종합부동산세는 지방세인 재산세를 기초로 과세되는 후행 세목으로 재산세와 동일하게 과세대상을 분류하고 있는데, 관할 지방자치단체장이 쟁점주택을 주택으로 보아 재산세를 부과하였고, 이에 대하여 청구법인이 불복을 제기한 사실이 없는 점 등에 비추어 청구주장을 받아들이기는 어려운 것으로 판단됨
종합부동산세는 지방세인 재산세를 기초로 과세되는 후행 세목으로 재산세와 동일하게 과세대상을 분류하고 있는데, 관할 지방자치단체장이 쟁점주택을 주택으로 보아 재산세를 부과하였고, 이에 대하여 청구법인이 불복을 제기한 사실이 없는 점 등에 비추어 청구주장을 받아들이기는 어려운 것으로 판단됨
[주 문] 심판청구를 기각한다. [이 유]
2. 청구법인 주장 및 처분청 의견
(1) 처분청이 사실상 건설용지인 쟁점주택을 주택으로 간주하여 이 건 종합부동산세를 과세한 처분은 부당하다. (가) 청구법인이 조합원들로부터 유상으로 취득한 쟁점주택은 가스ㆍ수도ㆍ전기의 공급이 중단된 후, 출입문 봉쇄와 출입통제, 거주민 이주 등으로 주택의 기능을 상실한 주택건설용지이므로 주택에 해당하지 아니하는바, 조세심판원(조심2014지165, 2014.3.27.)과 법원(대법원 2015.8.27. 선고 2015두40002 판결)은 신축주택의 건설용지에 대하여 재산세를 부과함에 있어 주택으로 보지 않고 토지로 보아 과세하여야 한다고 결정하였고, 조합이 오로지 철거를 위한 절차상 필요에 의하여 취득한 것은 공부상 주택으로 등재되어 있다 하더라도 실질적으로 주택으로 볼 수 없다고 판결(대구지방법원 2008.8.9. 선고 2007구합902 판결)한 사례도 있다. (나)종합부동산세법제2조 제3호에서 주택이라 함은지방세법제104조 제3호에 의한 주택으로 정의하고 있고, 동 법 제104조 제3호에서 “주택이란 주택법제2조 제1호에 따른 주택을 말한다”고 정의하고 있으며, 주택법제2조 제1호에서 “주택이란 세대(世帶)의 구성원이 장기간 독립된 주거생활을 할 수 있는 구조로 된 건축물의 전부 또는 일부 및 그 부속 토지를 말하며, 단독주택과 공동주택으로 구분한다”고 정의하고 있는바, 쟁점주택과 같이 세대원이 모두 이주하고 단전ㆍ단수 등이 이루어지고 출입이 통제된 철거예정인 건물은 “장기간 독립된 주거생활을 할 수 있는 건축물”에 해당되지 않으며 전기ㆍ수도ㆍ가스 등이 공급이 중단되고 출입이 폐쇄된 경우에는 주택의 기능이 상실된 것이므로 쟁점주택에 대하여 주택으로 보아 종합부동산세를 과세하는 것은 부당하다. (다) 종합부동산세는 2005년 6월 부동산 과다보유계층에 대한 높은 세금의 징수를 통해 부동산 과다소유 및 투기억제를 위해 도입된바, 과세기준일인 2020.6.1. 현재 청구법인이 보유하고 있는 쟁점주택은 오로지 주택 신축용 택지로 사용하기 위해 보유하고 있는 주택으로 그 기능을 상실하여 사실상의 건설용지에 해당하므로 이를 주택으로 간주하여 과세하는 것은 과세형평과 합목적성에 어긋난다. (라) 기획재정부는 2021년 세법개정 후속 시행령 개정안(2022.1.6.)에서 주택건설사업자 등의 멸실예정 주택도 종합부동산세 합산배제 주택에 포함되는 것으로 2022.1.7. 입법예고(2022년 2월중 시행예정)한바, 그 이유는 종합부동산세 과세의 합목적성 제고에 있다. 이는 창설적 제정이 아니라 과거의 오류를 수정하는 개정이고 지금까지 과세의 잘못을 시인하는 것이다.
(2) 지방자치단체장은 재개발․재건축 사업이 진행되는 구역에서 멸실이 임박한 주택의 경우 어느 시점까지 ‘주택’으로 볼 것인지에 대해 행정안전부가 지방자치단체장에 통보한 ‘재개발․재건축구역 멸실 예정 주택 적용기준’(2018.1.2.)에 따라 주택과 토지로 구분하여 이에 따라 재산세를 부과하였으나, 행정안전부의 기준은 과세관청 내부의 세법의 해석기준 또는 집행기준일 뿐 국민을 기속하는 효력이 있는 법률이 아니다(대법원 2008.6.14. 선고 2005두12718 판결, 대법원 1992.9.8. 선고 91누13670 판결 등 참조). (가) 법제처(08-128, 2008.6.18.)는 “과세대상이 되는 주택의 범위에 대해서 주택 재건축, 재개발사업 등을 위하여 철거예정인 주택은 세대의 세대원이 퇴거, 이주하여 단전ㆍ단수 및 출입문 봉쇄 등 폐쇄조치가 이루어졌다면 비록 외형적으로 주택의 형태를 가지고 있다고 하여도 곧 철거될 것이기 때문에 이미 그 주택은 사용가치를 상실하고 단지 새로이 건축되는 주택을 소유할 수 있는 분양권으로서의 가치만 보유하고 있다고 할 수 있으므로 재산세 과세대상인 주택에 해당한다고 할 수 없을 것”이라고 유권해석한바, 행정안전부는 2018년 이전과 이후에 재산세 과세에 대한 법률의 변경이 없음에도 다양한 사례적용 곤란, 행정력 소모, 지자체간 상이한 운영에 따른 과세 불형평 초래 등의 사유로 관련 지침을 변경하였는데 이는 행정편의적인 것이다. (나) 종합부동산세와 관련하여 지방자치단체장이 행정안전부장관으로부터 통보받은 과세자료는 참조자료에 불과하고 재산세와 종합부동산세의 입법취지가 다르므로 과세대상을 달리 특정하여야 함에도, 기계적으로 재산세의 과세대상을 종합부동산세 과세대상으로 보는 것은 납세자의 재산권을 부당하게 침해하는 것이며 국세기본법제18조의 세법해석의 기준 및 조세법률주의에도 반하는 것이다.
(1) 쟁점주택에 대한 종합부동산세 과세대상 여부는 쟁점주택이 재산세 과세대상 주택에 해당하는지 여부에 따라 달라질 것인데 이는 관할 지방자치단체의 판단이 선행되어야 할 사안인바, 관할지방자치단체가 청구법인의 재산세를 경정한 사실이 없으므로 이 건 처분은 적법하다. (가)종합부동산세법제7조 및 제12조에 따르면 종합부동산세의 납세의무자는 지방세법에 따른 재산세 납세의무자로서 일정 요건을 충족하는 자이고, 종합부동산세법제21조에서는 행정안전부장관이 시장ㆍ군수에게 제출받은 해당 연도 재산세 부과자료를 국세청장에게 통보할 뿐 아니라, 종합부동산세의 납세의무자를 조사하여 납세의무자별로 과세표준과 세액을 계산한 후 국세청장에게 통보하도록 규정하고 있다. 또한 종합부동산세법제17조 제4항 및 같은 법 시행령 제9조 제3항에 따르면 종합부동산세의 경정 및 재경정 사유가 지방세법제115조 제2항에 따른 재산세의 세액변경 또는 수시부과 사유에 해당하는 경우에는 관할 시장ㆍ군수가 관할 세무서장 또는 지방국세청장에게 회신한 자료에 의하여 경정 및 재경정을 하여야 하는바, 상기규정에 따라 종합부동산세는 지방세인 재산세를 기초로 과세되는 후행 세목에 해당하는 것임을 알 수 있으며, 조세심판원의 선결정례(조심2020인2795, 2020.11.20.)에서도 종합부동산세를 재산세의 후행세목으로 판단하고 있다. (나) 처분청은 통보된 재산세 과세자료에 의거하여 종합부동산세를 부과하였고, 재산세 과세권자인 OOO구청장이 재산세 과세자료를 경정하지 않는 이상 쟁점주택에 대한 당초 종합부동산세 부과처분은 정당한 것으로, 종합부동산세법이 입법방법 등의 적절성에 문제가 있지 않는 한 법률이 규정하는 과세요건을 적용하여 지방세법에 따라 재산세가 과세된 쟁점주택을 종합부동산세 과세대상으로 본 것은 엄격해석의 원칙 및 조세법률주의에 따른 정당한 처분에 해당하는 것이며, 오히려 재산세 부과처분에 대한 경정 없이 재산세가 과세된 주택을 재산세 과세대상 주택이 아닌 것으로 보아 종합부동산세만 먼저 경정하게 된다면 조세법률주의에 어긋나게 된다. (2) 지방세법 시행령제119조에서는 재산세의 과세대상 물건이 공부상 현황과 사실상의 현황이 다른 경우에는 사실상 현황에 따라 재산세를 부과한다고 규정하고 있으므로, 청구인의 주장대로 쟁점주택이 공부상 주택으로 등재되어 있더라도 사실상 주택의 기능이 상실되어 토지로 과세하여야 하는지는 해당 재산세 과세권자가 면밀히 조사하여 판단할 사항인데, 지방자치단체에서는 사실상 주택에 해당하는지 여부의 판단에 있어서 2018년 이후 변경된 행정안전부 유권해석에 따라 단전ㆍ단수ㆍ출입의 제한 여부나 철거의 개시 여부보다는 외형적으로 주택의 구조가 훼손되거나 일부 멸실 혹은 붕괴되고 그 복구가 사회통념상 거의 불가능하게 된 정도에 이르러 재산적 가치를 전부 상실하게 된 때를 기준으로 판단하고 있다. (가) 쟁점주택 소재지에 대하여 재산세 과세권한을 가진 OOO구청장은 위와 같은 기준으로 쟁점주택을 재산세 과세대상인 주택에 해당하는 것으로 보아 재산세를 부과하였고, 현재까지도 그러한 재산세 부과처분을 취소하거나 변경한 사실이 없으며, 청구법인은 재산세 납부 이후 별도의 불복절차를 진행하지 않은 것으로 확인된다. (나) 종합부동산세와 재산세의 부과에 있어서 주택의 의미는 세대의 구성원이 장기간 독립된 주거생활을 할 수 있는 구조로 된 건축물 전부 또는 일부 및 그 부속토지(주택법제2조 제1호)로 동일하고, 종합부동산세 부과에 있어서 과세물건이 주택에 해당하는지 여부에 관하여는 재산세와 동일한 기준을 적용하는 것이 과세체계의 일관성과 형평성에 부합한다. 따라서 쟁점주택이 사실상 주택에 해당하는지 여부는 과세기준일 현재 쟁점주택이 외형적 훼손 등으로 재산적 가치를 전부 상실하게 되었는지를 확인하여야 하고 청구인의 주장대로 쟁점주택이 사실상 주택에 해당하지 않는지 여부에 대한 입증책임은 종합부동산세법제21조에 따라 행정안전부장관으로부터 종합부동산세 과세표준 및 세액을 통보받아 결정ㆍ고지하는 처분청보다는 쟁점주택을 직접 소유ㆍ관리하여 그 현황을 알고 있는 청구법인이 지는 것이 합리적일 것인데, 청구법인이 제출한 단전일자 등의 자료만으로는 쟁점주택 중 어떤 주택이 과세기준일인 2020.6.1. 현재 외형적 훼손 등으로 재산적 가치를 전부 상실하게 되었는지를 판단할 수 없다.
(1) 청구법인과 처분청이 제출한 심리자료에 의하면, 아래와 같은 사실이 확인된다. (가) 쟁점주택은 쟁점재개발사업구역 내 기존건축물 등으로 관리처분인가일인 2018.3.15. 이후 순차적으로 단전․단수 및 가스 중단이 되었고, 이 건 종합부동산세 과세기준일인 2020. 6.1. 현재 쟁점주택은 공부상 철거 또는 멸실된 경우가 아니라는 점에 대하여는 청구법인과 처분청 간 다툼이 없다. (나) 종합부동산세 과세표준계산명세서 등에 의하면, 처분청은 쟁점주택은 과세물건 OOO건, 토지는 별도합산토지 OOO건으로 분류하였고, 2020년 귀속 종합부동산세 결정내역은 아래 <표1>의 내용과 같다. <표1> 2020년 귀속 종합부동산세 결정내역 (단위: 호, 필지, 천원) OOO (다) 우리 원에서 OOO 도시계획과로부터 수령한 쟁점재개발사업 추진현황에 의하면, 아래 <표2>의 내용과 같이 청구법인은 2021.4.14. OOO구청장에게 쟁점재개발사업과 관련하여 건축물 해체 신고 및 허가를 신청하였고, 이에 OOO구청장은 2021.5.14. 건축물 해체 허가서를 교부한 것으로 확인된다. <표2> 쟁점재개발사업 추진현황 OOO (라) 청구법인이 아래 <표3>과 같이 제출한 쟁점주택의 이주일, 단전․단수 등 현황자료에 의하면, 이 건 종합부동산세 과세기준일(2020.6.1.) 현재 쟁점주택 OOO개호 중 OOO개호가 이주(이주율 59%)하였고, 나머지 OOO개호는 2021.4.6. 이주가 완료된 것으로 나타난다. <표3> 쟁점주택의 이주일, 단전․단수 등 현황 OOO (마) 이 건 심판청구일 현재 쟁점부동산과 관련하여 처분청에 종합부동산세법제21조 제4항에 따른 재산세의 세액변경 또는 수시부과사유 발생으로 인한 재산세 및 종합부동산세 과세표준과 세액의 통보가 없었고, 청구법인은 쟁점부동산 관련 재산세 부과에 대하여 별도로 불복청구를 하지 않은 것으로 확인된다. (바) 행정안전부가 지방자치단체장에 통보한 ‘재개발․재건축구역 멸실 예정 주택 적용기준’(2018.1.2.)에 의하면, 도시 및 주거환경 정비법에 따른 재개발․재건축 사업이 진행되고 있는 경우 위 재개발․재건축 구역 내 멸실 예정 주택의 주택 여부 판단 시 아래 <표4>의 내용과 같이 변경된 기준에 따라 처리할 것을 통보한 바, 변경취지는 기존 유권해석으로는 다양한 사례 적용 곤란, 개별 사실관계 확인 과정에 많은 행정력 소모, 지자체간 상이한 운영에 따른 과세 불형평 문제 초래로 명확한 기준마련이 필요함에 따른 것으로 기재되어 있다. <표4> 재개발ㆍ재건축구역 멸실 예정 주택 적용기준(2018.1.2.) OOO (사) 기획재정부의 2021년 세법개정 후속 시행령 개정안(2022.1.7.∼1.20. 입법예고, 2022년 2월중 공포ㆍ시행 예정)에 의하면, 아래 <표5>와 같이 종합부동산세 합산배제 주택에 주택건설사업자 등의 멸실 예정 주택을 추가하는 내용이 나타나고, 개정이유는 종부세 과세 합목적성 제고, 적용시기는 영 시행일 이후 납세의무가 성립하는 분부터 적용되는 것으로 되어 있다. <표5> 종합부동산세 합산배제 주택 추가 입법예고(종합부동산세 시행령제4조 제1항) 내용 OOO <개정이유> 합산배제 대상 확대를 통한 종부세 과세 합목적성 제고 <적용시기> 영 시행일 이후 납세의무가 성립하는 분부터 적용
(2) 이상의 사실관계 및 관련 법령 등을 종합하여 살펴본다. 청구법인은 쟁점주택이 가스ㆍ수도ㆍ전기의 공급이 중단된 후 출입문 봉쇄와 출입통제, 거주민 이주 등으로 주택의 기능을 상실한 주택건설용지이므로 처분청이 쟁점주택을 주택으로 간주하여 이 건 종합부동산세를 과세한 처분은 부당하다고 주장한다. 그러나 행정안전부는 감사원의 권고를 받아들여 2018.1.2. 취득일 또는 재산세 과세기준일(2018.6.1.) 현재 주택 재개발․재건축에 따른 관리처분계획이 인가되어 입주자가 퇴거하였다 하더라도 건축물대장상 주택으로 등재되어 있고 주택의 구조 및 외형이 그대로 유지되고 있는 경우에는 주택으로 보아 취득세 및 재산세를 부과하도록 하는 지침(OOO)을 지방자치단체에 시달하였고, 지방자치단체는 2018년도부터 주택의 경우 거주 여부에 관계없이 공부상 등재 현황에 따라 재산세 등을 부과하고 있는바, 쟁점주택에 단전․단수 및 출입통제 등의 사정이 있다 하더라도 2021.4.6. 이주가 완료되어 2021.5.14. OOO구청장으로부터 건축물 해체허가를 받는 등 이 건 종합부동산세 과세기준일인 2020.6.1. 현재 쟁점주택의 그 구조 및 외형이 유지되고 있으며 공부상 철거 또는 멸실되지 아니한 것으로 나타나는 점, 종합부동산세법제7조 및 제12조에 따르면 종합부동산세는 지방세인 재산세를 기초로 과세되는 후행 세목으로 재산세와 동일하게 과세대상을 분류하고 있는데, 관할 지방자치단체장인 OOO구청장이 쟁점주택을 주택으로 보아 재산세를 부과하였고, 이에 대하여 청구법인이 불복을 제기한 사실이 없는 점 등에 비추어, 청구주장을 받아들이기는 어려운 것으로 판단된다.
이 건 심판청구는 심리결과 청구주장이 이유 없으므로국세기 본 법 제81조 및 제65조 제1항 제2호에 의하여 주문과 같이 결정한
3. "주택"이라 함은 지방세법 제104조 제3호 에 의한 주택을 말한다. 다만, 같은 법 제13조 제5항 제1호에 따른 별장은 제외한다. 제7조(납세의무자) ① 과세기준일 현재 주택분 재산세의 납세의무자로서 국내에 있는 재산세 과세대상인 주택의 공시가격을 합산한 금액이 6억원을 초과하는 자는 종합부동산세를 납부할 의무가 있다. 제12조(납세의무자) ① 과세기준일 현재 토지분 재산세의 납세의무자로서 다음 각호의 어느 하나에 해당하는 자는 해당 토지에 대한 종합부동산세를 납부할 의무가 있다.(이하 생략) 제17조(결정과 경정) ① 관할세무서장 또는 납세지 관할 지방국세청장(이하 "관할지방국세청장"이라 한다)은 과세대상 누락, 위법 또는 착오 등으로 인하여 종합부동산세를 새로 부과할 필요가 있거나 이미 부과한 세액을 경정할 경우에는 다시 부과·징수할 수 있다.
② 관할세무서장 또는 관할지방국세청장은 제16조 제3항에 따른 신고를 한 자의 신고내용에 탈루 또는 오류가 있는 때에는 해당 연도의 과세표준과 세액을 경정한다.
③ 관할세무서장 또는 관할지방국세청장은 과세표준과 세액을 결정 또는 경정한 후 그 결정 또는 경정에 탈루 또는 오류가 있는 것이 발견된 때에는 이를 경정 또는 재경정하여야 한다.
④ 관할세무서장 또는 관할지방국세청장은 제2항 및 제3항에 따른 경정 및 재경정 사유가 지방세법제115조 제2항에 따른 재산세의 세액변경 또는 수시부과사유에 해당되는 때에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 종합부동산세의 과세표준과 세액을 경정 또는 재경정하여야 한다. 제21조(과세자료의 제공) ① 시장ㆍ군수는 지방세법에 따른 해당 연도 재산세의 부과자료 중 주택분 재산세의 부과자료는 7월 31일까지, 토지분 재산세의 부과자료는 9월 30일까지 행정안전부장관에게 제출하여야 한다. 다만, 시장ㆍ군수는 지방세법제115조 제2항에 따른 재산세의 세액변경 또는 수시부과사유가 발생한 때에는 그 부과자료를 매 반기별로 해당 반기의 종료일부터 10일 이내에 행정안전부장관에게 제출하여야 한다.
② 행정안전부장관은 제7조에 규정된 주택에 대한 종합부동산세의 납세의무자를 조사하여 납세의무자별로 과세표준과 세액을 계산한 후, 매년 8월 31일까지 대통령령으로 정하는 바에 따라 국세청장에게 통보하여야 한다.
③ 행정안전부장관은 제12조에 규정된 토지에 대한 종합부동산세의 납세의무자를 조사하여 납세의무자별로 과세표준과 세액을 계산한 후, 매년 10월 15일까지 대통령령으로 정하는 바에 따라 국세청장에게 통보하여야 한다.
④ 행정안전부장관은 지방세법제115조 제2항에 따른 재산세의 세액변경 또는 수시부과사유가 발생한 때에는 재산세 납세의무자별로 재산세 과세대상이 되는 주택 또는 토지에 대한 재산세 및 종합부동산세 과세표준과 세액을 재계산하여 매 반기별로 해당 반기의 종료일이 속하는 달의 다음다음 달 말일까지 대통령령으로 정하는 바에 따라 국세청장에게 통보하여야 한다.
⑤ 행정안전부장관은 제1항에 따라 시장ㆍ군수로부터 제출받은 재산세 부과자료를 제1항에서 정한 날부터 10일 이내에 국세청장에게 통보하여야 한다. (3) 종합부동산세법 시행령 제9조(결정ㆍ경정) ① 법 제17조 제1항의 규정에 의한 결정은 법 제21조제2항 내지 제4항의 규정에 의하여 행정안전부장관이 국세청장에게 통보한 과세자료에 의한다.
② 법 제17조 제2항 및 동 조 제3항의 규정에 의한 경정ㆍ재경정 또는 추징은 제8조의 규정에 의한 신고서 및 그 첨부서류에 의하거나 현황 등에 대한 실지조사에 의한다.
③ 법 제17조 제4항의 규정에 의한 경정ㆍ재경정 또는 추징은 법 제22조의 규정에 의하여 시장ㆍ군수가 관할세무서장 또는 관할지방국세청장에게 회신한 자료에 의한다.
④ 관할세무서장 또는 관할지방국세청장은 제2항 및 제3항의 규정에 의한 경정ㆍ재경정 또는 추징을 함에 있어서 행정안전부장관에게 의견조회를 할 수 있다. (4) 지방세법 제104조(정의) 재산세에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다.
1. "토지"란 공간정보의 구축 및 관리 등에 관한 법률에 따라 지적공부의 등록대상이 되는 토지와 그 밖에 사용되고 있는 사실상의 토지를 말한다.
2. "건축물"이란 제6조 제4호에 따른 건축물을 말한다.
3. "주택"이란 주택법제2조 제1호에 따른 주택을 말한다. 이 경우 토지와 건축물의 범위에서 주택은 제외한다. 제105조(과세대상) 재산세는 토지, 건축물, 주택, 항공기 및 선박(이하 이 장에서 "재산"이라 한다)을 과세대상으로 한다. 제107조(납세의무자) ① 재산세 과세기준일 현재 재산을 사실상 소유하고 있는 자는 재산세를 납부 할 의무가 있다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 해당 각 호의 자를 납세의무자로 본다.(이하 생략) 제115조(납기) ② 제1항에도 불구하고 지방자치단체의 장은 과세대상 누락, 위법 또는 착오 등으로 인하여 이미 부과한 세액을 변경하거나 수시부과하여야 할 사유가 발생하면 수시로 부과ㆍ징수할 수 있다. (5) 지방세법 시행령 제119조(재산세의 현황부과) 재산세의 과세대상 물건이 공부상 등재 현황과 사실상의 현황이 다른 경우에는 사실상 현황에 따라 재산세를 부과한다. (6) 도시 및 주거환경정비법 제25조(재개발사업·재건축사업의 시행자) 1. 조합이 시행하거나 조합이 조합원의 과반수의 동의를 받아 시장·군수 등, 토지주택공사 등, 건설업자, 등록사업자 또는 대통령령으로 정하는 요건을 갖춘 자와 공동으로 시행하는 방법 (7) 주택법 제2조(정의)이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다.
1. "주택"이란 세대(世帶)의 구성원이 장기간 독립된 주거생활을 할 수 있는 구조로 된 건축물의 전부 또는 일부 및 그 부속토지를 말하며, 단독주택과 공동주택으로 구분한다
결정 내용은 붙임과 같습니다.