[요지] ∘지방세법령에 따르면 전․답․과수원으로서 과세기준일 현재 실제 영농에 사용되고 있는 개인이 소유한 농지를 분리과세대상 토지로 규정하고 있는 점 등에 비추어 해당 토지는 그 현황상 농지라기 보다는 유원지로 보는 것이 타당하므로 쟁점①토지를 종합합산과세대상으로 하여 이 건 재산세 등을 부과한 처분에는 달리 잘못이 없다고 판단됨 ∘쟁점②토지는 해당 토지가 ㅇㅇㅇㅇㅇ 내부에 위치하는 등 이를 사도로 보기는 어려움
[요지] ∘지방세법령에 따르면 전․답․과수원으로서 과세기준일 현재 실제 영농에 사용되고 있는 개인이 소유한 농지를 분리과세대상 토지로 규정하고 있는 점 등에 비추어 해당 토지는 그 현황상 농지라기 보다는 유원지로 보는 것이 타당하므로 쟁점①토지를 종합합산과세대상으로 하여 이 건 재산세 등을 부과한 처분에는 달리 잘못이 없다고 판단됨 ∘쟁점②토지는 해당 토지가 ㅇㅇㅇㅇㅇ 내부에 위치하는 등 이를 사도로 보기는 어려움
[참조결정] 조심2018지1601
[주 문] 심판청구를 기각한다.
[이 유]
1. 처분개요
2. 청구인들 주장 및 처분청 의견
(1) 다음의 ＜표1＞ 쟁점①토지는 법령․사실상의 현황이 농지이므로 재산세를 부과함에 있어 분리과세대상 토지에 해당하고, 쟁점②토지(쟁점①토지와 합쳐서 “쟁점토지”라 한다)는 사도로서 재산세 비과세 대상이다. OOO
(2) 처분청은 법령상 규정을 위반하여 쟁점①토지를 유원지로 보아 재산세를 부과하였으나, 해당 토지를 유원지로 보아 과세하기 위해서는 처분청이 국토의 이용 및 계획에 관한 법률(이하 “국토계획법”이라 한다)에서 정하는 절차에 따라 도시계획시설(유원지)로 결정·고시하여야 하고, 도시계획시설로 결정·고시한 후에는 지형도면의 고시를 필수적으로 하여야 도시계획시실로서 효력이 발생한다. 그러나, 처분청은 쟁점①토지에 대하여 유원지로 보아 도시계획시설로 결정·고시한 사실과 지형도면의 고시를 한 사실이 없음에도 쟁점①토지에 대하여 자의적인 판단으로 유원지로 보아 이 건 재산세 등을 부과하였으므로 이는 부당하다. 청구인들은 과거부터 2019년 재산세 과세기준일 현재까지 쟁점①토지를 농지로 사용하였다. 그러나, 처분청은 쟁점①토지가 OOO 내에 소재하고, OOO을 이용하는 자가 OOO 안내소에서 OOO의 입장료를 지불하고, 쟁점①토지에서 휴양하는 것으로 보아 유원지로 과세하였다. OOO 내에는 음식점과 커피숍 등의 건물과 잔디와 나무를 식재한 농지가 혼재되어 있다. OOO을 이용하고자 하는 자가 안내소에 OOO을 지불하면, OOO은 그 이용자에게 OOO 상당의 쿠폰(OOO 머니)을 지급하는데, 그 쿠폰은 쟁점①토지를 휴양목적으로 사용하는 대가로 쿠폰을 지급하는 것이 아니라 플랜테이션 내에 있는 음식점 등에서 사용할 수 있도록 지급한 것이다. 처분청이 OOO 내에 있는 쟁점①토지를 유원지로 보았으나, 쟁점①토지는 유원지로 등록한 사실도 없고, 공부상으로도 농지(전)로 되어 있으며, 실제로도 다년간 잔디를 식재하여 인근 골프장에 납품한 사실이 있다. 처분청은 쟁점①토지가 플랜테이션 내에 있고 플랜테이션을 이용하는 자가 자유롭게 이용하는 것으로 보아 쟁점①토지의 주된 용도인 잔디 식재에 이용되는 농지가 아닌 유원지로 보았으나, 이는 사실관계를 오인한 것이다. 토지에 대한 재산세를 부과할 때는 과세기준일 현재 토지의 이용현황에 따라 과세하여야 하는 것으로, 일시적인 이용현황이나 의도하지 않는 상황을 보고 판단할 것이 아니라 토지이용의 주된 사용과 목적, 소유자의 이용의도 등을 고려하여 판단하여야 하는바, 쟁점①토지는 2019년 재산세 과세기준일(6.1.) 현재 잔디가 식재된 농지이므로 종합합산과세대상에 해당되는 토지로 분류하여 이 건 재산세 등을 부과한 처분은 받아들이기 어렵다. 처분청은 2020.3.26. 쟁점①토지와 관련하여 농지원부를 발급한 사실에 비추어 해당 토지가 사실상 농지로 이용되고 있음을 자인하고 있으므로 쟁점①토지는 사실상 현황도 농지에 해당한다.
(3) 쟁점②토지는도로법에 따른 도로는 아니지만, 플랜테이션을 이용하는 일반인 뿐만 아니라 불특정 다수인들이 자유롭게 통행하기 위하여 제공할 목적으로 개설한 사설도로이므로 재산세를 비과세하여야 한다.
(1) 쟁점①토지는 공부상 지목은 “전”이나 2019.8.21, 2019.9.6. 출장당시 및 시기별 항공사진에 의하면 영농의 흔적을 발견하기 어렵고 청구인들은 쟁점①토지에서 잔디를 식재하고 인근 골프장에 납품을 하였다 주장하나 항공사진을 살펴보면 잔디를 떼어낸 흔적을 찾아볼 수 없고 그 현황은 청구법인을 방문한 고객들이 휴식을 취할 수 있는 정원·야외 결혼식장·고기를 구워 먹을 수 있는 BBQ ZONE, 야유회장으로 이용되고 있었다. 지방세법제106조 제1항 제3호 가목 및 같은 법 시행령 제102조 제1항 제2호 가목에 따른 분리과세대상인 농지(전·답·과수원)는 공부상 등재된 지목에 관계없이 적어도 그 사실상의 현황이 농작물의 경작 또는 다년생식물의 재배지로 이용되는 토지와 그에 접속된 부속시설물의 부지를 의미하는 것으로, 사실상의 농지(전·답·과수원) 해당 여부는 공부상 지목에 관계없이 해당 토지의 장기적인 주된 사용목적과 그에 적합한 위치, 형상 등을 객관적으로 평가하여 판단하여야 한다(조심 2018지1601, 2018.11.27., 같은 뜻임). 재산세의 과세대상 물건이 공부상 등재현황과 사실상의 현황이 다른 경우에는 지방세법 시행령제119조에 따라 사실상의 현황에 따라 재산세를 부과하여야 하므로, 쟁점①토지의 경우 전체적인 이용상황을 고려했을 때 지속적·장기적인 농작물의 판매내역이 미미하며 농작물 경작의 흔적을 보기 어려운 점을 종합하여 보았을 때 농지로 볼 수 없고, 지방세법제106조 제1항 제2호 및 제3호에 해당하지 아니하므로 지방세법제106조 제1항 제1호에 따른 종합합산과세대상으로 부과하는 것이 타당하다. 또한, 지방세법 시행령제102조 제1항 제2호 가목에서 과세기준일 현재 실제 영농에 사용되고 있는 개인의 농지는 분리과세대상으로 분류되나 쟁점①토지 가운데 청구법인이 보유한 부분은 법인 소유의 토지이므로 해당 조문의 적용대상이 아니고, 해당 토지(청구법인 보유분)는 처분청 담당자가 2019.8.21, 2019.9.6. 그 토지에 방문할 당시 농지가 아닌 OOO을 방문한 방문객들이 산책을 하고 휴식을 취할 수 있는 정원으로 이용 중이었으며, OOO의 홈페이지에서도 쟁점①토지를 ‘도심속에서 자연경관을 즐기며 휴식을 취할 수 있는 정원’으로 홍보하고 있는 것으로 확인되었다. 그리고, 쟁점①토지는 실제 영농에 사용된 토지로 볼 수 없고 유원지로 이용되었으므로 종합합산과세대상으로 보아 재산세를 과세하여야 한다. 청구인들이 제출한 증빙을 살펴보면 잔디판매내역은 단 1건(작성일자 2018.4.20., 공급가액: OOO, 공급받는 자: OOO)에 불과하고, 지속적인 잔디 판매실적이 없으므로 사실상 이용현황을 농지라 할 수 없다.
(2) 쟁점②토지는 공부상 지목은 도로이나 OOO 내부에 위치하여 OOO에 입장한 특정 고객들만 이용할 수 있고, 처분청이 2019.8.21. 및 2019.9.6. 해당 토지에 현지확인을 실시한 결과 및 로드뷰사진에서 플렌테이션 주변은 벽돌담장과 울타리로 둘러쌓여 있어 불특정 다수인의 통행에 공여할 목적으로 개설되었다고 보기 어렵다.
3. 심리 및 판단
① 쟁점①토지는 농지이므로 분리과세대상이라는 청구주장의 당부
② 쟁점②토지는 ‘사도’에 해당하는지 여부
(1) 쟁점②토지의 주변에는 울타리 등으로 둘러쌓여 있어서 외부와는 자연스럽게 경계가 이루어진 것에 대하여는 다툼이 없다.
(2) 청구인들과 처분청이 제출한 심리자료는 다음과 같다. (가) 청구법인은 2016.6.7. OOO에게 플랜테이션 식재비용으로 OOO을, 2016.6.30. OOO에게 수목대금으로 OOO을 각각 지급하였다. (나) 청구법인은 2017.4.30., 2017.5.31., 2017.6.30., 2017.7.31. OOO에게 조경공사관리 대금의 명목으로 OOO씩 합계 OOO을 지급하였다. (다) 청구법인은 2018.4.9. 농업회사법인 OOO로부터 OOO외’를 일금 OOO에 구입하였다. (라) 세금계산서(2018.4.20.)에 의하면 청구법인은 2018.4.20. 서비스업(애견교육, 훈련, 펫시어터)을 영위하는 OOO에게 OOO(수량 300㎡, 단가 OOO)의 잔디를 공급하였다. (마) 전자세금계산서(2018.10.4.)에 의하면 청구법인은 2018.10.4. 도소매업(전자상거래업)을 영위하는 OOO로부터 ‘거북알로카시아 외 8종’을 OOO에 구입하였다. (바) 지적도 등본(2018.12.6. 발급)에 따르면 쟁점①토지 및 쟁점②토지는 모두 연접하거나 인접한 것으로 나타난다. (사) 근무확인서(2018년)에 따르면 OOO은 2018년 모종식재를 위하여 하루 9시간을 기준으로 하여 각각 3일, 5일, 2일을 근무하였고, 예금계좌 거래내역을 보면 청구법인은 2018.12.12. OOO에게 각각 OOO을 지급한 것으로 나타난다 (아) 출장복명서(2019.8.21., 2019.9.6.)의 주요 내용은 다음과 같다. OOO (자) 법인 등기사항전부증명서(2019.12.11. 발급)을 살펴보면 청구법인의 본점소재지는 OOO이고, 그 사업목적은 부동산임대 및 개발, 레져관광업, 음식제조ㆍ판매업, 수목원 등으로 기재되어 있다. (차) 쟁점토지 관련하여 농지원부(2020.3.26. 발급)의 주요 내용은 다음의 ＜표2＞와 같다. OOO (카) OOO 홈페이지를 살펴보면 해당 공간은 자연을 배경으로 한 문화휴식공간으로 소개하고 있다. (타) 사진자료에 의하면 청구법인은 잔디를 판매한다는 내용의 플랫카드를 플랜테이션 울타리에 설치하였다.
(3) 이상의 사실관계 및 관련 법령 등을 종합하여, (가) 먼저 쟁점①에 대하여 살펴본다. 지방세법 제106조 제1항 제1호에서 과세기준일 현재 납세의무자가 소유하고 있는 토지 중 별도합산과세대상 또는 분리과세대상이 되는 토지를 제외한 토지를 종합합산과세대상으로 규정하면서, 같은 항 제2호에서 과세기준일 현재 공장용 건축물의 부속토지 등 대통령령으로 정하는 건축물의 부속토지, 차고용 토지, 보세창고용 토지, 시험·연구·검사용 토지, 물류단지시설용 토지 등 공지상태(空地狀態)나 해당 토지의 이용에 필요한 시설 등을 설치하여 업무 또는 경제활동에 활용되는 토지로서 대통령령으로 정하는 토지, 철거·멸실된 건축물 또는 주택의 부속토지로서 대통령령으로 정하는 부속토지는 별도합산과세대상으로 규정하고 있고, 같은 항 제3호에서 과세기준일 현재 납세의무자가 소유하고 있는 토지 중 국가의 보호·지원 또는 중과가 필요한 토지로서 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 토지를 분리과세대상으로 규정하고 같은 호의 가목에서 공장용지·전·답·과수원 및 목장용지로서 대통령령으로 정하는 토지를 규정하고 있으며, 지방세법 시행령 제102조 제1항에서 법 제106조 제1항 제3호 가목에서 대통령령으로 정하는 토지란 다음 각 호에서 정하는 것을 말한다고 규정하면서 같은 항 제2호 가목에서 전․답․과수원으로서 과세기준일 현재 실제 영농에 사용되고 있는 개인이 소유하는 농지를 규정하고 있다. 청구인들은 쟁점①토지가 농지이므로 분리과세대상으로 보아 재산세 등을 부과하여야 한다고 주장하나, 지방세법령에 따르면 전․답․과수원으로서 과세기준일 현재 실제 영농에 사용되고 있는 개인이 소유한 농지를 분리과세대상 토지로 규정하고 있는 점, 처분청이 2회에 걸쳐 실시한 토지이용 현황조사 후 작성한 출장복명서를 살펴보면, 쟁점①토지는 플랜테이션의 정원으로서 잔디광장은 이용객들의 야외결혼식, 야유회, 바비큐 등의 용도로 사용되는 것으로 나타나고, 지적도 등본에서도 쟁점①토지는 모두가 연접하거나 인접하여 있어 플랜테이션 정원으로 사용되었다는 처분청 의견에 수긍이 가는 점, 쟁점①토지를 잔디재배를 위한 농지로 사용하였다는 청구주장도 이를 뒷받침할만한 유효한 증빙을 확인할 수 없는 점 등에 비추어 해당 토지는 그 현황상 농지라기 보다는 유원지로 보는 것이 타당하므로 쟁점①토지를 종합합산과세대상으로 하여 이 건 재산세 등을 부과한 처분에는 달리 잘못이 없다고 판단된다. (나) 다음으로 쟁점②에 대하여 살펴본다. 재산세의 비과세 대상이 되는 ‘사도’라 함은 처음부터 일반인의 자유로운 통행에 공할 목적으로 개설한 사도는 물론 사도의 소유자가 당초 특정한 용도에 제공할 목적으로 설치한 사도라고 하더라도 당해 사도의 이용실태, 사도의 공도에의 연결상황, 주위 택지의 상황 등 제반 사정에 비추어 사도의 소유자가 일반인의 통행에 대하여 아무런 제약을 가하지 않고 있고, 실제로도 널리 불특정 다수인의 통행에 이용되고 있는 경우라 할 것(대법원 2005.1.28. 선고 2002두2871 판결, 같은 뜻임)인바, 청구인들은 쟁점②토지가 사도에 해당하므로 재산세를 비과세하여야 한다고 주장하나, 쟁점②토지는 그 주변이 울타리 등으로 둘러쌓여 있는 등 외부와는 구분되는 경계가 이루어진 것에 대하여 다툼이 없고, 해당 토지가 플랜테이션 내부에 위치하는 등 이를 사도로 보기는 어렵다고 할 것이므로 쟁점②토지를 사도로 하여 이 건 재산세 등을 비과세하여야 한다는 청구주장은 이유 없다.
4. 결 론 이 건 심판청구는 심리결과 청구주장이 이유 없으므로 지방세기본법 제96조 제6항과 국세기본법제81조 및 제65조 제1항 제2호에 의하여 주문과 같이 결정한다. ＜별지＞ 관련 법령
(1) 지방세법 제104조(정의) 재산세에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다.
1. “토지”란 공간정보의 구축 및 관리 등에 관한 법률에 따라 지적공부의 등록대상이 되는 토지와 그 밖에 사용되고 있는 사실상의 토지를 말한다. 제106조(과세대상 구분 등) ① 토지에 대한 재산세 과세대상은 다음 각 호에 따라 종합합산과세대상, 별도합산과세대상 및 분리과세대상으로 구분한다.
1. 종합합산과세대상: 과세기준일 현재 납세의무자가 소유하고 있는 토지 중 별도합산과세대상 또는 분리과세대상이 되는 토지를 제외한 토지. 다만, 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 토지는 종합합산과세대상으로 보지 아니한다.
2. 별도합산과세대상: 과세기준일 현재 납세의무자가 소유하고 있는 토지 중 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 토지. 다만, 제1호가목 및 나목에 따른 토지는 별도합산과세대상으로 보지 아니한다.
3. 분리과세대상: 과세기준일 현재 납세의무자가 소유하고 있는 토지 중 국가의 보호ㆍ지원 또는 중과가 필요한 토지로서 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 토지
1. 토지
1. 전·답·과수원·목장용지 및 임야: 과세표준의 1천분의 0.7
2. 골프장 및 고급오락장용 토지: 과세표준의 1천분의 40
3. 그 밖의 토지: 과세표준의 1천분의 2
(2) 지방세법 시행령 제101조(별도합산과세대상 토지의 범위) ① 법 제106조 제1항 제2호가목에서 “공장용 건축물의 부속토지 등 대통령령으로 정하는 건축물의 부속토지”란 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 건축물의 부속토지를 말한다. 다만, 건축법 등 관계 법령에 따라 허가 등을 받아야 할 건축물로서 허가 등을 받지 아니한 건축물 또는 사용승인을 받아야 할 건축물로서 사용승인(임시사용승인을 포함한다)을 받지 아니하고 사용 중인 건축물의 부속토지는 제외한다. 제102조(분리과세대상 토지의 범위) ① 법 제106조 제1항 제3호 가목에서 “대통령령으로 정하는 토지”란 다음 각 호에서 정하는 것을 말한다.
1. 공장용지: 제101조 제1항 제1호 각 목에서 정하는 지역에 있는 공장용 건축물의 부속토지(건축 중인 경우를 포함하되, 과세기준일 현재 정당한 사유 없이 6개월 이상 공사가 중단된 경우는 제외한다)로서 행정안전부령으로 정하는 공장입지기준면적 범위의 토지
2. 전·답·과수원
1. 도로: 도로법에 따른 도로(같은 법 제2조제2호에 따른 도로의 부속물 중 도로관리시설, 휴게시설, 주유소, 충전소, 교통·관광안내소 및 도로에 연접하여 설치한 연구시설은 제외한다)와 그 밖에 일반인의 자유로운 통행을 위하여 제공할 목적으로 개설한 사설 도로. 다만, 건축법 시행령 제80조의2에 따른 대지 안의 공지는 제외한다. 제119조(재산세의 현황부과) 재산세의 과세대상 물건이 공부상 등재 현황과 사실상의 현황이 다른 경우에는 사실상 현황에 따라 재산세를 부과한다.
(3) 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다.(중략)
6. “기반시설”이란 다음 각 목의 시설로서 대통령령으로 정하는 시설을 말한다.
7. “도시ㆍ군계획시설”이란 기반시설 중 도시ㆍ군관리계획으로 결정된 시설을 말한다. 제30조(도시ㆍ군관리계획의 결정) ① 시ㆍ도지사는 도시ㆍ군관리계획을 결정하려면 관계 행정기관의 장과 미리 협의하여야 하며, 국토교통부장관(제40조에 따른 수산자원보호구역의 경우 해양수산부장관을 말한다. 이하 이 조에서 같다)이 도시ㆍ군관리계획을 결정하려면 관계 중앙행정기관의 장과 미리 협의하여야 한다. 이 경우 협의 요청을 받은 기관의 장은 특별한 사유가 없으면 그 요청을 받은 날부터 30일 이내에 의견을 제시하여야 한다.
② 시ㆍ도지사는 제24조 제5항에 따라 국토교통부장관이 입안하여 결정한 도시ㆍ군관리계획을 변경하거나 그 밖에 대통령령으로 정하는 중요한 사항에 관한 도시ㆍ군관리계획을 결정하려면 미리 국토교통부장관과 협의하여야 한다.
③ 국토교통부장관은 도시ㆍ군관리계획을 결정하려면 중앙도시계획위원회의 심의를 거쳐야 하며, 시ㆍ도지사가 도시ㆍ군관리계획을 결정하려면 시ㆍ도도시계획위원회의 심의를 거쳐야 한다. 다만, 시ㆍ도지사가 지구단위계획(지구단위계획과 지구단위계획구역을 동시에 결정할 때에는 지구단위계획구역의 지정 또는 변경에 관한 사항을 포함할 수 있다)이나 제52조 제1항 제1호의2에 따라 지구단위계획으로 대체하는 용도지구 폐지에 관한 사항을 결정하려면 대통령령으로 정하는 바에 따라 건축법 제4조에 따라 시ㆍ도에 두는 건축위원회와 도시계획위원회가 공동으로 하는 심의를 거쳐야 한다.
④ 국토교통부장관이나 시ㆍ도지사는 국방상 또는 국가안전보장상 기밀을 지켜야 할 필요가 있다고 인정되면(관계 중앙행정기관의 장이 요청할 때만 해당된다) 그 도시ㆍ군관리계획의 전부 또는 일부에 대하여 제1항부터 제3항까지의 규정에 따른 절차를 생략할 수 있다.
⑤ 결정된 도시ㆍ군관리계획을 변경하려는 경우에는 제1항부터 제4항까지의 규정을 준용한다. 다만, 대통령령으로 정하는 경미한 사항을 변경하는 경우에는 그러하지 아니하다.
⑥ 국토교통부장관이나 시ㆍ도지사는 도시ㆍ군관리계획을 결정하면 대통령령으로 정하는 바에 따라 그 결정을 고시하고, 국토교통부장관이나 도지사는 관계 서류를 관계 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수에게 송부하여 일반이 열람할 수 있도록 하여야 하며, 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사는 관계 서류를 일반이 열람할 수 있도록 하여야 한다.
(4) 농지법 제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다.
1. “농지”란 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 토지를 말한다.
② 시ㆍ구ㆍ읍ㆍ면의 장은 제1항에 따른 농지원부를 작성ㆍ정리하거나 농지 이용 실태를 파악하기 위하여 필요하면 해당 농지 소유자에게 필요한 사항을 보고하게 하거나 관계 공무원에게 그 상황을 조사하게 할 수 있다.
③ 시ㆍ구ㆍ읍ㆍ면의 장은 농지원부의 내용에 변동사항이 생기면 그 변동사항을 지체 없이 정리하여야 한다. (중략)
(5) 농지법 시행령 제2조(농지의 범위) ①농지법(이하 “법”이라 한다) 제2조 제1호가목 본문에 따른 다년생식물 재배지는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 식물의 재배지로 한다.
1. 목초ㆍ종묘ㆍ인삼ㆍ약초ㆍ잔디 및 조림용 묘목
2. 과수ㆍ뽕나무ㆍ유실수 그 밖의 생육기간이 2년 이상인 식물
3. 조경 또는 관상용 수목과 그 묘목(조경목적으로 식재한 것을 제외한다)