사업”을 열거하고 있고, 그 중 제1호는항만법제2조 제5호에 따른 항만시설의 신설ㆍ개축ㆍ유지ㆍ보수 등 항만의 관리ㆍ운영에 관한 사업 등을 명시하고 있으며, 항만시설을 유지하는 사업의 경우에도 OOO법 제8조 제1항이 열거하고 있는 OOO의 사업에 해당한다. (라) 청구법인은 2016.7.15. 쟁점토지에 대하여 매각공고를 낸 후, 2018.3.26. 매수인인 주식회사 AAA 외 4인에게 쟁점토지를 매각하는 계약을 체결하였고, 2020.6.3. 매각을 완료하였다. (마) 쟁점토지는 2020년 재산세 과세기준일 현재 청구법인의 소유로 되어 있고, “항만시설용 부지“의 지정이 취소된 사실은 없다. (바) OOO가 OOO에 고시한 “전국 항만별 육상항만구역 지정 변경(OOO 고시 제OOO호)”에서는 이 건 처분의 과세기준일 당시에도 쟁점토지의 “토지이용실태”는 항만법상 항만시설인 “항만시설용 부지”로 기재되어 있다. (사) 쟁점토지는 항만시설인 “OOO 접근항로”를 준설하면서 발생한 준설토를 매립하여 조성된 토지로서, “OOO 접근항로 및 항만부지호안 건설공사”에 관한 실시계획승인상(2010.6.26. OOO 고시 제OOO호), 그 매립목적이 “항만시설용지”로 확인된다. (아) 쟁점토지는 2015.11.6. 매립공사가 준공되었고,공유수면법제48조 제1항에서 “매립면허취득자, 매립지의 소유권을 취득한 자와 그 승계인은 면허를 받은 매립예정지와 매립지 또는 준공검사를 받은 매립지에 대하여 준공검사 전이나 준공검사일부터 10년 이내에는 매립목적을 변경하여 사용할 수 없다”라고 규정하고 있어 2025년 11월까지는 “항만시설용 부지”로 사용하여야 한다. (자) 청구법인은 정부의공공기관 정상화 대책(2013년)에 따라 부채감축계획을 세워서 이를 정부에 제출하였고, 이에 따라 쟁점토지의 매각계획을 수립하여 부채감축계획에 따라 매각한 것으로 확인된다. (차) 쟁점토지는 청구법인이 “OOO 접근항로 및 항만부지호안 건설공사”에 따라 OOO의 접근항로를 준설하는 과정에서 발생하는 준설토(浚渫土)로 매립하여 조성한 매립지로서, 준설토 매립사업은 OOO 고시 제OOO호로 실시계획이 승인되었다. (카) 쟁점토지의 토지이용계획확인서에 의하면, 쟁점토지는 토지이용규제법에 의하여 지형도면이 고시되어 있는 것으로 나타난다. (타) 쟁점토지는 2015.11.6. 공유수면 매립공사가 준공된 이후, 쟁점토지에 항만시설을 신축하는 등의 집행은 2020년 재산세 과세기준일 현재 이루어지지 않고 있는 상태이다.
(2) 이상의 사실관계 및 관련 법령 등을 종합하여 살피건대, 쟁점①에 대하여 보면, 처분청은 쟁점토지를 종합합산과세대상 토지로 보아야 한다는 의견이나,지방세법 시행령제102조 제6항 제11호에서 “OOO법에 따라 설립된 OOO가 소유하고 있는 항만시설(항만법제2조 제5호에 따른 항만시설을 말한다)용 토지 중OOO법제8조 제1항에 따른 사업에 사용하거나 사용하기 위한 토지”를 분리과세대상 토지로 규정하고 있고,항만법제2조 제5호는 “항만시설”을 구체화하여 열거하고 있는데, 그 중 나목은 항만시설 중 “기능시설”을 열거하고 있으며, 나목의 7)에서 “항만시설용 부지”로 규정하고 있는바, OOO는 OOO 제OOO차 전국 항만기본계획 수정계획(OOO 고시 제OOO호)을 수립하면서 쟁점토지를 항만시설에 해당하는 항만시설용 부지로 지정하였고, 쟁점토지는 2015.11.6. 공유수면매립지(항만시설용 부지)로 준공되었으며,공유수면 관리 및 매립에 관한 법률제48조 제1항에 따라 그 준공검사일부터 10년 동안은 매립목적인 항만시설용 부지이외에는 다른 목적으로 사용할 수 없는 점, 청구법인이 정부의 강도 높은 공공기관 부채감축정책에 따라 쟁점토지를 매각하기로 결정하고 2018년경 그 계약을 체결한 후 2020.6.3. 잔금을 수령하여 매각을 완료하였으나, 이 건 재산세 과세기준일 현재 청구법인의 소유로서 항만시설용 부지가 아닌 다른 용도로 사용하였다고 볼 만한 사정이 나타나지 아니한 점 등에 비추어 처분청이 쟁점토지를 항만시설용 부지에 해당하지 아니하는 것으로 하여 종합합산과세대상 토지로 구분하고 이 건 재산세를 과세한 처분에는 잘못이 있다고 판단된다. 다음으로 쟁점②에 대하여 보면, 청구법인은 쟁점토지가 사권제한토지에 해당한다고 주장하나,지방세특례제한법상 사권제한토지에 대한 재산세 등의 경감규정은 국가와 지방자치단체의 도시관리계획 등에 따라 장기간 동안 목적 용도대로 개발·사용할 수 없는 상태에서 장기간 미집행으로 사권이 제한됨에 따라 발생하는 현저한 재산적 손실을 보상하기 위함에 그 취지가 있다 할 것인바, 쟁점토지는 당초 매립목적인 항만시설용 부지로 사용되고 있고, 청구법인에게 이 건 재산세 과세기준일 현재 쟁점토지를 항만시설용으로 사용할 수 없는 법령상 제한이나 행정관청의 건축행위 제한 등과 같은 외부적인 제한이 있다고 보기 어려우므로 처분청이 쟁점토지를 사권제한토지에 해당하지 아니한 것으로 보아 이 건 재산세를 부과한 처분에는 달리 잘못이 없다고 판단된다.
4. 결론 이 건 심판청구는 심리결과 청구주장이 이유 있으므로지방세기본법제96조 제6항과국세기본법제81조 및 제65조 제1항 제3호에 의하여 주문과 같이 결정한다. ＜별지＞ 관련 법령
(1) 지방세법(2020.8.12. 법률 제17473호로 개정되기 전의 것) 제106조 (과세대상의 구분 등) ① 토지에 대한 재산세 과세대상은 다음 각 호에 따라 종합합산과세대상, 별도합산과세대상 및 분리과세대상으로 구분한다.
3. 분리과세대상: 과세기준일 현재 납세의무자가 소유하고 있는 토지 중 국가의 보호ㆍ지원 또는 중과가 필요한 토지로서 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 토지
(2) 지방세법 시행령(2020.6.2. 대통령령 제20728호로 개정되기 전의 것) 제102조(분리과세대상 토지의 범위) ⑥ 법 제106조 제1항 제3호 바목에서 "대통령령으로 정하는 토지"란 다음 각 호에서 정하는 토지(법 제106조 제1항 제3호 다목에 따른 토지는 제외한다)를 말한다. 이 경우 제5호 및 제7호부터 제9호까지의 토지는 같은 호에 따른 시설 및 설비공사를 진행 중인 토지를 포함한다. 11.항만공사법에 따라 설립된 항만공사가 소유하고 있는 항만시설(항만법제2조 제5호에 따른 항만시설을 말한다)용 토지 중항만공사법제8조 제1항에 따른 사업에 사용하거나 사용하기 위한 토지. 다만,항만법제2조 제5호 다목부터 마목까지의 규정에 따른 시설용 토지로서 제107조에 따른 수익사업(이하 이 조에서 "수익사업"이라 한다)에 사용되는 부분은 제외한다.
(3) 항만공사법 제8조(사업) ① 공사는 다음 각 호의 사업을 수행한다. 1.항만법제2조 제5호에 따른 항만시설(외곽시설ㆍ임항교통시설 등 대통령령으로 정하는 항만시설은 제외한다)의 신설ㆍ개축ㆍ유지ㆍ보수 및 준설(浚渫) 등에 관한 공사의 시행 및 항만의 경비ㆍ보안ㆍ화물관리ㆍ여객터미널 등 항만의 관리ㆍ운영에 관한 사업 2.항만법제2조제11호에 따른 항만배후단지개발사업 2의2.항만 재개발 및 주변지역 발전에 관한 법률제2조 제4호에 따른 항만재개발사업 2의3.마리나항만의 조성 및 관리 등에 관한 법률제2조 제2호에 따른 마리나항만시설의 조성 및 관리ㆍ운영에 관한 사업 3.물류정책기본법제2조 제2호 나목에 따른 물류시설운영업
4. 항만의 조성 및 관리ㆍ운영과 관련하여 국가 또는 지방자치단체로부터 위탁받은 사업 4의2. 공사가 관리하는 부지 및 시설을 활용한신에너지 및 재생에너지 개발ㆍ이용ㆍ보급 촉진법제2조 제3호에 따른 신ㆍ재생에너지 설비의 설치 및 관리ㆍ운영에 관한 사업(항만 관리ㆍ운영 목적에 위배되지 아니하는 범위에 한정한다)
5. 제1호, 제2호, 제2호의2, 제2호의3, 제3호 및 제4호에 따른 사업에 관한 조사ㆍ연구, 기술개발 및 인력양성에 관한 사업
6. 항만구역 외에서 항만이용자의 편의를 위한 근린생활시설 및 복리시설 등의 건설 및 운영에 관한 사업 6의2. 남북 간 항만의 조성 및 관리ㆍ운영 등을 위한 교류 및 협력사업
7. 그 밖에 외국 항만의 조성 및 관리ㆍ운영 등 공사의 설립목적을 달성하기 위하여 필요한 것으로서 대통령령으로 정하는 사업
8. 제1호, 제2호, 제2호의2, 제2호의3, 제3호, 제4호의2, 제6호, 제6호의2 및 제7호에 따른 사업과 관련되는 부대사업의 직접시행이나 출자 또는 출연
(3) 항만법 제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다.
5. “항만시설”이란 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 시설을 말한다. 이 경우 다음 각 목의 시설이 항만구역 밖에 있는 경우에는 해양수산부장관이 지정ㆍ고시하는 시설로 한정한다.
1. 선박의 입항ㆍ출항을 위한 항로표지ㆍ신호ㆍ조명ㆍ항무통신(港務通信)에 관련된 시설 등 항행 보조시설
2. 고정식 또는 이동식 하역장비, 화물 이송시설, 배관시설 등 하역시설
3. 대합실, 여객승강용 시설, 소하물 취급소 등 여객이용시설
4. 창고, 야적장, 컨테이너 장치장(藏置場) 및 컨테이너 조작장, 사일로[시멘트, 곡물 등 산적화물(散積貨物)의 저장시설을 말한다], 유류(油類)저장시설, 가스저장시설, 화물터미널 등 화물의 유통시설과 판매시설
5. 선박을 위한 연료공급시설과 급수시설, 얼음 생산 및 공급 시설 등 선박보급시설
6. 항만의 관제(管制)ㆍ정보통신ㆍ홍보ㆍ보안에 관련된 시설
7. 항만시설용 부지 8)어촌ㆍ어항법제2조 제5호 나목의 기능시설[제21조 제3호에 따른 어항구(漁港區)(이하 이 조에서 “어항구”라 한다)에 있는 것으로 한정한다] 9)어촌ㆍ어항법제2조 제5호 다목의 어항편익시설(어항구에 있는 것으로 한정한다)
10. 방음벽, 방진망(防塵網), 수림대(樹林帶) 등 공해방지시설
(4) 공유수면 관리 및 매립에 관한 법률 제48조(매립목적 변경의 제한) ① 매립면허취득자, 매립지의 소유권을 취득한 자와 그 승계인은 면허를 받은 매립예정지와 매립지 또는 준공검사를 받은 매립지에 대하여 준공검사 전이나 준공검사일부터 10년 이내에는 매립목적을 변경하여 사용할 수 없다.
(5) 지방세특례제한법(2017.12.26. 법률 제15295호로 개정되기 전의 것) 제84조(사권 제한토지 등에 대한 감면) ②국토의 계획 및 이용에 관한 법률제2조 제13호에 따른 공공시설을 위한 토지(주택의 부속토지를 포함한다)로서 같은 법 제30조 및 제32조에 따라 도시ㆍ군관리계획의 결정 및 도시ㆍ군관리계획에 관한 지형도면의 고시가 된 후 과세기준일 현재 미집행된 토지의 경우 해당 부분에 대해서는 재산세의 100분의 50을 2021년 12월 31일까지 경감한다.
(6) 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다.
13. "공공시설"이란 도로ㆍ공원ㆍ철도ㆍ수도, 그 밖에 대통령령으로 정하는 공공용 시설을 말한다. 제30조(도시ㆍ군관리계획의 결정) ① 시ㆍ도지사는 도시ㆍ군관리계획을 결정하려면 관계 행정기관의 장과 미리 협의하여야 하며, 국토교통부장관(제40조에 따른 수산자원보호구역의 경우 해양수산부장관을 말한다. 이하 이 조에서 같다)이 도시ㆍ군관리계획을 결정하려면 관계 중앙행정기관의 장과 미리 협의하여야 한다. 이 경우 협의 요청을 받은 기관의 장은 특별한 사유가 없으면 그 요청을 받은 날부터 30일 이내에 의견을 제시하여야 한다. 제32조(도시ㆍ군관리계획에 관한 지형도면의 고시 등) ① 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수는 제30조에 따른 도시ㆍ군관리계획 결정(이하 “도시ㆍ군관리계획결정”이라 한다)이 고시되면 지적(地籍)이 표시된 지형도에 도시ㆍ군관리계획에 관한 사항을 자세히 밝힌 도면을 작성하여야 한다.
(7) 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령 제4조(공공시설) 법 제2조 제13호에서 "대통령령으로 정하는 공공용시설"이란 다음 각 호의 시설을 말한다.
1. 항만ㆍ공항ㆍ광장ㆍ녹지ㆍ공공공지ㆍ공동구ㆍ하천ㆍ유수지ㆍ방화설비ㆍ방풍설비ㆍ방수설비ㆍ사방설비ㆍ방조설비ㆍ하수도ㆍ구거
2. 행정청이 설치하는 시설로서 주차장, 저수지 및 그 밖에 국토교통부령으로 정하는 시설 3.스마트도시 조성 및 산업진흥 등에 관한 법률 제2조제3호다목에 따른 시설