[요지] 청구법인은 〇〇센터의 대지안의 공지로 쟁점토지를 조성하였으며, 이러한 대지안의 공지 중 쟁점토지가 다른 대지안의 공지와 담장으로 확연히 구분되어 인도로 이용됨으로써 청구법인이 배타적으로 사용·수익할 개연성이 전혀 없다고 보이지는 아니하는 점 등을 종합하면 쟁점토지가 일반인의 자유로운 통행에 사용될 목적으로 개설된 사도로서 재산세 비과세 대상에 해당된다는 청구주장은 인정하기 어렵다 하겠음
[요지] 청구법인은 〇〇센터의 대지안의 공지로 쟁점토지를 조성하였으며, 이러한 대지안의 공지 중 쟁점토지가 다른 대지안의 공지와 담장으로 확연히 구분되어 인도로 이용됨으로써 청구법인이 배타적으로 사용·수익할 개연성이 전혀 없다고 보이지는 아니하는 점 등을 종합하면 쟁점토지가 일반인의 자유로운 통행에 사용될 목적으로 개설된 사도로서 재산세 비과세 대상에 해당된다는 청구주장은 인정하기 어렵다 하겠음
[주 문] 심판청구를 기각한다.
[이 유]
1. 처분개요
2. 청구법인 주장 및 처분청 의견
(1) 청구법인은 쟁점토지 주변에 OOO 주거 및 상업단지 등이 밀집하여 쟁점토지를 이용하는 유동인구가 많고, 쟁점토지와 OOO와의 사이에 존재하는 기존의 공도가 폭이 매우 좁고 장애물이 많으며 버스정거장, 가판대 등에 의하여 가로막혀 있기 때문에 일반인이 기존 공도와 쟁점토지를 구분하지 않고 전부를 보행에 이용하고 있다고 주장하나, OOO의 입지를 살펴보면, OOO는 동서남북으로 고속도로와 OOO 사이에 위치한 건축물로서 이와 연접한 건물은 OOO만 있을 뿐, 외부에서 특별히 OOO을 방문할 일이 없다면 일반인이 쟁점토지를 보행로로 사용할 일이 없는 특수한 지리적 조건을 갖추고 있으며, OOO 출구 옆 OOO에서 OOO를 따라 북쪽(OOO 방향)으로 약 400m 지점 OOO변의 서쪽에 위치하여 서쪽으로는 OOO, 경부고속도로가 자리하고 동쪽으로는 연접하여 OOO가 남북으로 가로질러 있고, OOO를 건너 OOO와 주거 및 상가지역이 있으며, 남쪽으로는 OOO이 연접해 있고 그 아래로 OOO가 동서를 가로질러 있으며, 그 OOO를 넘어서 남쪽에 OOO가 있고, 북쪽으로는 OOO 4번 출구와 5번 출구가 있고, 그 위로 약 500m 떨어져서 OOO이 동서로 가로질러 흐르고 있다. 이와 같은 지리적 입지를 볼 때, OOO의 서쪽은 연접한 주거․상업시설이 없으므로 쟁점토지를 이용할 인구유발 요인이 없고, 북(서)쪽의 OOO의 숲도 일반인이 이용하는 공원시설이 대부분 OOO 건너편에 있어 OOO 1번 출구나 4번, 5번 출구를 이용하므로 마찬가지이며, 동쪽에는 주거․상업시설이 밀집되어 있으나 OOO 건너편에 위치하여 대부분 OOO를 거치지 않고 맞은편의 OOO 2번 출구와 3번 출구 및 해당 버스정류장을 이용하고, 그나마 남쪽의 OOO의 직원들과 방문객이 쟁점토지를 이용할 가능성이 있으나 OOO는 청구법인 소유이며, OOO는 특성상 쇼핑객이 대부분 자가용을 이용한다고 볼 수 있고, 직원들의 출퇴근의 경우에도 OOO의 경우는 쟁점토지를 거쳐서 갈 수 있으나 지하철 이용의 경우 OOO 4번 출구에서 약 800m〜1,186m 정도 떨어져 있는 반면 OOO 인근 버스정류장에서는 약 60m〜206m 떨어져 있으므로 지하철보다는 OOO 버스정류장을 이용하는 것이 오히려 편리한 편이라고 할 것이다. 또한, 이 건 토지상의 OOO 정류장인 OOO역의 지하철 이용객 수를 살펴보면, 연간 5,919,872명이 이용하는데 평일 20시간 상․하행선 합쳐 총 329편이 약 7분 간격으로 운행된다고 할 때 평균 이용객수는 하루 16,219명, 시간당 811명, 지하철 1편당 약 49명 정도로 OOO에 비해 매우 적으며, 이러한 관계로 청구법인이 쟁점토지 주변에 OOO 주거 및 상업단지 등이 밀집하여 쟁점토지를 이용하는 유동인구가 많다는 주장은 사실과 다르다 할 것이다. OOO는 1층(제1전시관) 약 2,500명, 규모 3,793㎡, 3층(제2전시관) 약 2,500명 규모 4,254㎡의 대규모 전시장과 8개의 크고 작은 회의실을 갖추고 있고, 2019년도에 약 86회, 178일에 걸쳐 대규모 전시회, 이벤트, 박람회 등의 행사가 기획․개최 되었는데 이는 월평균 7.2회, 14.8일 정도의 대규모 행사가 개최되었음을 알 수 있으며, 이로 인하여 매년 인근의 교통체증과 방문인원으로 인한 혼잡을 유발하는 대신 청구법인은 행사대관에 따른 임대료 수입 등을 통해 상당한 수익을 보고 있다고 할 수 있으며, 처분청 담당공무원이 2019.12.28.(토)〜12.29(일)에 걸쳐 개최된 OOO유료전시회와 2020.1.8.(수)〜1.9(목)에 걸쳐 개최된 OOO가 OOO 제1,2전시관 전관에 걸쳐 개최되어 행사기간 동안 OOO에는 450개 업체 이상, 채용박람회에는 141개 기관 165개 부스의 참가 업체와 수천명의 방문객이 성황리에 참여하고 있음을 현장을 방문하여 직접 확인하였고, 채용박람회에 참가한 일부 단체학생들은 B1, B2구역에서 모여 전시장 건물로 입장 준비를 하고 있는 것을 볼 수 있었다. 뿐만 아니라, OOO는 6〜15층에 걸쳐 약 62개 호실 총 6,625㎡를 농업상사관으로 임대하고 있으며 그 밖에도 지하층 등에 여러 회사와 식당, 은행, 인쇄소, 편의점 등의 편의시설이 입주해 있어 해당 건물입주자와 방문자들의 이용도 많은 편으로서, 이 건 토지상의 OOO는 본래 지리적으로 외딴 곳에 자리하면서 그 대부분이 전시장 및 그 부속시설과 임대 사무실로 사용되고 있고 대규모 박람회, 전시회, 이벤트 등 행사를 연중 끊임없이 개최하는 사실로 볼 때, 쟁점토지를 이용하는 대부분의 방문객은 사실 청구법인이 소유하고 운영하는 OOO에 행사 등을 위해 방문하는 방문객이 대부분이므로 청구법인이 이 건 토지에 확보된 공도를 이용하는 유동인구가 많아 불특정 다수의 보행자가 쟁점토지까지 이용한다는 청구주장은 타당하지 않다고 하겠다. OOO를 건축하면서 건축선으로부터 3m〜6m 정도 후퇴하여 조경시설을 조성함에 따라 발생한 공개공지의 경우 조경시설과 공도 사이에는 청구법인이 심은 가로수(벚나무)가 있어 OOO 이용자들과 보행자들이 공도와 공개공지를 구분하는 기준이 되고 공개공지와 공도인 보도는 보도블럭의 형태와 색깔을 달리하여 확연히 구분이 되므로 일반 보행자들이 공도를 이용하는데 혼동할 일이 없고, 실제로도 OOO를 방문하는 사람들이 주로 공개공지를 이용하지 일반 보행자들은 대부분 공도를 이용하는 것으로 보인다. 따라서, 청구법인이 비과세 대상이라고 주장하는 쟁점토지는 건축선 또는 인접대지경계선으로부터 일정거리를 띄어 건축함으로서 생긴 ‘대지안의 공지’에 해당하고, 연접하여 폭 3m 이상의 공도가 존재하여 쟁점토지를 이용하지 않고도 일반인들의 통행이 자유로운 점, 연접한 공도와 쟁점토지가 보도블록의 색깔·모양을 달리하고 가로수 등으로 명확히 구분되고 있는 점, 쟁점토지에는 주로 건축물의 이용자와 다수의 방문자들이 이용하고 있고 청구법인이 전시관 등 임대를 통하여 임대수익을 취하는 점 등을 비추어 쟁점토지가 일반인의 자유로운 통행에 제공됨에 따라 청구법인이 이를 독점적·배타적으로 사용·수익할 가능성이 없어졌다고 보기는 어렵다 할 것이므로 쟁점토지가 일반인의 자유로운 통행에 제공하고 있는 사설로서 재산세 비과세대상에 해당한다는 청구주장은 받아들일 수 없다 하겠다.
3. 심리 및 판단
(1) 지방세법 제109조(비과세) ③ 다음 각 호에 따른 재산(제13조 제5항에 따른 과세대상은 제외한다)에 대하여는 재산세를 부과하지 아니한다. 다만, 대통령령으로 정하는 수익사업에 사용하는 경우와 해당 재산이 유료로 사용되는 경우의 그 재산(제3호 및 제5호의 재산은 제외한다) 및 해당 재산의 일부가 그 목적에 직접 사용되지 아니하는 경우의 그 일부 재산에 대하여는 재산세를 부과한다.
1. 대통령령으로 정하는 도로·하천·제방·구거·유지 및 묘지
(2) 지방세법 시행령 제108조(비과세) ① 법 제109조 제3항 제1호에서 “대통령령으로 정하는 도로·하천·제방·구거·유지 및 묘지”란 다음 각 호에서 정하는 토지를 말한다.
1. 도로: 도로법에 따른 도로와 그 밖에 일반인의 자유로운 통행을 위하여 제공할 목적으로 개설한 사설 도로. 다만, 건축법 시행령제80조2에 따른 대지 안의 공지는 제외한다.
(3) 건축법 제43조(공개 공지 등의 확보) ① 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 지역의 환경을 쾌적하게 조성하기 위하여 대통령령으로 정하는 용도와 규모의 건축물은 일반이 사용할 수 있도록 대통령령으로 정하는 기준에 따라 소규모 휴식시설을 등의 공개 공지 또는 공개 공간(이하“공개공지등”이라 한다)을 설치하여야 한다.
1. 일반주거지역, 준주거지역
2. 상업지역
3. 준공업지역
4. 특별자치시장․특별자치도지사 또는 시장․군수․구청장이 도시화의 가능성이 크거나 노후 산업단지의 정비가 필요하다고 인정하여 지정․공고하는 지역
② 제1항에 따라 공개공지등을 설치하는 경우에는 제55조, 제56조와 제60조를 대통령령으로 정하는 바에 따라 완화하여 적용할 수 있다. 제46조(건축선의 지정) ① 도로와 접한 부분에 건축물을 건축할 수 있는 선(이하 “건축선”이라 한다)은 대지와 도로의 경계선으로 한다. 다만, 제2조 제1항 제11호에 따른 소요 너비에 못 미치는 도로인 경우에는 그 중심선으로부터 그 소요 너비의 2분의 1의 수평거리만큼 물러난 선을 건축선으로 하되, 그 도로의 반대쪽에 경사지, 하천, 철도, 선로부지, 그밖에 이와 유사한 것이 있는 경우에는 그 경사지 등이 있는 쪽의 도로경계선에서 소요 너비에 해당하는 수평거리의 선을 건축선으로 하며, 도로의 모퉁이에서는 대통령령으로 정하는 선을 건축선으로 한다.
② 특별자치시장․특별자치도지사 또는 시장․군수․구청장은 시가지 안에서 건축물의 위치나 환경을 정비하기 위하여 필요하다고 인정하면 제1항에도 불구하고 대통령령으로 정하는 범위에서 건축선을 따로 지정할 수 있다.
③ 특별자치시장․특별자치도지사 또는 시장․군수․구청장은 제2항에 따라 건축선을 지정하면 지체 없이 이를 고시하여야 한다. 제58조(대지 안의 공지) 건축물을 건축하는 경우에는 국토의 계획 및 이용에 관한 법률에 따른 용도지역·용도지구, 건축물의 용도 및 규모 등에 따라 건축선 및 인접 대지경계선으로부터 6미터 이내의 범위에서 대통령령으로 정하는 바에 따라 해당 지방자치단체의 조례로 정하는 거리 이상을 띄워야 한다.
(4) 건축법 시행령 제80조의2(대지 안의 공지) 법 제58조에 따라 건축선(법 제46조 제1항에 따른 건축선을 말한다. 이하 같다) 및 인접 대지경계선(대지와 대지 사이에 공원, 철도, 하천, 광장, 공공공지, 녹지, 그 밖에 건축이 허용되지 아니하는 공지가 있는 경우에는 그 반대편의 경계선을 말한다)으로부터 건축물의 각 부분까지 띄어야 하는 거리의 기준은 별표2와 같다.
(1) 처분청과 청구법인이 제출한 심리자료는 다음과 같다. (가) 청구법인은 OOO 외 2필지 토지OOO를 1988.12.22. 매매로 취득(1989.11.14. 등기)하여 현재까지 소유하고 있으며, 이 중 이 건 토지와 OOO 토지(177.1㎡)는 청구법인 소유인 OOO 건물의 부속토지로서 청구법인의 OOO 및 전시장 등으로 사용되고 있고, 이와 연접한 OOO 토지(69,584.9㎡)는 청구법인 소유 OOO 건물의 부속토지로서 청구법인의 OOO 등으로 사용되고 있다. (나) 이 건 토지상의 OOO는 1988.10.15. 건축허가를 득하고 1992.6.29. 사용승인을 받아 건축된 지하 3층, 지상 15층, 연면적 59,103.85㎡의 건축물이며, 주용도는 판매시설, 문화 및 집회시설, 업무시설로 되어 있으며 대부분 전시장 및 그 부속시설과 지하주차장, 임대 사무실로 사용되고 있다. (다) 청구법인은 건축물의 개방감 및 안정감을 위하여 건축선 및 인접 대지경계선으로부터 건축물의 각 부분까지 띄어야 하는 거리인 ‘대지안의 공지’와 일반이 사용할 수 있는 소규모 휴식시설 등을 제공하기 위한 ‘공개공지등’을 조성하도록 되어 있는 규정에 따라 건축허가 조건으로 ‘공개공지’로서 쟁점토지 등을 조성한 것으로 나타난다. (라) 청구법인이 일반인의 자유로운 통행에 제공되는 사도라고 주장하는 쟁점토지는 약 604㎡(폭 약 12m, 길이 약 50.3m 정도)로 아래 ＜도면＞의 A구역이다. ＜도면＞ 쟁점토지(A) 및 관련 공도(C3) 현황도 (마) 위 ＜도면＞의 공도 C1은 약 7m, 공도 C2는 약 5m(버스정류장 및 가판대 제외한 실제 통행 가능한 폭은 약 2.7m), 공도 C3는 약 3.1m(가로수보호대 제외한 실제 통행 폭은 약 1.5m ~ 1.6m) 정도가 되며, A구역과 B1, B2 구역은 공개공지로 벚꽃 가로수를 심어 공도와 구분되고, A구역은 OOO과 볼라드로 경계가 되며, B구역엔 화단과 국기게양대 등이 설치되어 있다. (바) 이 건 토지와 연접한 OOO 정류장인 OOO역의 지하철 이용객 수는 아래 ＜표1＞과 같고, 연간 5,919,872명이 이용하는데 평일 20시간 상․하행선 합쳐 총 329편이 약 7분 간격으로 운행된다고 할 때 평균 이용객수는 하루 16,219명, 시간당 811명, 지하철 1편당 약 49명 정도로 OOO에 비해 매우 적은 것으로 처분청에서 조사한 내용이 나타난다. ＜표1＞ 2018년 OOO 이용 현황 (단위: 명) (사) 처분청은 OOO의 경우 1층(제1전시관) 약 2,500명, 규모 3,793㎡, 3층(제2전시관) 약 2,500명 규모 4,254㎡의 대규모 전시장과 8개의 크고 작은 회의실을 갖추고 있고, 2019년도 86회 전시회, 이벤트, 박람회 등을 개최(아래 ＜표2＞, ＜표3＞ 참조)하였으며, 월평균 7.2회, 14.8일 정도의 대규모 행사가 개최되었다고 조사하였다. ＜표2＞ 2019년 OOO 대규모 행사개최 현황 ＜표3＞ 2019년 OOO 대규모 행사 종류별 현황
(2) 이상의 관련법령과 사실관계를 종합하여 살펴본다. (가) 지방세법 시행령제108조 제1항 제1호 단서에서 “대지 안의 공지”를 비과세대상에서 제외하는 것으로 규정한 취지는건축법등 관계 규정에 의하여 건축선이나 인접 대지경계선으로부터 띄어야 할 거리를 둠으로 인하여 생긴 공지에 대하여 당해 대지소유자가 그 소유건물의 개방감과 안정성을 확보하고 고객을 유치하기 위한 목적 등으로 그 사용·수익 방법의 하나로 임의로 일반 공중의 통행로로 제공하는 경우 등과 같이 계속하여 독점적이고 배타적인 지배권을 행사할 가능성이 있는 것을 전제로 한 것이라고 봄이 상당하므로, 그 공지의 이용현황, 사도의 조성경위, 대지 소유자의 배타적인 사용가능성 등을 객관적·종합적으로 살펴보아 대지 소유자가 그 소유 대지 주위에 일반인들이 통행할 수 있는 공적인 통행로가 없거나 부족하여 부득이하게 그 소유 공지를 불특정 다수인의 통행로로 제공하게 된 결과 더 이상 당해 공지를 독점적·배타적으로 사용·수익할 가능성이 없는 경우에는 지방세법 시행령제108조 제1항 제1호 단서에서 정한 “대지 안의 공지”에 해당하지 않는 것으로 보아야 할 것이고, 재산세의 비과세 대상으로 규정하고 있는 일반인의 자유로운 통행에 공여할 목적으로 개설한 사도라 함은 처음부터 일반인의 자유로운 통행에 공할 목적으로 개설한 사도는 물론 사도의 소유자가 당초 특정한 용도에 제공할 목적으로 설치한 사도라고 하더라도 당해 사도의 이용실태, 사도의 공도에의 연결상황, 주위 택지의 상황 등 제반 사정에 비추어 사도의 소유자가 일반인의 통행에 대하여 아무런 제약을 가하지 않고 있고, 실제로도 널리 불특정 다수인의 통행에 이용되고 있다면 재산세 비과세 대상이 되는 사도에 포함된다고 할 것이다(대법원 2005.1.28. 선고 2002두2871 판결, 같은 뜻임). (나) 이 건 토지상의 OOO의 입지와 주변 여건 등을 보면, OOO 사이에 위치하여 주변의 건물 등과 확연히 구분되어 있으므로 일반적으로 시민들이 OOO와 연접한 OOO을 이용하지 아니하는 경우 통행할 필요성이 있다고 보이지 아니하는 점, 청구법인은 OOO의 대지안의 공지로 쟁점토지를 조성하였으며, 이러한 대지안의 공지 중 쟁점토지가 다른 대지안의 공지와 담장 등으로 확연히 구분되어 인도로 이용됨으로써 청구법인이 배타적으로 사용․수익할 개연성이 전혀 없다고 보이지는 아니하는 점, OOO 주변의 인도와 주위 도로 여건상 OOO의 이용자들이 쟁점토지를 이용할 가능성은 있지만 당해 지하철역 4번 출구에서 이용자들의 이동동선을 볼 때 쟁점토지를 경유하여 출퇴근 등을 할 개연성이 부족하다고 보이는 점 등을 종합하면, 쟁점토지가 일반인의 자유로운 통행에 사용될 목적으로 개설된 사도로서 재산세 비과세 대상에 해당된다는 청구주장은 인정하기 어렵다 하겠다. 따라서, 처분청에서 쟁점토지에 대하여 재산세를 비과세하지 아니하고 이 건 재산세 등을 부과한 처분이 별다른 잘못이 없다고 판단된다.
4. 결 론 이 건 심판청구는 심리결과 청구주장이 이유 없으므로 지방세기본법 제96조 제6항과 국세기본법 제81조 및 제65조 제1항 제2호에 의하여 주문과 같이 결정한다.