[요지] 청구법인 쟁점토지를 그 취득일부터 1년이 경과할 때까지 고유업무에 직접 사용하지 아니한 데에 정당한 사유가 있다고 보는 것이 타당하다 할 것이므로, 이 건 처분은 잘못이 있다고 판단됨.
[요지] 청구법인 쟁점토지를 그 취득일부터 1년이 경과할 때까지 고유업무에 직접 사용하지 아니한 데에 정당한 사유가 있다고 보는 것이 타당하다 할 것이므로, 이 건 처분은 잘못이 있다고 판단됨.
[주 문] OOO시장이 2020.8.24. 청구법인에게 한 취득세 등 합계 OOO원의 경정청구 거부처분은 이를 취소한다.
[이 유]
1. 처분개요
2. 청구법인 주장 및 처분청 의견
(1) OOO의 중재에도 불구하고 처분청은 당초 쟁점토지의 취득 목적에 부합하지 않는 요구사항을 고수하였으나, 청구법인은 이러한 장애사유를 해소하기 위해 정상적인 노력을 다하였다. (가) 처분청은 청구법인이 쟁점토지에서 수행하고자 하는 공동주택건설사업의 사업계획승인권자이자 쟁점토지의 현물출자 조건(OOO가 청구법인에게 보낸 현물출자에 관한 공문에는 처분청과 사전협의 후 사업을 추진할 것이란 조건을 부여하였다)의 이행을 위한 협의대상자의 지위에 있다. (나) 쟁점토지의 현물출자는 행정안전부의 권고사항에 따라 청구법인의 공사채 차환을 위한 자본금 확보 및 부채비율 감축을 위하여 청구법인의 신규개발 사업 추진 등 수익원 창출 기반 확보를 위한 지원에서 이루어진 것이고, 쟁점토지를 주택건설사업에 사용하는 것은 현물출자 이전에 타당성 조사용역 보고서 등을 통해 이미 결정된 것이었다. 그러나 처분청은 2019.1.24. OOO와 처분청 및 청구법인의 1차 실무협의회 이후 쟁점토지의 상당부분을 복합문화시설 조성부지로 사용하여야 하므로 무상으로 제공(토지 가용면적의 87%)할 것을 요구하는 등 일방적 토지사용 주장을 지속하였다. 처분청의 요구를 들어주는 경우 OOO가 의결한 현물출자의 목적(청구법인의 부채비율 감축, 재무건전성 강화)을 달성할 수 없고, 쟁점토지를 청구법인의 고유의 목적사업에 사용하지 못하게 되어 당초 감면받은 취득세를 추징받게 되므로 청구법인은 그 요구를 수용할 수 없었다. 이에 청구법인은 1-4차 실무협의회를 통해 쟁점토지 인근의 시유지 및 사유지를 제공해달라는 절충안을 제시하였고, 처분청이 외부전문기관인 OOO에 발주한 쟁점토지 관련 기본계획수립용역 과업지시서에 “기타부지 개발을 통한 전체 토지비 회수 및 수익성(개발 순이익) 확보방안을 수립”한다는 내용 등을 추가하는 등 유예기간 내 쟁점토지를 사용하기 위해 정상적인 노력을 다하였다. 한편 3차 실무협의회에 제출된 OOO의 용역 중간보고자료에는 처분청이 쟁점토지의 OOO㎡에 해당하는 면적에 복합문화공간을 건립할 경우 추가 필지 확보 없이는 청구법인의 공공주택사업이 불가능하다는 내용이 제시되었는데, OOO은 4차 실무협의회에서 처분청의 요구사항에는 청구법인의 수익창출 전제조건이 반영되지 않았다며 추가토지 확보를 위해 처분청의 부담을 촉구하였으나 처분청은 시유지 등을 제공할 수 없다며 반대 입장을 고수하였다. (다) 쟁점토지에 복합문화시설을 건설하는 것은 청구법인의 목적사업인 공공주택건설사업이 아니므로 처분청의 요구(쟁점토지에 복합문화시설 건설)는 지방세특례제한법제178조 제1항의 감면요건에 부합하지 아니한다.
(2) 처분청은 장애사유가 쟁점토지 취득 이전부터 존재하던 것이라는 의견이나, 취득시에 존재한 외부적인 장애사유는 처분청이 사업승인권자라는 점과 처분청과의 협의를 거쳐 사업을 진행해야 한다는 점에 불과하였을 뿐, 쟁점토지에 복합문화시설을 건립하여야 한다는 처분청의 구체적인 요구는 청구법인의 쟁점토지 취득(2018.12.28.) 이후에 제시된 것이다. 따라서 쟁점토지의 취득 이전에 이미 장애사유가 있었다는 처분청의 의견은 타당하지 아니하다. (가) 처분청은 쟁점토지에 대한 활용방안이 현물출자 이전에 논의되었다는 의견이나, 최근 4년간 의회에 2개의 안 등을 시도하였으나 모두 부결되었으므로 쟁점토지의 활용방안은 처분청의 일방적인 계획일 뿐이다. (나) 처분청은 2018.10.24.자 OOO제2차 본회의 회의록의 내용을 들어, OOO의 공식의견은 처분청이 원하는 방향으로 쟁점토지를 사용하겠다는 것이었고, 2018.10.25.자 OOO회의록의 내용을 들며, 청구법인의 경영진이 처분청이 원하는 방향으로 쟁점토지를 사용하겠다고 밝혔다는 의견이나, 이는 쟁점토지의 활용에 대한 논의과정에서 나온 발언에 불과하다. 오히려 쟁점토지의 현물출자가 최종 승인된 OOO회의록을 보면, OOO은 쟁점토지의 출자 목적은 부채비율 감축 및 재무건전성 강화에 있고, 현물출자 승인일 현재 처분청도 구체적인 계획이 없어 연구용역을 통해 활용방안을 찾아야 한다고 발언하였으므로, 처분청이 제시한 OOO의 공식입장은 사실과 다르다.
(3) 또한 처분청은 청구법인이 쟁점토지를 사용하지 못한 사유는 수익성 확보 등의 내부적인 자금사정이라는 의견이다. 그러나 지방공기업인 청구법인의 수익성 확보는 ① 행정안전부의 지방공기업 설립∙운영 기준에서 지방자치단체의 무수익자산 출자를 제한하고 있는 점, ② 부채비율 산정 시 무수익자산은 자본에서 차감되어 당초 출자목적인 청구법인의 부채비율 감축 달성할 수 없는 점, ③ 법률과 조례에 근거하여 OOO에 의하여 설립된 청구법인은 OOO의 당초 출자 목적인 경영안정을 충실히 수행하여야 하는 점, ④ 지방공기업의 무수익재산 보유에 대하여 감사원에서 감사지적한 사례가 있었던 점 등에 기인한 것으로, 이는 OOO및 관련 부처의 지침을 이행하기 위한 합리적이고 정당한 행위로서 자체적인 주관적 사정에 해당되지 아니한다.
(1) 법원 판례 및 조세심판 결정례에 따르면, 감면 신청 당시의 사용목적에 따라 사용할 수 없었던 사유가 “취득 전에 이미 존재하던 것”이라면 장래에 고유의 목적사업에 사용할 수 없다는 점을 충분히 예측할 수 있었으므로 “정당한 사유”가 될 수 없고, 취득자 자체의 자금사정이나 수익성의 문제는 정당한 사유로 인정되지 아니한다.
(2) 청구법인은 쟁점토지를 고유목적에 직접 사용하기 위해서는 처분청으로부터 사업인허가를 받아야 하는데, 처분청이 요구한 사업인허가 조건을 그대로 이행할 경우에는 수익성이 나지 않아 사업인허가권자인 처분청과 협의를 계속하는 과정에서 유예기간이 경과되었다고 주장한다. 청구법인이 제시한 위 사유는 쟁점토지의 취득으로 인하여 목표로 하였던 “수익성의 달성”이 어려워졌다는 자체의 주관적 사정일 뿐, 객관적 사정으로 보기 어렵다.
(3) 아래의 내용을 보면, 쟁점토지를 고유목적에 직접 사용하기 위해서는 처분청과의 사전 협의가 필요하다는 “제약사항”은 청구법인도 쟁점토지의 취득 이전에 이미 알고 있었던 것이므로, “정당한 사유”에 해당하지 아니한다. (가) 과거 종축장 부지였던 쟁점토지의 활용에 관하여 다양한 방안이 논의되었고, 처분청이 제시한 여러 방안은 OOO에서 부결되어 오다가 2018년경 처분청이 OOO에 다목적 공연장 건립을 요구하여 그 구체적인 실행방안을 OOO간에 협의하던 중이었는데, OOO가 청구법인의 부채비율을 낮추기 위하여 쟁점토지를 청구법인에게 현물출자하게 되었다. (나) 처분청은 쟁점토지가 문화공간으로 활용되지 못할 것을 우려하여 쟁점토지의 현물출자에 반대하였고, 이에 대하여 OOO는 쟁점토지의 사용계획이 변경되지 않을 것이라는 점을 여러 차례 공식적으로 밝힌 사실이 2018.10.24.자 OOO제2차 본회의 회의록, 2018.10.15.자 OOO회의록 등에 나타난다. (다) 쟁점토지의 현물출자 이전인 2018.10.26. OOO에서 처분청에 보내온 공문(처분청의 2018.10.26.자 쟁점토지 활용 건의안에 대한 회신)에는 “2018.12.14. 의회 승인 후 쟁점토지의 활용방안에 대한 업무협약 체결, 도의회 승인 후 사업개발 계획시 OOO와 사전협의하는 조건부 출자, 타당성 용역비 도비 지원” 등의 검토결과가 담겨있다. 또한 처분청의 OOO에서 2018.10.26. 작성한 쟁점토지의 활용방안을 위한 타당성조사 및 기본계획수립 용역계획에는 용역기간이 2019년 1월부터 2019년 11월까지로 기재되어 있었다. (라) 또한 위와 같은 OOO의 입장은 쟁점토지의 현물출자 당시 OOO가 청구법인에게 보낸 공문에 ① 현물출자 후 부지매각 등 처분 일절 불가, ② 출자한 부지 개발은 반드시 처분청과 사전 협의 후 추진이라는 조건을 명시함으로써 공식적으로 분명해졌다. (마) 청구법인은 쟁점토지를 취득한 직후인 2019.3.11.에 OOO처분청과 함께 업무협약서를 체결하여, OOO는 쟁점토지(구 종축장 부지)의 일부에 복합문화시설을 조성하고, 청구법인은 적정한 부지를 제공하기로 하였고, 이는 복합문화시설을 우선적으로 조성하겠다는 처분청의 조건을 구체화한 것이다. (바) 위와 같은 내용을 고려하면, 쟁점토지가 처분청이 원하는 내용으로 사용되도록 예정된 토지로서 청구법인 고유의 목적사업인 주택건설 등에 사용될 수 없다는 점 또는 청구법인의 고유목적에 사용하기 위해서는 처분청의 요구사항을 전적으로 수용하여야 한다는 점을 청구법인은 쟁점토지를 취득하기 이전에 이미 인지하고 있었다고 볼 수 있다.
(1) 부동산을 취득할 당시에 장애사유가 있음을 취득자가 알고 있었다 하더라도 그 취득 전에 존재한 외부적 사유가 충분히 해소 가능한 것이고, 실제 그 해소를 위하여 노력하고 이를 해소하였는데도 예측하지 못한 전혀 다른 사유로 고유업무에 사용하지 못하였다는 등의 특별한 사정이 있다면, 그러한 경우 정당한 사유로 인정될 수 있다(대법원 2002.4.26. 선고 2000두10038 판결 참조).
(2) OOO현물출자 승인시 출자조건을 보면, 청구법인이 쟁점토지의 취득 이전에 제약조건(처분청과 사전협의 추진)은 알 수 있었으나, 그 조건이 구체적으로 명시되어 있지 아니하였고, 처분청이 사전에 사업진행에 대해 동의를 하지 않은 것도 아니하였다. 따라서 청구법인은 쟁점토지 취득 이후에 제약이 해소될 것이라는 믿음을 충분히 가질 수 있었고, 그러한 믿음을 가진 것에 청구법인의 귀책사유가 없다.
(3) 청구법인이 “쟁점토지 부지활용 실무협의회”가 수차례 진행되는 동안 모두 참석하여 절충안을 제시하는 등 사업진행을 위한 노력을 기울였다.
(4) 청구법인의 목적사업과 직접적인 연관이 없는 처분청의 사업요구(복합문화시설 건립)는 행정관청의 사용금지·제한 등 외부적인 사유로 볼 수 있다.
3. 심리 및 판단
(1) 지방세특례제한법 제85조의2[지방공기업 등에 대한 감면] ① 지방공기업법에 따라 설립된 지방공사(농수산물공사 및 도시철도공사를 제외한다)에 대해서는 다음 각 호에서 정하는 바에 따라 2019년 12월 31일까지 지방세를 감면한다.
1. 그 고유업무에 직접 사용하기 위하여 취득하는 부동산에 대해서는 취득세의 100분의 50(100분의 50 범위에서 조례로 따로 정하는 경우에는 그 율)에 지방자치단체의 주식소유비율(괄호 생략)을 곱한 금액을 경감한다. 제178조[감면된 취득세의 추징] 부동산에 대한 감면을 적용할 때 이 법에서 특별히 규정한 경우를 제외하고는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우 그 해당 부분에 대해서는 감면된 취득세를 추징한다.
1. 정당한 사유 없이 그 취득일부터 1년이 경과할 때까지 해당 용도로 직접 사용하지 아니하는 경우
2. 해당 용도로 직접 사용한 기간이 2년 미만인 상태에서 매각ㆍ증여하거나 다른 용도로 사용하는 경우
(2) 지방공기업법 제2조(적용 범위) ① 이 법은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 사업(그에 부대되는 사업을 포함한다. 이하 같다) 중 제5조에 따라 지방자치단체가 직접 설치ㆍ경영하는 사업으로서 대통령령으로 정하는 기준 이상의 사업(이하 “지방직영기업”이라 한다)과 제3장 및 제4장에 따라 설립된 지방공사와 지방공단이 경영하는 사업에 대하여 각각 적용한다.
1. 수도사업(마을상수도사업은 제외한다)
2. 공업용수도사업
3. 궤도사업(도시철도사업을 포함한다)
4. 자동차운송사업
5. 지방도로사업(유료도로사업만 해당한다)
6. 하수도사업
7. 주택사업
8. 토지개발사업
9. 주택(대통령령으로 정하는 공공복리시설을 포함한다)ㆍ토지 또는 공용ㆍ 공공용건축물의 관리 등의 수탁 제73조(감독 등) ① 지방자치단체의 장은 공사의 설립ㆍ운영 등 공사의 업무를 관리ㆍ감독한다.
② 행정안전부장관은 공사의 업무, 회계 및 재산에 관한 사항을 검사할 수 있으며, 공사에 필요한 보고를 명할 수 있다. 제78조(경영평가 및 지도) ① 행정안전부장관은 제3조에 따른 지방공기업의 경영 기본원칙을 고려하여 대통령령으로 정하는 바에 따라 지방공기업에 대한 경영평가를 하고, 그 결과에 따라 필요한 조치를 하여야 한다. 다만, 행정안전부장관이 필요하다고 인정하는 경우에는 지방자치단체의 장으로 하여금 경영평가를 하게 할 수 있다.
(1) 심리자료의 내용은 아래와 같다. (가) 기초적인 사실관계에 관한 심리자료의 내용은 아래와 같다.
1. OOO가 2018.12.31. 청구법인에게 보낸 “자본금 출자 통보” 공문에는 출자일을 2018.12.28.로, 출자금액을 OOO원으로, 출자 조건을 “출자 부지 개발은 반드시 OOO와 사전 협의 후 추진”으로 하여 쟁점토지를 출자한 내용이 기재되어 있으며, 그 내용은 아래와 같다.
2. 처분청이 2019.4.10. 청구법인에게 보낸 지방세 비과세(감면) 결정 통지 서류에는 쟁점토지의 현물출자에 관하여 “지방공사의 고유업무용 부동산”을 사유로 지방세특례제한법제85조의2 제1항에 따라 취득세 감면을 결정한 내용이, “의무 준수 사항”으로 “정당한 사유 없이 그 취득일로부터 1년이 경과할 때까지 해당 용도로 직접 사용하지 아니하는 경우” 등에 해당하면 감면된 취득세를 추징한다는 내용이 각각 기재되어 있다.
3. 청구법인이 2019.3.11. 처분청, OOO와 체결한 업무협약서의 내용은 아래와 같다. (나) 처분청이 제시한 심리자료는 아래와 같다.
1. 처분청이 작성한 “(구)종축장 부지 활용 관련 활동 추진 경과”자료에는 쟁점토지의 활용을 위해 처분청이 추진한 업무가 아래와 같이 기재되어 있다. ＜표1＞ 청구법인이 제시한 쟁점토지 활용을 위한 추진 경과
2. 처분청OOO이 현물출자(2018.12.28.) 이전인 2018.10.26.에 OOO에게 보낸 “OOO (구)종축장 부지 활용 건의안 제출”이라는 제목의 공문에는, 처분청은 쟁점토지에 3,500석 규모의 다목적 공연장건립을 제안하면서, 그 후속 조치로 OOO․처분청․청구법인 간의 다목적 공연장 건립에 관한 업무협약을 체결하여야 한다는 등의 내용이 나타난다.
3. OOO가 2018.10.29. 위 건의안에 대하여 처분청OOO에 보낸 검토결과의 내용은 아래와 같다.
4. 쟁점토지의 현물출자(2018.12.28.) 이전인 2018.10.24.자 OOO제2차 본회의 회의록의 발췌내용은 아래와 같다.
5. 쟁점토지의 현물출자 이전인 2018.10.15.자 OOO회의록의 내용은 아래와 같다.
6. OOO와 처분청OOO등의 2020.2.13.자 면담내용을 요약한 처분청의 자료에는, (구)종축장 부지의 공연장 건립과 관련하여 OOO는 당초 3자간의 협약대로 OOO가 원하는 방향으로 추진하겠고, 청구법인 본부장의 부정적 의견에 대하여 이는 OOO와 청구법인 간에 해결해야 하는 문제라고 말했다는 내용이 나타난다. (다) 청구법인이 제시한 입증자료는 아래와 같다.
1. 청구법인과 OOO및 처분청의 실무협의회 논의사항을 정리하여 제시한 내용은 아래 ＜표2＞와 같다. ＜표2＞ 청구법인이 제시한 실무협의회 논의사항
2. OOO에서 2018.5.10. 작성한 “청구법인 경영정상화 지원방안 검토 보고”에는, 청구법인의 부채비율이 300%로 행정안전부의 지방공기업 부채비율 관리기준인 250%를 크게 초과하므로, 부채비율 감축 및 경영정상화를 위한 지원이 필요하다고 기재되어 있고, 그 지원방안의 하나로 쟁점토지의 출자 등을 검토한 내용이 나타난다.
3. 청구법인이 2018년 1월에 작성한 “OOO도유지 개발타당성 조사용역”에는, 쟁점토지의 활용방안인 주거․상업․복합시설 중에서 쟁점토지를 주거시설(공동주택)의 건설에 활용하는 것이 적정하다고 평가된 것으로 나타난다.
4. 처분청의 OOO가 2019년 2월에 작성한 과업설명서(쟁점토지 활용방안 타당성 조사 및 기본계획수립 연구용역)상 과업의 범위는 아래와 같다.
5. 청구법인의 미래전략팀에서 2019.8.28. 작성한 “(구)종축장부지 활용방안 연구용역 실무협의회 회의”에 기재된 회의내용에는, 용역사OOO는 복합 문화공간 4개 존 구상시 OOO㎡가 필요하고, 청구법인의 개발가용 면적은 OOO㎡로서 수익사업 추진이 어렵다고 평가한 것으로 요약되어 있다. (라) 청구법인의 심판청구 대리인은 2022.1.17. 개최된 조세심판관회의에서 처분청이 쟁점토지의 87% 상당의 면적에 대한 무상사용을 요구한 시기가 1․2차 실무협의회를 개최한 2019년 1월 이후라고 진술하였고, 처분청의 담당공무원은 그 시기가 현물출자 직후라고 진술하였다.
(2) 이상의 사실관계 및 관련 법령 등을 종합하여 살피건대, 아래의 내용을 감안하면 청구법인이 쟁점토지를 그 취득일부터 1년이 경과할 때까지 고유업무에 직접 사용하지 아니한 데에 정당한 사유가 있다고 보는 것이 타당하다 할 것이므로, 이 건 처분은 잘못이 있다고 판단된다. (가) “정당한 사유”라 함은 법령에 의한 금지·제한 등 그 법인 등이 마음대로 할 수 없는 외부적인 사유는 물론 고유 업무에 사용하기 위한 정상적인 노력을 다하였음에도 시간적인 여유가 없어 유예기간을 넘긴 내부적인 사유도 포함된다 할 것이고, 정당한 사유의 유무를 판단함에 있어서는 부동산의 취득목적에 비추어 고유목적에 사용하는 데 걸리는 준비기간의 장단, 고유목적에 사용할 수 없는 법령상․사실상의 장애사유 및 장애정도, 당해 취득자가 부동산을 고유 업무에 사용하기 위한 진지한 노력을 다하였는지 여부, 행정관청의 귀책사유가 가미되었는지 여부 등을 종합적으로 고려하여야 할 것(대법원 2009.1.15. 선고 2006두14926 판결 참조)이다. (나) OOO에서 2018.5.10. 작성한 청구법인의 경영정상화지원방안 검토보고에 따르면, 청구법인의 부채비율 감축 및 경영정상화 지원을 위해 쟁점토지를 현물출자하는 방안이 검토된 내용이, OOO가 현물출자와 관련하여 2018.12.31. 청구법인에게 보낸 공문에는 청구법인의 경영안정을 위해 자본금을 출자한다는 내용이 각각 나타나는바, 쟁점토지 현물출자의 1차적인 목적은 쟁점토지를 수익사업에 사용함으로써 재무구조를 개선하는 것으로 보이고, 처분청이 원하는 것처럼 그 대부분의 부지를 수익성이 보장되지 않는 복합문화시설의 건립에 사용하기 위한 것으로는 보이지 아니한다 할 것이다. (다) 비록, 현물출자가 실행되기 전에 처분청이 OOO에게 다목적 공연장 건립을 제안하였고, OOO가 현물출자 당시 “출자 부지 개발은 반드시 처분청과 사전협의 후 추진”이라는 내용의 제한사항을 두기는 하였으나, 청구법인의 입장에서는 그러한 사정만으로는 쟁점토지를 전적으로 자신의 목적사업에 사용할 수 없다는 사실이 정해진 상태였다고 판단하기는 어려운 상황이었다고 보인다. 한편 처분청은 현물출자 이후에 청구법인에게 쟁점토지의 87% 이상의 면적을 무상으로 제공할 것을 요구하였는데, 그 구체적인 요구가 이루어진 시기도 현물출자가 종료된 이후였고, 현물출자가 이루어지기 이전에는 복합문화시설의 건립에 어느 정도의 면적이 필요한지도 분명하게 정해지지 아니한 상태였다고 보인다. 위에 따르면, 청구법인이 쟁점토지를 고유의 목적사업에 사용하지 못한 장애요인이 현물출자 이전에 분명하게 존재하였다고 단정하기 어렵다 할 것이다. (라) 처분청의 요구(쟁점토지 면적의 87% 이상을 무상임대 등)대로 쟁점토지를 사용하는 것이 청구법인의 재무구조 개선, 경영정상화 지원이라는 현물출자의 목적달성에 부합한다고 보기 어렵고, 그렇다면 지방공기업으로서 지방자치단체의 장과 행정안전부장관 등으로부터 관리․감독․평가를 받는 청구법인이 처분청의 요구를 전적으로 수용하기 쉽지 않아 보이므로, 쟁점토지를 목적사업에 사용하지 못한 책임을 전적으로 청구법인에게 지우는 것은 불합리해 보인다. (마) 청구법인은 업무협약의 당사자로서 2019.1.24.부터 2019.10.28. 네 차례에 걸쳐 실무협의회에 참석하여 수익성 확보를 위한 절충안을 처분청에 요구하는 등 사업추진을 위한 진지한 노력을 계속한 것으로 보이고, 이러한 상황을 고려하여 OOO도 정당한 사유가 있다고 보았다.
4. 결론 이 건 심판청구는 심리결과 청구주장이 이유 있으므로 지방세기본법제96조 제6항과 국세기본법제81조 및 제65조 제1항 제3호에 의하여 주문과 같이 결정한다.