[요지] 이 건 미술관의 신축공사를 착공한 후 3년 이상 경과한 이 건 심리일 현재까지 건축공사를 완료하지 못한 것을 보면 청구법인이 이 건 미술관을 유예기간 내에 신축하기 위하여 정상적인 노력을 다하였으나 시간이 부족하여 유예기간을 경과한 것이라고 보기도 어려운 점 등에 비추어 청구법인이 이 건 토지를 유예기간 내에 미술관의 용도로 직접 사용하지 못한 데에 정당한 사유가 있다고 보기는 어렵다고 하겠음
[요지] 이 건 미술관의 신축공사를 착공한 후 3년 이상 경과한 이 건 심리일 현재까지 건축공사를 완료하지 못한 것을 보면 청구법인이 이 건 미술관을 유예기간 내에 신축하기 위하여 정상적인 노력을 다하였으나 시간이 부족하여 유예기간을 경과한 것이라고 보기도 어려운 점 등에 비추어 청구법인이 이 건 토지를 유예기간 내에 미술관의 용도로 직접 사용하지 못한 데에 정당한 사유가 있다고 보기는 어렵다고 하겠음
[주 문] 심판청구를 기각한다.
[이 유]
1. 처분개요
2. 청구법인 주장 및 처분청 의견
(1) 청구법인은 사진전문미술관(이하 “이 건 미술관”이라 한다)을 신축하기 위하여 2017.4.6. 이 건 1토지를 취득한 후, 곧이어 처분청의 소유인 이 건 2토지를 취득하고자 하였으나, 이 건 토지를 매입하기 위하여 청구법인과 경쟁하던 경쟁자가 이 건 토지의 매입에 실패함에 따라 이 건 토지가 소재한 지역의 역사적 가치를 주장하며, 처분청에 이 건 미술관의 신축을 반대하는 민원(정책제안)을 제기하였고, 이를 해결하는데 상당한 기간을 소요하여 2018.1.3. 비로소 이 건 2토지를 취득하였다.
(2) 청구법인은 이 건 1․2토지를 합병하기에 앞서 2018.3.20. 이 건 1토지에 건축물 OOO㎡(이 건 미술관)를 신축하는 건축허가를 받아, 이 건 1토지의 취득일(2017.4.6.)부터 1년 이내인 2018.4.3. 이 건 미술관의 신축공사를 착공하였으나, 터파기공사 중 이 건 1토지의 지하에 국가보안시설(통신선)이 매립되어 있는 사실이 확인되어, 해당 통신선을 관리하는 KT가 이를 이설할 때(2018.6.30.)까지 약 2개월 간 터파기공사를 중단하였다. 청구법인이 정상적으로 건축허가를 받아 2018.4.3. 이 건 미술관의 신축공사를 착공하였고, 이 건 1토지와 그 안에 있는 느티나무의 부속토지인 이 건 2토지를 합병(2018.7.12.)한 후 처분청에 이 건 토지의 개발행위허가를 신청하였으나, 이 건 토지의 개발행위 허가를 위한 도시계획심의위원회에서 한 위원이 이 건 미술관에 인근 주민들과 공동으로 사용할 수 있는 지하주차장의 설치를 제안하였고, 처분청은 이 건 미술관에 지하주차장을 설치하는 경우 법정주차대수를 충족하지 못한다는 것을 사실상 알고 있음에도 해당 위원의 제안이라는 이유만으로 청구법인에게 이에 대한 검토를 요구하여, 청구법인은 이 건 미술관의 설계 변경을 포함한 대안을 마련하는데 상당한 시간을 사용할 수밖에 없었을 뿐만 아니라 처분청은 이 건 미술관에 지하주차장을 설치하지 않는 것으로 결론이 났음에도 인근 주민들의 각종 민원(주차장 공동사용 요구, 도로확장 등)이 계속된다는 이유 등으로 개발행위 허가를 내주지 않다가 2019.7.9.에서야 이 건 토지의 개발행위를 허가하였는바, 이 건 미술관의 착공일부터 약 1년 4개월 동안은 행정관청의 허가 지연 등으로 사실상 신축공사를 할 수 없는 상태에 있었다.
(3) 청구법인은 2019.11.1. 처분청으로부터 이 건 미술관의 건축허가 (2018.3.20. 받은 건축허가의 변경허가)를 받아 2019.12.20. 이 건 토지에 있는 하수관로를 교체하고 기초관로를 매설하는 등 신축공사를 재개하였으나, 2020년 상반기에 코로나19의 확산방지를 위한 정부정책에 협조하기 위하여 공사를 일시 중단하였다가 코로나19의 확산이 안정되기 시작한 2020년 6월부터 공사를 다시 시작하여 현재 계획에 따라 정상적으로 신축공사를 진행하고 있다.
(4) 결국, 청구법인은 이 건 1토지의 터파기 과정에서 매립이 확인된 국가보안시설의 이설문제로 한동안 건축공사를 할 수 없었고, 그 후에도 지하주차장을 설치하기 위한 설계 변경 등을 검토하고 각종 민원을 해결하는 과정에서 상당한 시간과 비용을 투입하였으며, 이 건 미술관의 신축공사를 재개한 후에도 코로나19 확산 방지를 위한 정부 정책에 따라 일시적으로 건축공사를 중단하였는바, 이와 같은 사유는 청구법인으로서는 어쩔 수 없는 외부적 사유에 해당될 뿐만 아니라 청구법인은 이러한 어려운 사정에도 불구하고 이 건 미술관을 제때 신축하기 위하여 진지하고 정상적인 노력을 다하였으므로 청구법인이 이 건 토지의 유예기간이 경과하도록 이 건 미술관을 신축하지 못한 데에는지방세특례제한법제178조 제1호에서 규정하고 있는 정당한 사유가 있다고 할 것이다.
(5) 처분청은 2019.6.3., 2020.5.21. 2회에 걸쳐 이 건 토지의 사용현황을 확인하고 그 당시 이 건 미술관 신축 공사를 중단하고 있었다는 이유만으로 이 건 취득세 등을 추징하였으나, 이는 앞서 살펴본 바와 같이 청구법인의 정상적인 노력과 외부적 장애 사유를 전혀 고려하지 않은 것일 뿐만 아니라 처분청은 이 건 토지를 건축 중인 건축물의 부속토지로 보아 별도합산과세대상으로 구분하여 2018년도부터 2020년도 까지 재산세 등을 부과하였음을 볼 때, 이는 처분청 스스로 이 건 취득세 등의 부과처분이 부당하다는 사실을 인정한 것이므로 이 건 취득세 등은 당연히 취소되어야 한다.
(1) 청구법인은 유예기간 내 이 건 토지를 미술관 용도로 사용하기 위하여 정상적인 노력을 다하였지만, 처분청의 개발행위허가 지연 및 지역주민의 민원 사항 해결 등으로 유예기간 내 미술관으로 직접 사용하지 못한 것으로 여기에는 정당한 사유가 있다고 주장하나, 청구법인으로서는 이 건 토지를 취득하기에 앞서 미술관의 신축과 관련한 법령상 또는 사실상의 제한 등에 대하여 충분히 검토하였다고 할 것인바, 이 건 2토지를 제때 취득하지 못하여 이 건 미술관의 신축이 늦어졌다 하더라도 이와 같은 사유는 청구법인의 내부사유로서 정당한 사유에 해당되지 않는다.
(2) 이 건 토지에 매립된 통신선을 이설하지 않을 경우 사실상 신축공사를 할 수 없으므로 KT가 통신선을 이설할 때(2018.6.30.)까지는 공사를 중단할 수밖에 없는 정당한 사유가 있다고 할 것이나, 그 이후 개발행위 허가와 관련한 건축심의위원회의 심의 등은 이 건 미술관을 신축하기 위해서는 반드시 거쳐야 하는 것으로 심의과정에서의 문제로 개발행위 허가를 받는데 시간이 많이 소요되어 그 기간 동안 신축 공사를 하지 못하였다 하더라도 이는 정당한 사유로 보기는 어렵다.
(3) 또한, 청구법인은 2019.11.1. 이 건 미술관의 건축(변경)허가를 받았음에도 그 후 7개월이 경과한 2020년 5월까지 신축 공사를 재개하지 않다가 이 건 취득세 등의 과세예고를 받은 후에야 공사를 재개한 것으로 보아, 청구법인이 이 건 토지를 그 유예기간 내 미술관으로 직접 사용하기 위하여 정상적인 노력을 다하였으나, 그 시간이 부족하여 유예기간을 넘긴 것으로 볼 수도 없다.
(4) 처분청은 이 건 토지를지방세특례제한법제44조의2에 따라 재산세를 감면하지 않은 상태에서 단지 건축중인 건축물의 부속토지로 보아 별도합산과세대상으로 구분하였을 뿐이므로 그 과세대상 구분을 근거로 이 건 토지가 미술관의 용도로 직접 사용하고 있다고 볼 것은 아니다.
(5) 한편, 청구법인이 이 건 1토지의 유예기간 내인 2018.4.3. 이 건 미술관의 신축공사를 착공하였다 하더라도 착공행위는 해당 용도에 직접 사용하는 것이 아니라 준비행위에 불과한 것이고,지방세법 시행령제123조에서 재산세의 경우 “직접 사용”의 범위에 감면대상 업무에 사용할 건축물을 신축하는 경우를 포함하고 있으나, 취득세의 경우에는 위와 같은 조항을 두고 있지 않고 있으므로 건축물을 신축하는 것 자체를 직접 사용으로 볼 수는 없으므로 처분청이 이 건 취득세 등을 부과한 처분은 정당하다.
3. 심리 및 판단
(1) 청구법인과 처분청이 제출한 심리자료에 의하면 다음과 같은 사실이 나타난다. (가) 청구법인은 2002.3.15. OOO를 본점소재지로 하고, 문화예술의 대중화와 활성화를 위한 사진미술관 운영을 위하여 설립된 재단법인이다. (나) 청구법인은 2017.4.6. 이 건 1토지(OOO㎡)를 OOO원에 취득한 후 이 건 1토지의 가운데에 있는 이 건 2토지를 취득하려고 하였으나, 이 건 1토지를 취득하기 위하여 청구법인과 경쟁하였던 경쟁자가 OOO에 이 건 토지를 OOO의 시원지(始原地)로 복원하여야 한다는 민원(정책제안)을 제기함에 따라, 청구법인은 이 건 2토지를 바로 취득하지 못하고, 이 건 토지를 구 OOO의 시원지로 복원할 가치가 없다는 문화재전문기관의 자문을 받아 2018.1.3. 이 건 2토지를 처분청으로부터 OOO원에 취득하였으며, 처분청은 이 건 토지에 대하여 미술관으로 사용하기 위하여 취득하는 부동산으로 보아 취득세 등을 면제하였다. (다) 청구법인은 2018.3.20. 처분청으로부터 이 건 1토지(OOO㎡)에 대한 건축허가를 받아 2018.4.3. 이 건 미술관의 신축을 위한 터파기를 하던 중 이 건 토지에 국가보안시설(통신선)이 매립되어 있다는 사실을 확인하고 터파기 공사를 중단하였으며, 그 관리자인 KT는 2018.6.30. 국가보안시설을 다른 곳으로 이설하였다. (라) 청구법인은 2018.7.12. 이 건 1토지와 이 건 2토지를 합병하고, 이 건 미술관의 신축공사를 진행하고자 하였으나, 처분청 담당공무원이 이 건 2토지를 당초 지반고도보다 50cm 이상 절토하거나 성토하는 경우 토지 형질변경 대상이라고 하여 2018.11.28. 처분청에 이 건 토지에 대한 개발행위허가를 신청한 것이라고 주장한다. (마) 이 건 토지의 개발행위 허가 여부를 결정하기 위하여 2018.12.31. 개최한 ‘OOO 도시계획심의위원회’ 회의에서 한 위원이 이 건 미술관에 지하주차장을 설치할 것을 제안함에 따라, 처분청은 청구법인에게 이 건 미술관에 지하주차장을 설치하는 경우에 대하여 검토하도록 요청하였고, 청구법인은 지하주차장을 설치하여 법정 주차대수(20대)를 충족할 수 있는지 여부 및 이에 따른 설계 변경 등을 검토하였으며, 그 후 청구법인이 2019.2.27. 이 건 미술관에 지하주차장을 설치하는 경우 법정 주차대수를 충족할 수 없어 이에 대한 재검토가 필요하다는 조치계획서를 처분청에 제출하는 것을 끝으로 이 건 토지의 개발행위허가를 위한 도시계획심의를 마무리한 것으로 보인다. (바) 처분청은 위와 같이 도시계획심의가 사실상 마무리되었음에도 청구법인에게 인근 주민들의 민원(주차장 공동사용, 도로 확장 등)에 대한 대책을 마련하라는 취지로 계속 보완요구를 하여, 청구법인이 개발행위허가를 신청한 2018.11.28.부터 약 7개월 정도 경과한 2019.7.9.에서야 이 건 토지의 개발행위 허가를 한 것으로 나타난다. (사) 처분청 담당 공무원이 2019.6.3. 이 건 토지를 현지 확인하고 작성한 출장복명서에는 이 건 1토지의 국가보안시설(통신선)은 2018.6.30. 이설이 완료되었고, 이 건 1토지와 이 건 2토지를 합병하여 현재 개발행위 허가 단계로서 행정관청의 제한이나 금지 등이 없는 상태에서 청구법인 스스로 건축물 신축공사를 중단하였으므로 면제한 취득세 등을 추징하여야 한다는 취지로 기재되어 있다. (아) 그 후 처분청은 법무법인의 자문과 내부 검토 등을 거쳐 이 건 토지에 대하여 면제한 취득세 등을 추징하지 않기로 결정하는 한편, 이 건 토지를 과세기준일(6.1.) 현재 건축 중인 건축물의 부속토지로 보아지방세법제106조 제1항 제2호 가목 및 같은 법 시행령 제103조 제1항 제3호에 따라 별도합산과세대상으로 구분하여 2018년도와 2019년도 재산세 등을 부과ㆍ고지한 것으로 나타난다. (자) 처분청은 2019.9.22. 이 건 토지의 개발행위허가 후 이 건 1토지에 있는 한옥(교회)의 철거를 승인하였고, 2019.11.1. 이 건 미술관의 부속토지에 이 건 2토지를 추가하는 것을 주요 내용으로 하여 그 건축허가를 변경하였다. (차) 청구법인은 2019.12.20.부터 이 건 토지 내의 하수관로를 교체하고, 기초관로 신설공사를 하는 등 정상적으로 토목공사를 진행하다가 코로나19 확산을 방지하기 위한 정부정책에 협조하는 차원에서 2020년 2월 경 이 건 미술관의 신축공사를 일시 중단하였으나 그 후 코로나19의 확산세가 진정됨에 따라 2020.6.9. 예정대로 이 건 미술관의 신축공사를 재개한 것일 뿐, 처분청 담당공무원의 현지 확인이나, 이 건 취득세 등의 과세예고가 있음을 알고 다급하게 이 건 미술관의 신축공사를 재개한 것은 아니라고 주장한다. (카) 처분청 담당 공무원이 2020.5.12. 이 건 토지의 사용현황을 조사하고 작성한 출장복명서에는 청구법인은 이 건 1토지에 매설된 국가보안시설의 이설이 완료된 2018.6.30. 이후 약 1년 11개월 동안 이 건 미술관의 신축공사를 중단하고 있으므로 이는 이 건 토지에 대하여 면제한 취득세 등의 추징사유에 해당된다는 취지로 기재되어 있으나, 이 건 토지에 대하여는 2019년도와 마찬가지로 건축 중인 건축물의 부속토지로 보아 별도합산과세대상으로 구분하여 2020년도 재산세 등을 부과․고지하였으며, 청구법인은 이 건 심리일 현재까지 이 건 미술관 신축공사를 계속하고 있는 것으로 나타난다. (2)지방세특례제한법제44조의2 및 같은 법 시행령 제21조의2 제1호에서박물관 및 미술관 진흥법제16조에 따라 등록된 박물관 및 미술관에 사용하기 위하여 취득하는 부동산에 대해서는 2018.12.31.까지 취득세를 면제한다고 규정하면서, 같은 법 제178조 제1호에서 정당한 사유 없이 그 취득일부터 1년이 경과할 때까지 해당 용도로 직접 사용하지 아니하는 경우 그 해당 부분에 대해서는 감면된 취득세를 추징한다고 규정하고 있으며 여기에서 “정당한 사유”란 법령에 의한 금지·제한 등 납세의무자가 마음대로 할 수 없는 외부적인 사유는 물론 목적사업에 사용하기 위한 정상적인 노력을 다하였으나 시간적인 여유가 없어 유예기간을 넘긴 내부적인 사유도 포함하고, 정당한 사유의 유무를 판단할 때에는 부동산의 취득 목적에 비추어 그 목적사업에 직접 사용하거나 건축공사에 착공하는 데 걸리는 준비기간의 장단, 그 사업에 사용할 수 없거나 건축공사에 착공할 수 없는 법령상, 사실상의 장애사유 및 장애정도, 납세의무자가 목적사업에 사용하거나 건축공사에 착공하기 위하여 진지한 노력을 다하였는지 여부 등을 아울러 참작하여 구체적인 사안에 따라 개별적으로 판단하여야 할 것이다(대법원 2014.2.13. 선고 2013두18582 판결, 같은 뜻임).
(3) 이상의 사실관계 및 관련 법령 등을 종합하여 살피건대, 청구법인은 이 건 1토지의 취득일(2017.4.6.)부터 1년이 다 된 2018.4.3.에서야 이 건 1토지만을 부속토지로 하여 이 건 미술관의 건축공사를 착공하였을 뿐만 아니라 그 신축공사도 이 건 1․2토지의 합병 등을 이유로 2018년 7월 사실상 중단한 점, 오랜 기간 동안 막대한 자금을 투자하여 미술관 신축을 계획한 청구법인으로서는 이 건 1․2토지를 합병하기 위해서는국토의 계획 및 이용에 관한 법률제51조 제1항에 따라 개발행위허가를 받아야 하고, 이 과정에서 상당한 시간이 소요될 것을 충분히 예상할 수 있었다고 할 것인바, 개발행위 허가를 위한 도시계획심의위원회의 심의 또는 이와 관련한 각종 민원 등을 이 건 토지에 건축물을 신축할 수 없는 행정관청의 금지나 제한 등과 같은 외부적 사유와 동일하다고 보기는 어려운 점, 청구법인은 이 건 토지의 유예기간이 경과한 2019.7.9. 개발행위 허가를 받았을 뿐만 아니라 그 후에도 2020년 6월까지 사실상 건축공사를 재개하지 않았는바, 그 이유가 이 건 1토지에 소재한 한옥 교회의 문화재 해당 여부 심의 및 코로나19의 확산 방지를 위한 정부방침의 협조 등이었다고 하더라도 이 건 미술관의 신축공사를 착공한 후 3년 이상 경과한 이 건 심리일 현재 까지 건축공사를 완료하지 못한 것을 보면 청구법인이 이 건 미술관을 유예기간 내에 신축하기 위하여 정상적인 노력을 다하였으나 시간이 부족하여 유예기간을 경과한 것이라고 보기도 어려운 점 등에 비추어 청구법인이 이 건 토지를 유예기간 내에 미술관의 용도로 직접 사용하지 못한 데에 정당한 사유가 있다고 보기는 어렵다고 하겠다. 따라서 처분청이 청구법인에게 이 건 취득세 등을 부과한 처분은 달리 잘못이 없다고 판단된다.
4. 결 론 이 건 심판청구는 심리결과 청구주장이 이유 없으므로지방세기본법제96조 제6항,국세기본법제81조 및 제65조 제1항 제2호에 의하여 주문과 같이 결정한다. ＜별지＞ 관련 법령
(1) 지방세특례제한법(2016.12.27. 법률 제14477호로 개정된 것) 제2조[정의] ① 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다.
8. “직접 사용”이란 부동산의 소유자가 해당 부동산을 사업 또는 업무의 목적이나 용도에 맞게 사용하는 것을 말한다. 제44조의2[박물관 등에 대한 감면] 대통령령으로 정하는 박물관·미술관·도서관 또는 과학관에 사용하기 위하여 취득하는 부동산에 대해서는 취득세를, 과세기준일 현재 해당 박물관·미술관·도서관 또는 과학관에 직접 사용하는 부동산(해당 시설을 다른 용도로 함께 사용하는 경우에는 그 부분은 제외한다)에 대해서는 재산세(지방세법제112조에 따른 부과액을 포함한다) 및지방세법제146조 제2항에 따른 지역자원시설세를 각각 2018년 12월 31일까지 면제한다. 제178조[감면된 취득세의 추징] 부동산에 대한 감면을 적용할 때 이 법에서 특별히 규정한 경우를 제외하고는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우 그 해당 부분에 대해서는 감면된 취득세를 추징한다.
1. 정당한 사유 없이 그 취득일부터 1년이 경과할 때까지 해당 용도로 직접 사용하지 아니하는 경우
2. 해당 용도로 직접 사용한 기간이 2년 미만인 상태에서 매각·증여하거나 다른 용도로 사용하는 경우
(2) 지방세특례제한법 시행령(2016.12.30. 대통령령 제27711호로 개정된 것) 제21조의2[박물관 등의 범위] 법 제44조의2에서 “대통령령으로 정하는 박물관ㆍ미술관ㆍ도서관ㆍ과학관”이란 다음 각 호의 시설을 말한다. 1.박물관 및 미술관 진흥법제16조에 따라 등록된 박물관 및 미술관
(3) 박물관 및 미술관 진흥법 제16조[등록 등] ① 박물관과 미술관을 설립ㆍ운영하려는 자는 그 설립 목적을 달성하기 위하여 필요한 학예사와 박물관자료 또는 미술관자료 및 시설을 갖추어 대통령령으로 정하는 바에 따라 국립 박물관 및 미술관은 문화체육관광부장관에게, 공립ㆍ사립ㆍ대학 박물관 및 미술관은 특별시장ㆍ광역시장ㆍ도지사ㆍ특별자치도지사(이하 “시ㆍ도 지사”라 한다)에게 등록할 수 있다.
(4) 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제56조[개발행위의 허가] ① 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위로서 대통령령으로 정하는 행위(이하 "개발행위"라 한다)를 하려는 자는 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수의 허가(이하 “개발행위허가”라 한다)를 받아야 한다. 다만, 도시ㆍ군계획사업(다른 법률에 따라 도시ㆍ군계획사업을 의제한 사업을 포함한다)에 의한 행위는 그러하지 아니하다.
1. 건축물의 건축 또는 공작물의 설치
2. 토지의 형질 변경(경작을 위한 경우로서 대통령령으로 정하는 토지의 형질 변경은 제외한다)
④ 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위는 제1항에도 불구하고 개발행위허가를 받지 아니하고 할 수 있다. 다만, 제1호의 응급조치를 한 경우에는 1개월 이내에 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수에게 신고하여야 한다.
1. 재해복구나 재난수습을 위한 응급조치
3. 그 밖에 대통령령으로 정하는 경미한 행위
(5) 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령 제51조[개발행위허가의 대상] ① 법 제56조 제1항에 따라 개발행위허가를 받아야 하는 행위는 다음 각 호와 같다.
1. 건축물의 건축:건축법제2조 제1항 제2호에 따른 건축물의 건축
2. (생략)
3. 토지의 형질변경: 절토(땅깎기)ㆍ성토(흙쌓기)ㆍ정지(땅고르기)ㆍ포장 등의 방법으로 토지의 형상을 변경하는 행위와 공유수면의 매립(경작을 위한 토지의 형질변경을 제외한다) 제53조 [허가를 받지 아니하여도 되는 경미한 행위] 법 제56조 제4항제3호에서 “대통령령으로 정하는 경미한 행위”란 다음 각 호의 행위를 말한다. 다만, 다음 각 호에 규정된 범위에서 특별시ㆍ광역시ㆍ특별자치시ㆍ특별자치도ㆍ시 또는 군의 도시ㆍ군계획조례로 따로 정하는 경우에는 그에 따른다.
3. 토지의 형질변경