[요지] 청구법인등은 법인등기부상에 모두 다른 법인명과 대표자를 가진 별도의 법인으로 등재되어 있고 처분청 또한 청구법인등을 별도의 납세의무자로 하여 각각 과세처분을 한 점, 쟁점추천고시 제16조 제1항은 입찰이나 낙찰을 무효로 하는 경우에 입찰공고상의 ‘동일 대표자 중복참가 금지 규정’을 위반한 경우를 포함하고 있지 아니하나, 해당 규정은 위에서 살펴본 바와 같이 적법한 위임에 따른 것이므로 이에 위배되는 입찰을 무효로 볼 수 있다고 하더라도 동일 대표자를 해석함에 있어 개정 추천고시와 같이 ‘2개 이상의 법인의 실질적인 경영지배를 하는 자가 동일한 경우’까지 포함된다고 단정하기 어려운 점 등에 비추어 쟁점처분 중 동일 대표자의 중복참가 금지 규정을 위반하였다는 이유로 한 처분은 잘못이 있는 것으로 판단됨
[주 문] OOO세관장이 2020.7.7. 및 2020.8.11. 청구법인에게 한 관세 OOO원, 부가가치세 OOO원 및 가산세 OOO원의 부과처분은
1. 위 처분 중 처분청이 동일 대표자의 중복참가 금지 위반을 이유로 한 부과처분은 취소하고,
2. 나머지 심판청구는 기각한다.
[이 유]
1. 처분개요
2. 청구법인 주장 및 처분청 의견
(1) 이 건 입찰유의서 상 동일 대표자 중복참가 금지 규정은 청구법인과 같은 법인에 적용되는 규정이 아니라 개인사업자에 대하여 적용되는 규정으로 보아야 하므로, 청구법인이 동일 대표자 중복참가 금지 규정을 위반하였다고 볼 수 없다. 처분청은 입찰유의서에서 동일 대표자 및 동일 IP의 중복참가를 금지하고 있고, 청구법인이 위 규정에 위반하여 입찰에 참가하였으므로 청구법인의 입찰 참가 및 그에 따라 발급받은 추천서의 효력이 없다는 전제에서 쟁점처분을 한 것으로 보인다. 그런데, 입찰유의서는 특정 업체가 협정관세 적용 대상 수입물량을 독점하지 아니하고 많은 업체들이 협정관세의 적용을 받을 수 있도록 1인 1회만 응찰할 수 있도록 규정하는 한편, TRQ 물량에 대하여 한 업체당 1회 입찰에 전체 입찰물량의 최대 10%(한-베트남 FTA, 한-아세안 FTA) 또는 15%(한-중 FTA)를 초과하여 낙찰받을 수 없도록 정하고 있다. 따라서 입찰유의서에서 동일 대표자 및 동일 IP의 중복참가를 금지하고 있는 이유는 위와 같은 ‘1인 1회 입찰 원칙’ 및 ‘업체당 최대 낙찰 한도 제한 원칙’을 잠탈하는 것을 금지하여 실효적으로 위 원칙의 달성을 보장하기 위한 것이다. 수입권공매 입찰에 참여하는 업체는 법인사업자와 개인사업자로 구분되는데, 개인사업자의 경우 1명의 개인(대표자)이 다수의 사업자등록번호를 내기가 용이하여 동일한 1인이 다수의 사업자등록번호를 통하여 업체당 입찰물량의 10%까지만 입찰할 수 있다는 규정을 잠탈할 우려가 큰 반면, 법인은 엄격한 요건과 절차를 거쳐 설립되기 때문에 실체가 있는 별개 법인임이 인정되는 경우 위 규정을 잠탈하기 위한 것으로 볼 수 없고 법적으로도 서로 다른 법인임이 인정되는 경우 그 자체로 별개의 법인격을 인정받는다. 대법원 판결 역시 법인에 있어서 그 법인격을 부인하기 위해서는 “주로 1인 주주 회사가 이름뿐이고 실질적으로는 개인영업에 지나지 않는 상태로 될 정도로 형해화되어야 한다”(대법원 2008.9.11. 선고 2007다90982 판결 등 참조)고 하여 엄격한 요건을 제시하고 있다. 또한 이 건 입찰유의서 제4항은 “동일 법인(지점 포함), 동일 대표자 및 동일 IP의 중복참가는 금지한다”고 규정하고 있어, 동일 법인과 동일 대표자를 병렬적으로 구분하여 규정하고 있으며, 이러한 규정은 1인 1회 입찰만 가능하도록 한 규정이므로 동일 법인과 동일 대표자(개인)는 법인과 개인 각각 중복 참가하지 못하도록 한 규정으로 봄이 타당하다. 실제로 법인사업자 외에도 개인사업자가 상당수 입찰에 참여하고 있는데, 일례로 2016년 1차 한-아세안 FTA 새우(가공) TRQ 입찰에서 낙찰받은 OOO개 업체 중 OOO개 업체(약 OOO%)가 개인사업자였다. 이러한 점에 비추어 볼 때, 이 건 입찰유의서 상 중복참가 금지규정에 위반되는 중복참가 해당 여부의 결정은 법인사업자의 경우에는 동일 법인 해당 여부를 기준으로, 개인사업자의 경우에는 동일 대표자 해당 여부를 기준으로 판단하는 것으로 해석된다. 이 건 입찰유의서의 다른 규정들(제11의 가항 및 다항) 역시 대표자라는 문언은 사업자등록번호에 따라 업체를 구분하는 개인사업자를 전제로 하여서만 사용하고 있다. 청구법인등은 설립시기, 설립목적, 사업내용, 거래처 및 매출규모 등을 전혀 달리하는 별개의 독립적인 법인으로서 명백히 그 실체가 인정되므로, 동일 대표자 중복참가 금지 규정의 취지에 비추어 볼 때 청구법인의 입찰 참가 행위가 동일 대표자 중복참가금지 규정에 위반된다고 볼 수 없다. 청구법인등이 별개의 독립적인 법인이라는 점에 관하여는 당사자 간에 다툼이 없고 처분청의 고발에 따른 형사사건(OOO, 이하 “관련 형사사건”이라 한다)에서 검찰 역시 청구법인등이 “각 지역 유통망에 따라 설립”되어 개별적인 실체가 있다는 사실을 인정하였다. 한-아세안 FTA TRQ는 2008년부터, 한-베트남 FTA TRQ는 2016년부터 처음 시작되었고, ‘동일 법인, 동일 대표자 및 동일 IP의 중복참가 금지’ 규정은 2012년부터 시행되었는데, CCC㈜, ㈜AAA, 청구법인은 한-아세안 FTA TRQ가 처음 시행된 2008년 이전인 1998년, 2003년 및 2006년에 각 설립되어 이미 독립적인 사업을 영위하고 있었다. ㈜DDD은 2008년 설립되었지만 새로운 사업영역인 OOO 유통사업을 목적으로 설립되었고, ㈜EEE는 OOO에서 전국 창고발송 유통사업을 목적으로 2015년에 설립되었다. 이처럼 청구법인등은 각 그 사업목적에 따라 설립되고 운영되었을 뿐 TRQ 수입권공매에서 업체당 최대 낙찰한도 제한원칙을 잠탈하기 위하여 설립된 것이 아니다. TRQ 업무에 관하여도, 청구법인등은 각 법인들의 실제 필요물량에 따라 개별적으로 재고물량을 제외한 신규 예측물량을 정하여 각 법인의 명의로 입찰에 참가하였다. 그렇기 때문에 아래와 같이 청구인들이 입찰물량의 10%라는 제한과 무관하게 입찰에 참가하였음이 명백한 사례들이 다수 존재한다. 즉 ① 청구법인등이 1회 입찰에 참가한 전체 낙찰물량의 합계가 10% 미만인 경우 등도 많으며OOO, ② 청구법인등 전체 낙찰물량의 합계가 전체 입찰물량의 20% 미만에 불과해 2개 업체가 최대 10%씩 입찰하면 되고 그 이상의 업체들이 입찰할 필요가 없는 경우에도 3개나 4개의 업체가 입찰한 사례(9회) 등이 각 존재한다. 이와 같이 청구법인등이 입찰물량의 10%라는 제한과 무관하게 입찰에 참가한 횟수는 총 OOO회로, 청구법인등이 참가한 입찰 OOO회 중 무려 OOO% 이상에 달한다. 이처럼 청구법인등은 각자 자신의 사업상의 필요에 따라 물량을 결정하여 입찰에 참가하였을 뿐, 특별히 수입할 필요가 없는 다른 업체들을 인위적으로 동원함으로써 1개 법인의 최대 입찰물량인 10%를 초과하여 수입한 것이 아니다. 설령 처분청의 의견대로 동일 대표자 중복참가 금지 규정이 청구법인등과 같은 법인에 적용될 여지가 있다 하더라도, 조세법률주의에 비추어 동일 대표자는 등기부상 기재에 비추어 판단하여야 한다. 이 건 입찰유의서의 동일 대표자는 자유무역협정 체결에 따른 농어업인 등의 지원에 관한 특별법(이하 “FTA 농어업법”이라 한다)이나 국내 관세법령 등 그 어디에도 정의 규정이 없어 그 의미가 무엇인지 명확하지는 않으나, 조세법률주의에 비추어 동일 대표자는 명확한 기준인 등기부상 기재에 비추어 판단하여야 한다. 법인등기부에 등기된 사항에 대해서는 등기사항의 진실성에 대해서 추정력을 갖게 되고 고의 또는 과실로 부실등기를 한 것이 아닌 한 등기사항이 진실하다는 공신력이 인정된다. 그리고 이 건 입찰 당시 청구법인등은 법인등기부상 모두 별개의 다른 대표자가 있었다. 처분청은 “BBB가 청구법인등 모두의 실질적 대표자”라는 이유로 청구법인등이 동일 대표자 중복참가 금지 규정을 위반하였다고 보았다. 즉 처분청은 2020.10.14. 개정된 자유무역협정에 따른 수산물 저율관세율할당물량의 협정관세 추천 및 수입관리요령(해양수산부고시 제2020-170호, 2020.10.14. 시행, 이하 “개정 고시”라 하고 개정 이전의 고시를 “이 건 고시”라 한다)에서 “2개 이상의 법인의 실질적인 경영지배를 하는 자가 동일한 경우로써 동일 입찰 차수, 동일 품목에 중복하여 입찰에 참가한 경우”를 입찰무효사유로 규정한 점에 착안하여, BBB가 청구법인등 모두의 실질적인 경영지배를 하는 자에 해당한다는 이유로 청구법인등이 이건 입찰유의서 상 동일 대표자 중복참가 금지 규정에 위반하였다고 해석한 것이다. 그러나, 위 개정 고시 규정이 청구법인등과 같은 경우까지를 입찰무효사유로 규정한 것이라고 해석하더라도, 이건 입찰은 2015년 내지 2019년까지 시행된 입찰에 관한 것이므로 2020년 개정 고시를 소급적으로 적용하는 것은 소급과세금지원칙에 위반됨이 명백하다. 처분청도 청구법인등이 독립적인 실체를 가진 별개 법인으로서 대표자가 모두 다르다는 사실을 인정하였기 때문에 청구법인등 중 ㈜AAA나 BBB 1인의 대표자에 대하여만 과세한 것이 아니라 청구법인등의 각 ‘법정 대표자’를 납세의무자로 하여 개별적으로 관세 등의 부과처분을 하였는바, 이는 그 자체로 청구법인등이 동일 대표자를 가지는 실질적으로 동일한 주체에 해당한다는 쟁점처분의 근거와 정면으로 모순된다. 청구법인이 이 건 입찰에 참여한 것은 이 건 고시 제16조에서 정한 입찰 무효 사유에 해당하는 행위(담합 또는 허위서류 제출)에 해당하지 않음에도, 처분청은 해당 조항의 입찰 무효 사유를 임의로 확대 해석ㆍ적용하겠다는 것이고, 이는 개정 고시 규정을 소급적용하겠다는 것이므로 소급과세금지원칙에 위배된다. 또한 쟁점처분은 이 건에 적용되지 않는 개정 고시의 창설적 규정을 낙찰자에게 불리하게 소급적용한 것으로서, 이 점에서도 역시 위법하다. 개정 고시 규정을 살펴보면, 이 건 입찰 당시 시행되던 이 건 고시 제16조는 허위 서류의 제출이나 담합행위가 아닌 동일 대표자 및 동일 IP 중복참가의 경우는 낙찰 무효의 사유로 규정하지 않았던 것임이 명백하다. 개정 고시는 이 건 고시 제16조가 관련서류를 허위로 기재하거나 담합행위를 한 것으로 인정되는 경우 낙찰의 전부 또는 일부를 무효로 하고 있던 규정을 개정하여, 낙찰의 전부 또는 일부를 무효로 할 수 있는 부정행위의 유형을 ‘확대’하고 ‘추가’하여 제1호부터 제4호까지 열거하였다. 법제처에서 제공하고 있는 이 건 고시의 개정이유에는 개정 고시가 단순한 확인적 규정이 아니라 새로이 제재요건을 확대하고 추가하는 내용임을 명시하고 있다. 또한 ZZZ는 이 건 고시의 개정을 전후하여 TRQ 수입권관리시스템 홈페이지의 팝업창을 통하여 “자유무역협정에 따른 수산물 저율관세율 할당물량의 협정관세 추천 및 수입관리요령이 개정 고시됨에 따라, 2020.10.14. 이후 실시되는 입찰부터 아래와 같이 부정행위 등에 대한 제재요건이 확대됨을 알려 드립니다”라는 안내를 제공하기도 하였다. 이와 같은 개정이유에 비추어 보더라도 이 건 고시에서는 개정 고시에서 새로이 규정된 기타 유형의 부정행위인 실질적인 경영지배 관계에 있는 업체들이 참가하는 경우에 대해서는 입찰 무효 사유로 삼고 있지 않았었다는 점이 명확하다. 처분청이 인용하는 종전 판례들은 관련 서류를 허위로 작성한 경우로서 부정한 방법에 해당하여 추천서가 무효라거나 상위 고시 내지 공고에서 정하고 있는 수입권 양도 금지 규정을 위반하여 타인의 수입권 추천서를 이용한 것(즉, 자신의 수입권 추천서가 없는 경우)으로서 양허세율을 적용받을 수 없다고 판단한 사안들이고, 이 건과 같이 고시에서 정하지도 않은 사유를 이유로 추천서가 무효라고 판단한 사안은 없다. 이에 따라 종전의 판결들은 실질적인 수입자로 판단된 1개 업체에 대하여만 과세처분이 이루어졌다. 또한 청구법인등은 동일 IP 중복참가 금지 규정 역시 위반하지 않았다. 청구법인등이 동일 IP를 통하여 입찰한 것은 전자적인 방식의 입찰등록 신청 제도가 처음 도입된 2016년 1차 입찰 단 한 번뿐인데, 이와 같은 동일 IP 중복참가는 2016년 1차 전자입찰 도입 당시의 특수한 상황에 따라 입찰에 참가한 업체들에게 시행한 행정적인 지원의 일환으로서 ZZZ의 양해에 따라 단 1회적으로 이루어진 것에 불과하다.
(2) 청구법인이 입찰한 내역 중, 한 입찰에서의 청구법인등의 낙찰물량 합계가 전체 입찰물량의 10%에 미달하여 1개 업체가 낙찰받을 수 있는 물량 이내인 입찰 내역의 경우는 중복입찰 금지규정의 취지 및 목적을 해하는 바가 전혀 없으므로 쟁점처분의 대상에서 제외되어야 한다. 이 건 입찰유의서 상의 중복참가 금지규정은 업체당 최대 낙찰 한도 제한 원칙 내지 1인 1회 입찰 원칙을 실효적으로 보장하기 위해 규정된 것이므로, 청구법인등이 동일 대표자 및 동일 IP 중복참가 금지 규정을 위반하였다고 볼 여지가 있다고 하더라도, 한 입찰에서의 청구법인등의 낙찰물량 합계가 1개 업체의 최대 입찰가능물량인 10%에 미달하는 경우에는 이와 같은 업체당 최대 낙찰 한도 제한 원칙의 취지에 위반되지 않으므로 입찰유의서 규정을 위반하였다거나 그 추천서가 무효라고 볼 수 없다. 관련 형사사건에서 검찰 역시, 청구법인등의 낙찰물량 합계가 10%에 미달하는 경우의 관세(본세) 약 OOO원에 상당하는 혐의사실에 대하여는 공소사실에서 제외하여 이를 기소하지 않았다 또한, 청구법인등의 낙찰물량 합계가 10%를 초과하는 입찰 건이라고 하더라도, 그 중 합계 10%에 해당하는 부분까지는 동일 대표자 및 동일 IP 중복참가 금지 규정을 위반하였다고 볼 수 없으므로, 청구법인등의 낙찰물량이 합계 10%를 초과하는 경우에도 최소한 그 중 10% 부분에 대한 과세는 취소되어야 한다.
(3) 청구법인은 관세법 시행령 제39조 제4항 각 호에서 정하고 있는 부당한 방법으로 과소신고하지 않았으므로, 부당과소신고 가산세의 적용대상에 해당되지 않는다. 청구법인은 이 건 입찰유의서에서 규정하고 있는 서류들을 성실히 구비하여 입찰에 참가하였고, 설령 사후적으로 판단하였을 때 입찰유의서 규정에 위반될 여지가 있다고 하더라도 이는 법리적으로 해석상 다툼이 있는 것으로 이 건 입찰 당시 청구법인이 ‘관세포탈의 목적’을 가지고 부정한 행위를 하였다고는 볼 수 없으므로 쟁점처분을 하면서 중가산세 40%를 부과한 처분은 위법하다. 특히, 쟁점물품 중 OOO검찰청장이 공소하지 않은 부분은 검찰에서도 청구법인의 입찰이 부정한 행위에 해당하지 않는다고 본 것이므로 중가산세 부과한 것은 위법하다.
(1) 청구법인은 입찰유의서상 동일 대표자 및 동일 IP의 중복참가 금지 규정을 위배하였으므로 쟁점처분은 적법하다. ZZZ에서는 매년 1월과 7월 수산물 TRQ 수입권 공매를 진행하면서 공매대상품명 및 한도물량, 입찰참가가격, 입찰방법, 입찰보증금 등 구체적인 내용을 공고하고 있는데, 각 수입권공매 입찰공고의 입찰유의서에서는 “동일 법인(지점포함), 동일 대표자 및 동일 IP의 중복 참가는 금지한다”고 규정하고 있다. 청구법인등은 2015년부터 2019년까지 수입권 공매 입찰에 참가하면서 그 중 2016년 제1차 한-아세안 FTA, 한-베트남 FTA 및 한-중국 TRQ 수입권 공매 응찰시 동일한 IP 주소로 중복 참가하여 ‘동일 대표자 및 동일 IP 중복 참가 금지’ 규정을 모두 위반하였고, 그 외 수입권 공매 응찰 시에는 ‘동일 대표자 중복 참가 금지’ 규정을 위반하였다. 이와 같이 입찰공고 규정을 위반하여 부정하게 낙찰받은 수입권은 모두 무효라 할 것이고, 효력 없는 수입권으로 신청한 이 건 협정관세 추천서로 쟁점물품에 대하여 협정관세를 적용받을 수 없다. 처분청은 청구법인등의 사무실을 압수수색한 자료를 근거로 BBB를 청구법인등의 실질적 대표자로 판단하였고, OOO검찰청장도 2020.12.30. 청구법인등 및 형식적 대표들(청구법인등의 법정 대표이사들을 말한다. 이하 같다)을 관세포탈죄, 부정수입죄, 입찰방해죄로 기소하면서 BBB를 청구법인등을 실질적으로 운영하는 사람이라 하였으며, 과거 BBB와 FFF의 수입식품안전관리특별법 위반에 대하여 기소하면서 BBB를 실제 대표로, FFF을 ㈜AAA 본부장 겸 ㈜EEE의 명의상 대표이사로 수산물 수입판매 실무를 맡은 자로 보았고, 당시 변호인은 이러한 사실관계를 모두 인정하였으며, 해당 사건은 2020년 1월 피고인 항소 없이 유죄가 확정된 사실이 있다. 위에서 처분청이 BBB를 청구법인등의 실질적 대표자로 판단한 구체적인 이유를 살펴보면, 다음과 같다. 첫째, 처분청 조사과정에서 압수된 BBB의 휴대폰 이미지 파일을 살펴보면, ① BBB가 GGG[CCC㈜의 형식적 대표]으로부터 영업에 대한 일일보고 등 구체적인 업무보고를 받고 업무에 대한 지시를 하는 점, ② FFF[㈜EEE 및 ㈜DDD의 형식적 대표]이 수입과 관련하여 베트남 현지 상황·수입 선적 시기·수입 가격, 검역 및 수입 진행 상황·TRQ 진행 상황 등 수입 관련 업무를 BBB에게 세세하게 보고하고 BBB의 지시를 받는 점, ③ HHH[BBB의 여동생, 청구법인의 형식적 대표]이 회계 관련 L/C 개설 및 결제·선물환 구매 및 결제·직원들의 성과금 및 지급 결정·경조사비 지급 지시 등 회계 업무와 관련하여 BBB에게 구체적인 보고를 하거나 BBB의 지시를 받는 점, ④ BBB의 휴대폰에 FFF 본부장, GGG 상무, HHH 부장, III 본부장, JJJ 팀장(무역부) 등 협의업체 각 대표들을 본부상 또는 부장 등으로 저장되어 있는 점 등이 확인된다. 그리고 직원 채용과 관련하여 BBB가 GGG이나 FFF, HHH과 주고받은 문자 메시지 발췌 내역을 살펴보면, BBB가 필요한 신규 채용 인원이나 필요한 부서 등을 직접 결정하여 BBB의 의사에 따라 직원 채용 여부가 결정되는 것으로 보이고, BBB가 FFF 등의 급여를 결정하고 지급한 내역 및 BBB와 HHH이 주고받은 메시지를 보면, BBB가 GGG, FFF, HHH과 JJJ[㈜DDD 팀장], KKK[㈜LLL 차장] 등 다른 업체 소속 직원들에 대한 특별상여금 지급 금액을 결정하여 회계부장인 HHH에게 지급하도록 지시하는 등 청구법인등의 대표뿐만 아니라 직원들의 급여와 성과급 등을 BBB가 결정하여 지급한 점 등이 확인된다. 위와 같은 사실 등에 비추어 FFF 등은 청구법인등의 형식상 대표이고 BBB가 각 업체들의 실질적 대표로서 청구법인등의 수출입ㆍ영업ㆍ인사ㆍ회계 등 모든 업무와 관련하여 보고받거나 지시를 하는 것을 알 수 있다. 둘째, 수입권 공매 TRQ 입찰 관련으로 BBB와 FFF이 주고 받은 메시지 내역을 보면, FFF은 2018년 11월 한-중 FTA(낙지) 입찰에 참가하면서 BBB에게 입찰가격에 대하여 보고하여 승인을 받은 후, 2018.11.26. 그 가격으로 응찰하여 낙찰받았고, FFF이 2019년 하반기 입찰(2019.7.8.) 전인 2019.7.5. BBB에게 보고한 입찰예정물량 및 입찰예정가격은 청구법인등이 2019년 하반기 한-아세안 FTA와 한-베트남 FTA 입찰에 참가한 물량의 합계 및 입찰가격과 동일하며, 실제 그대로 낙찰받은 사실이 확인되는바, 청구법인등은 형식적 대표가 입찰물량이나 가격을 결정하는 것이 아니라, 무역 및 입찰을 총괄 관리하는 FFF이 청구법인등의 입찰가격 등을 정하여 실제 대표자인 BBB에게 보고하여 승인을 받은 후 입찰하여 낙찰을 받는 사실을 명확히 알 수 있다. 그리고 청구법인등의 협정 및 차수별 응찰가격을 살펴보면, 한-아세안 FTA의 경우 2015년부터 2016년까지는 입찰에 참가한 청구법인등의 응찰가격이 품목별로 모두 동일하고, 2018년 이후에는 모든 입찰에 대하여 입찰에 참가한 청구법인등의 품목별 응찰 가격이 각각 OOO원씩 규칙적인 차이를 두고 있다. 한-베트남 FTA 업체별 응찰품명 및 가격을 보면, 2016년도에는 청구법인등의 응찰가격이 모두 동일하고, 2017년도에는 각각 OOO원씩 차이를 두고 있으며, 2018년 이후에는 업체별로 OOO원씩 차이를 두고 있다. 한-중 FTA 수입권공매 시에도 2016년도 청구법인등의 응찰가격은 모두 동일하고, 2017년도에는 OOO원씩 차이가 나도록 응찰하였다. 셋째, ㈜EEE[2016.10.5. ㈜MMM에서 법인명 변경]의 설립 자본금 투자내역을 살펴보면, 위 회사는 BBB, NNN, OOO을 주주로 하여 이들이 설립 자본을 부담하였는데, NNN과 OOO은 BBB의 아들로, NNN과 OOO의 계좌에 BBB가 각각 OOO원씩 입금하고, 그 금액이 ㈜EEE 법인 계좌로 입금되어 실질적으로 법인 설립시 BBB가 자본금을 부담한 사실이 확인되며, 주주명부 내역을 살펴보면, ㈜AAA는 2015년부터 2019년까지 BBB와 처인 PPP, 아들인 NNN, OOO 등 4명이 주주로 되어 있고, ㈜EEE는 2015년부터 2019년까지 BBB와 아들 NNN, OOO이, ㈜DDD은 2015년부터 2017년까지는 직원인 III, QQQ, RRR, 2018년부터 2019년까지는 BBB가 주주로 되어 있으며, CCC㈜는 2015년부터 2019년까지 GGG, SSS, TTT가, 청구법인은 2015년부터 2019년까지 HHH과 UUU가, ㈜VVV은 2015년부터 2016년까지는 WWW, XXX, FFF, 2017년부터 2019년까지는 BBB, NNN, OOO이, ㈜YYY은 2016년부터 2017년까지는 WWW, RRR, 2018년부터 2019년까지는 BBB와 WWW이 각각 주주로 되어 있다. 즉, ㈜DDD, ㈜AAA, ㈜EEE, ㈜VVV, ㈜YYY 등 대부분 BBB와 BBB의 가족들이 주주로 되어 있고, 청구법인은 BBB의 동생인 HHH이 주주 겸 대표이사로 되어 있어, 위 회사들을 실질적으로 지배하는 대표자가 BBB라는 사실을 알 수 있다. 한편 청구법인은 동일 대표자 중복참가 금지 규정을 위반한 것 이외에도 2016년 제1차 수입권 공매 응찰시에는 동일한 IP 주소로 중복 참가하여 동일 IP 중복 참가 금지 규정도 위배하였는데, 이 때의 IP 주소는 ‘OOO’로 동일하고, 그 주소는 BBB 사무실의 것으로 확인되었다. 청구법인은 개정 고시 제16조에서 부정행위 등에 대한 제재 대상이 확대된 것을 근거로, 쟁점처분이 개정 고시의 제재적 규정을 소급 적용하였다고 주장하나, 개정 고시의 해당 조항은 쟁점처분과 직접적인 관련이 없다. 이 건 고시 제13조 제1항은 수입권공매를 공개경쟁입찰 방식으로 할 것을 규정하고 있고, 같은 조 제2항에서 추천대행기관이 수입권공매 시행 시 공매대상품명, 공매한도물량 등 구체적인 운영요령을 공고할 것과 공고 시 및 공고 변경 시 사전에 해양수산부장관의 승인을 받을 것을 규정하고 있다. 위 규정에 따라 추천대행기관인 ZZZ가 수산물 TRQ 수입권공매요령을 공고하고 있고, 위 공고에서 정한 바를 위반하여 낙찰받은 수입권으로 협정관세를 적용할 수 없다. 이와 같이 이 건 고시 또는 개정 고시 제16조의 부정행위 등에 대한 제재는 쟁점처분의 처분사유와 직접적인 관련이 없으므로, 개정 고시 제16조의 내용을 소급하여 적용하였다는 청구법인의 주장은 근거 없는 주장일 뿐이다. 또한 청구법인은 ‘동일 대표자의 중복참가 금지’를 경영상 협업 관계까지 확대하는 것은 입찰유의서의 취지에 맞지 않다고 주장하나, 해양수산부장관은 2020.12.2. ‘동일 대표자를 형식적 개념으로 보는지 실질적 개념으로 해석할 것인지’에 대한 OOO검찰청장의 문의에 대하여 “동일인의 중복입찰은 건전한 경쟁을 저해하여 공익을 심히 해할 우려가 있기 때문에 입찰참가자에게 경고하여 이를 금지하기 위한 취지에게 두게 되었는바, 이와 같은 취지하에서 형식적으로 명의가 동일한 경우는 물론 실질적으로도 동일인이 중복하여 입찰에 참가한 것으로 볼 수 있는 경우도 제외되는 것으로 해석할 하등의 이유가 없다”고 회신하였다. 따라서 청구법인등이 실질적으로 하나의 법인, 하나의 대표자임에도 다수의 법인을 설립하여 저율의 TRQ 수입권을 낙찰받은 것은 명백히 입찰유의서를 위반한 것이다.
(2) 쟁점물품 중 청구법인이 참여한 입찰 혹은 낙찰 수량 한도인 10% 또는 15%를 초과하지 않은 부분은 중복입찰이 아니라는 청구주장은 이유 없다. 청구법인은 입찰유의서의 ‘업체당 물량제한’ 규정에 근거하여, 입찰유의서에서 업체당 최대 10%까지 응찰 가능하도록 규정하고 있으므로 이 건에 있어 청구법인등이 낙찰받은 물량의 합이 10%를 초과하지 않는 경우에는 중복하여 입찰한 것으로 볼 수 없다고 주장한다. 이와 관련하여 처분청은 쟁점처분을 하기 전 해양수산부장관에게 중복입찰 시 수입권 효력에 대하여 질의를 하였고, 이에 해양수산부장관은 2019.1.15. 처분청에게 “중복입찰로 낙찰받은 사실이 확인될 경우 중복입찰한 전체 업체의 낙찰 무효가 원칙”이라는 취지로 회신하였는바, 청구법인의 주장은 관련 규정을 잘못 이해한 것이다.
(3) 중가산세 부과처분은 적법하다. 청구법인은 쟁점물품 중 OOO검찰청장이 공소하지 않은 부분은 부정한 행위에 해당하지 않으므로 중가산세 OOO% 부과한 것은 위법하므로 취소하여야 한다고 주장한다. 그러나 관세법 시행령 제39조 제4항은 ‘관세를 포탈하거나 환급 또는 감면을 받기 위한 부정한 행위’에 대하여 가산세 40%를 부과할 것을 규정하고 있고, 청구법인등이 저율의 협정관세를 적용받기 위하여 실제적으로 동일기업이면서도 1인 대표의 수개의 업체를 만들어 그 업체 명의로 입찰에 참여한 것은 부정한 방법이라 할 것으로, 검찰에서 공소한 것에 한정하여 부정한 행위로 볼 까닭이 없다. 대법원도 ‘부정한 방법’이라고 함은 결과적으로 탈세를 가능하게 하는 행위로서 사회통념상 사위 부정으로 인정되는 모든 행위를 말하며 적극적 행위(작위) 뿐만 아니라 소극적 행위(부작위)도 포함된다고 판시(대법원 1997.10.10. 선고 96누10522 판결, 대법원 2000.2.8. 선고 99도3190 판결 등 참조)한 바 있다
3. 심리 및 판단
① 청구외 ㈜AAA의 대표인 BBB가 청구법인의 실질적인 대표이므로 청구법인의 입찰이 입찰유의서상 동일 대표자 및 동일 IP의 중복참가 금지 규정을 위반한 것인지 여부
② 청구법인의 낙찰물량의 합계가 전체 입찰물량의 10% 또는 15%에 미달하는 경우에도 중복참가 금지 규정에 위배된 것인지 여부
③ 중가산세 부과처분의 당부
(1) 청구법인은 2015.2.26.부터 2019.12.26.까지 OOO 소재 해외수출자로부터 냉동새우ㆍ냉동낙지 및 조제새우를 수입신고번호 OOO건으로 수입하면서, FTA 관세법에 따른 수량별 차등협정관세율(0%)을 적용하여 수입신고하였고, 처분청은 이를 수리하였다. 처분청은 청구법인이 ZZZ가 시행하는 한-아세안 FTA 및 한-베트남 FTA에 따른 TRQ 수입권 공매 입찰에서 ㈜AAA의 대표 BBB가 청구법인등의 실질적 대표자로서 청구법인등의 명의로 입찰에 참가한 것이 위 수입권 공매 공고 상의 ‘동일 대표자 및 동일 IP 중복참가 금지 규정’을 위반한 것으로 보아, 2020.6.29. 청구법인등을 특정범죄 가중처벌 등에 관한 법률 및 관세법 위반 혐의로 OOO검찰청에 고발하는 한편, 위 조사결과에 따라 2020.7.7. 및 2020.8.11. 쟁점물품에 대하여 기본세율(20%)을 적용하여 청구법인에게 관세 OOO원, 부가가치세 OOO원 및 가산세 OOO원 합계 OOO원을 경정ㆍ고지하였다.
(2) 해양수산부 고시인 자유무역협정에 따른 수산물 저율관세율할당물량의 협정관세 추천 및 수입관리요령 제13조에 따라 추천대행기관인 ZZZ는 매년 1월과 7월 수산물 TRQ 수입권공매를 진행하면서 공매대상품명 및 한도물량, 입찰참가자격, 입찰방법, 입찰보증금 등 구체적인 내용을 공고하면서, 입찰참가자격과 관련하여 “동일 법인(지점포함), 동일 대표자 및 동일 IP의 중복 참가는 금지한다”는 취지와 응찰물량과 관련하여 “업체당 최대 10%를 초과하지 못한다”는 취지를 명확히 기재하여 공고하였다.
(3) 처분청이 청구법인등의 사무실을 압수수색하여 확보한 BBB와 형식적 대표들 간에 주고받은 문자메시지 등을 보면, ① BBB가 GGG[CCC㈜의 형식적 대표]으로부터 영업에 대한 일일보고 등 구체적인 업무보고를 받고 업무지시를 하는 점, ② FFF[㈜EEE 및 ㈜DDD의 형식적 대표]이 수입과 관련하여 OOO 현지 상황ㆍ수입 선적시기ㆍ수입 가격, 검역 및 수입 진행상황ㆍTRQ 진행상황 등 수입 관련업무를 BBB에게 세세하게 보고하고 BBB의 지시를 받는 점, ③ HHH[BBB의 여동생, 청구법인의 형식적 대표]이 회계 관련 L/C 개설 및 결제ㆍ선물환 구매 및 결제ㆍ직원들의 성과금 및 지급 결정ㆍ경조사비 지급 지시 등 회계 업무와 관련하여 BBB에게 구체적인 보고를 하거나 BBB의 지시를 받는 점, ④ BBB의 휴대폰에 청구법인등의 대표들이 FFF 본부장, GGG 상무, HHH 부장, III 본부장 등 본부장 또는 부장 등의 직함으로 저장되어 있는 점 등이 확인된다. 뿐만 아니라, 청구법인등의 직원 채용 및 인사운영이 BBB의 지시에 따라 이루어지는 점, 수입권 공매 참여시 입찰 물량 및 금액 역시 BBB의 지시에 따라 결정되는 점, 청구법인등의 설립 당시 자본금 내역을 살펴보면 BBB와 그의 가족들의 것으로 확인되는 점, 청구법인등의 주주명부 내역을 살펴보아도 대부분 BBB와 BBB의 배우자ㆍ아들ㆍ여동생인 점 등이 확인된다.
(4) 청구법인등의 2016년 제1차 수입권 공매 응찰시 IP 주소는 모두 ‘OOO’로 동일하고, 그 주소는 BBB 사무실의 것으로 확인된다.
(5) 처분청은 2021.4.19.자 추가답변서를 통해 ‘BBB가 청구법인등의 실질적인 대표자’이므로 2016년 제1차 수입권 공매 응찰에서는 ‘동일 대표자 및 동일 IP 중복참가 금지’ 규정을 모두 위반하였고, 그 외 수입권 공매 입찰에서는 ‘동일 대표자 중복참가 금지’ 규정을 위반하였다고 하면서, 이를 쟁점처분의 사유라고 하였다.
(6) 처분청은 이 건 관련 청구법인등에 대하여 아래 ＜표1＞과 같이 각 청구법인별로 과세처분을 하였다. ＜표1＞ 청구법인등의 심판청구건별 과세내역 OOO
(7) 해양수산부장관은 2020.10.14. 해양수산부 고시 제2020-170호로 자유무역협정에 따른 수산물 저율관세율할당물량의 협정관세 추천 및 수입관리요령 제16조를 아래 ＜표2＞와 같이 개정하여 시행하였는데, 법제처가 운영하는 한국법령정보센터에 게재된 개정 고시의 개정이유를 보면 “제16조는 입찰참가자의 부정행위에 대한 제재요건을 규정하고 있으나 제재요건을 서류허위기재, 담합으로 한정하고 있어 기타 유형의 부정행위에 대한 제재가 불가함에 따라 동 조항의 실효성 확보를 위해 제재 요건을 확대코자 함”이라고 기재되어 있고, 주요내용으로 “부정행위 제재 요건에 타인의 경쟁참가 방해, 공무집행방해, 서류 위·변조 또는 부정행사, 허위서류 제출, 실질적인 경영지배 관계에 있는 업체들의 중복입찰, 금품·향응 제공 또는 알선·청탁 등을 통한 정보제공 요구 또는 수수 등을 추가함(안 제16조제1항)”이라고 기재되어 있다. ＜표2＞ 개정 고시의 개정 전ㆍ후 내용 개정전 (해양수산부 고시 제2019-137호, 2019.8.20., 일부개정) 개정후 (해양수산부 고시 제2020-170호, 2020.10.14., 일부개정) 제16조[담합행위 등에 대한 제재] ① 수입권공매 입찰참가자(낙찰 받지 못한 담합가담자도 포함한다)가 관련서류를 허위로 기재하거나 담합행위를 한 것으로 인정되는 경우에는 해당 입찰참가자의 입찰이나 낙찰의 전부 또는 일부를 무효로 한다. 제16조[부정행위 등에 대한 제재] ① 추천대행기관은 수입권공매 입찰참가자가 다음 각 호와 같이 입찰의 공정성, 투명성 등을 침해하는 부정한 행위를 한 것으로 확인된 경우에는 해당 입찰참가자의 입찰이나 낙찰의 전부 또는 일부를 무효로 할 수 있다.
1. 담합하거나 타인의 경쟁 참가를 방해 또는 관계공무원(추천대행기관의 입찰 관계자를포함한다)의 공무집행을 방해한 경우(단순 가담한 경우 및 낙찰 받지 못한 경우를 포함한다)
2. 입찰계약에 관한 서류를 위조·변조하거나 부정하게 행사한 경우 허위서류를 제출한 경우(서류상 허위기재를 포함한다)
3. 2개 이상의 법인의 실질적인 경영지배(주식 또는 지분의 소유, 주요 임직원이 친인척 관계에 있거나 직원의 파견 등의 형태로 실질적인 경영지배 내지 동일한 이해관계에 있는 경우를 포함한다)를 하는 자가 동일한 경우로써 동일 입찰 차수, 동일 품목에 중복하여 입찰에 참가한 경우
4. 입찰과정에서 금품·향응 제공이나 알선·청탁을 통해 입찰과 관련된 정보 등 특정 정보 제공을 요구하거나 수수한 경우
② 추천대행기관은 제1항의 규정에 따라 제재를 받은 자가 예치한 해당 입찰보증금을 수산발전기금에 귀속시키고, 담합행위로 결정된 다음날부터 2년간 이 요령에 의한 수입권공매 참가를 제한할 수 있다.
② 추천대행기관은 제1항에 따라 해당 입찰이나 낙찰이 무효로 된 경우에는 제재를 받은 자가 예치한 입찰보증금을 수산발전기금에 귀속시킬 수 있다.
③ 추천대행기관은 제1항 각호의 사유에 해당하는 입찰참가자에 대하여 2년의 범위에서 이 요령에 의한 수입권공매 참가를 제한할 수 있다.
④ 제3항에 따른 수입권공매 참가 제한의 세부기준은 별표2와 같다.
⑤ 제1항 및 제3항에 따른 제재는 사실관계 및 제재사유가 존재한다는 점이 확인되는 때(검찰기소, 공정거래위원회 조사결과, 감사원 처분 결과, 관세조사 결과 등이 있는 경우 추천대행기관이 관련사실을 확인한 후)시행한다.
(8) ZZZ는 TRQ 수입권관리시스템 홈페이지OOO의 팝업창을 통해 위 (7)의 고시 개정과 관련하여 “자유무역협정에 따른 수산물 저율관세율 할당물량의 협정관세 추천 및 수입관리요령이 개정 고시됨에 따라, 2020년 10월 14일 이후 실시되는 입찰부터 아래와 같이 부정행위 등에 대한 제재요건이 확대됨을 알려 드립니다”라는 안내를 제공하였다.
(9) OOO검찰청장은 2020.11.25. 위 개정 고시 제16조 제1항 제3호 및 제4호와 관련하여 아래 ＜표3＞의 질의내용1ㆍ2와 같이 해양수산부장관에게 질의하였고, 이에 대하여 해양수산부장관은 2020.12.2. 아래 ＜표3＞의 회신내용1ㆍ2와 같이 회신하였다. ＜표3＞ OOO검찰청장의 질의 및 해양수산부장관의 회신내용 ㅇ 질의내용1
• 제3호에서 2개 이상의 법인의 실질적인 경영지배를 하는 자가 동일한 경우로써 동일 입찰 차수, 동일 품목에 중복하여 입찰에 참가한 경우와 관련하여 이와 같은 고시 개정이 기존의 “동일대표자”를 형식적 개념으로 보고 위 고시를 실질적 개념으로 확대 규정하여 기존 “동일대표자”에 대한 법적 해석을 형식적으로 해석할 것으로 제한한 것인지 즉 기존 “동일대표자”를 2개 이상의 법인의 실질적인 경영지배를 하는 자로 해석하는 것을 원천차단한 것인지 여부(※ 즉 기존의 동일대표자 개념으로 2개 이상의 법인의 실질적인 경영지배를 하는자로 해석할 수 없는지 여부) ㅇ 회신내용1
• 기존 입찰유의서 상에 ‘동일 법인, 동일 대표자 및 동일 IP의 중복 참가는 금지한다’라는 문구는 동일인의 중복입찰은 건전한 경쟁을 저해하여 공익을 심해히 해할 우려가 있기 때문에 입찰참가자에게 경고하여 이를 금지하기 위한 취지에서 두게 되었는 바, 이와 같은 취지 하에서 형식적으로 입찰에 참가한 것으로 볼 수 있는 경우도 제외되는 것으로 해석할 하등의 이유가 없음
• 금번 고시 개정은 위와 같이 금지되는 중복입찰의 의미를 고시상으로 분명히 재확인하고 보다 명확히 규정하기 위한 차원에서 이루어진 것으로서 규정 개정 전후에 동일인의 중복 입찰에 관한 입장에 변동이 있는 것은 아님 ㅇ 질의내용2
• 제4호 입찰과정에서 금품·향응 제공이나 알선·청탁을 통해 입찰과 관련된 정보 등 특정 정보 제공을 요구하거나 수수한 경우고시가 당청에서 수사 중인 위 사건의 경우를 반면교사 삼아 규정한 것인지 여부 ㅇ 회신내용2
• 입찰과정에서 금품·향응 제공이나 알선·청탁을 통해 입찰과 관련된 정보 등 특정 정보 제공을 요구하거나 수수한 경우」는 중대한 입찰 부정행위의 한 유형으로서 고시 규정 여부를 불문하고 당연히 입찰 무효사유에 해당할 수 있는 것인데, 금번 고시 개정은 이와 같이 입찰 부정행위에 해당하는 유형을 보다 구체적으로 명시하기 위하여 이루어졌음
(10) 처분청은 2019.11.14. 해양수산부장관에게 아래 ＜표4＞의 질의내용으로 질의하였고, 이에 대하여 해양수산부장관은 2019.11.14. 아래 ＜표4＞의 회신내용으로 회신하였다. ＜표4＞ 처분청의 질의 및 해양수산부장관의 회신내용 ㅇ 질의내용
• 입찰공고의 ‘동일법인(지점포함), 동일대표자 및 동일 IP의 중복참가 금지’와 입찰유의서의 ‘담합행위 금지’와 관련하여 ㆍ 위 금지조항이 모두 입찰신청시부터 적용되는지 또는 응찰(수량 및 단가입력)시 적용되는지 여부 ㆍ 위 금지 조항의 중복참가 등으로 낙찰받은 사실이 확인될 경우 중복입찰한 전체 업체의 낙찰을 무효로 하는지 또는 일부 업체의 낙찰만 무효로 하는지 여부(일부 업체만 무효로 한다면 그 근거 및 기준) ㅇ 회신내용
• 동일법인 및 동일대표자는 입찰신청시부터 적용되며, 동일 IP는 응찰시 적용
• 중복입찰로 낙찰받은 사실이 확인될 경우 중복입찰한 전체 업체의 낙찰 무효가 원칙임
(12) 입찰 당시 청구법인등의 대표자 현황은 아래 ＜표5＞와 같고, 청구법인등의 대표자 변동내역은 ＜표6＞과 같다. ＜표5＞ 입찰 당시 청구법인등의 대표자 현황 OOO ＜표6＞ 청구법인등의 대표자 변경내역 OOO
(13) 입찰 당시 청구법인등의 법인등기부등본에는 아래 ＜표7＞과 같이 모두 다른 명의의 대표자가 등기되어 있고, 설립시기, 설립목적, 사업내용, 거래처 및 매출규모 등이 다른 것으로 나타난다. ＜표7＞ 청구법인등의 각 실체 OOO
(14) OOO검찰청장은 2020.12.30. 1개 업체에서 낙찰받을 수 있는 최대 물량인 10%를 초과한 부분에 대하여 청구법인등과 형식적 대표들을 관세법 제270조 제1항 제1호(관세포탈죄), 제241조 제1항(수출ㆍ수입 또는 반송의 신고) 위반 및 입찰방해로 기소하면서, 그 공소장에서 아래 ＜표8＞과 같이 ㈜AAA의 대표 BBB를 청구법인을 실질적으로 운영하는 자라고 보았다. ＜표8＞ OOO검찰청장의 공소장 중 기초사실 부분(발췌) OOO 또한 위 공소장에 기재된 청구법인등의 관세포탈 관련 범죄사실은 아래 ＜표9＞와 같고, 입찰방해 관련 범죄사실은 아래 ＜표10＞과 같다. ＜표9＞ 청구법인등의 관세포탈 관련 범죄사실 OOO ＜표10＞ 청구법인등의 입찰방해 관련 범죄사실 OOO
(15) 이상의 사실관계 및 관련 법령 등을 종합하여 살펴본다. (가) 먼저, 쟁점①에 대하여 살피건대, FTA 관세법 시행령 제3조 제1항은 ‘한도수량내 협정관세율을 적용받으려는 자는 주무부장관 또는 그 위임을 받은 자의 추천을 받은 후 그 추천서를 수입신고 수리 전까지 세관장에게 제출’하도록 규정하고 있고, FTA 농어업법 제22조 제3항은 ‘수산물의 품목별 수입자 결정 등 수입관리에 필요한 사항은 협정 및 관세법 등 관계 법령에서 정하는 바에 따라 해양수산부장관이 정하여 고시’하도록 규정하고 있으며, 해양수산부장관이 정한 이 건 고시 및 개정 고시 제3조는 추천대행기관으로 ZZZ를 지정하고 있고, 제13조 제2항은 “추천대행기관은 수입권공매 시행 시 공매대상품명, 공매한도물량, 입찰참가자격, 신청서류, 입찰방법, 입찰기일, 공매조건, 낙찰방법, 입찰보증금, 수입이행보증금 및 공매납입금의 납부, 수입 이행기간 등 구체적인 운영요령을 공고하여야 한다”고 규정하고 있다. 위 관련 규정에 따라 ZZZ는 매년 1월과 7월에 진행하는 수산물 TRQ 수입권공매와 관련하여 공매대상품명 및 한도물량, 입찰참가자격, 입찰방법, 입찰보증금 등 구체적인 내용을 공고하면서 입찰참가자격과 관련하여 “동일 법인(지점 포함), 동일 대표자 및 동일 IP의 중복참가를 금지한다”고 규정하고 있는데, 이는 적법한 위임에 따른 것이라 할 것이고, 이를 위반하여 입찰에 참여하고 낙찰받은 것은 무효로 보아야 할 것이다. 처분청은 해양수산부장관이 개정 고시 제16조 제1항 제3호의 ‘2개 이상의 법인의 실질적인 경영지배를 하는 자가 동일한 경우’와 관련한 OOO검찰청장의 질의에 대하여 이 건 고시에 따른 입찰공고 상의 동일 대표자를 형식적 개념으로 해석할 하등의 이유가 없고, 개정 고시에서 그 의미를 재확인하고 명확히 규정하였다는 취지의 회신내용을 제시하면서, ㈜AAA의 대표 BBB가 청구법인등의 실질적 대표자이므로 청구법인의 입찰은 입찰공고 상 동일 대표자의 중복참가 금지 규정을 위반한 것으로 보아야 하고 따라서 쟁점처분은 적법하다는 의견이다. 그러나, 청구법인등은 법인등기부 상에 모두 다른 법인명과 대표자를 가진 별도의 법인으로 등재되어 있는 점, 처분청 또한 청구법인등을 별도의 납세의무자로 하여 각각 과세처분을 한 점, 이 건 고시 제16조 제1항은 입찰이나 낙찰을 무효로 하는 경우에 입찰공고 상의 ‘동일 대표자 중복참가 금지 규정’을 위반한 경우를 포함하고 있지 아니하나, 해당 규정은 위에서 살펴본 바와 같이 적법한 위임에 따른 것이므로 이에 위배되는 입찰을 무효로 볼 수 있다고 하더라도 동일 대표자를 해석함에 있어 개정 고시와 같이 ‘2개 이상의 법인의 실질적인 경영지배를 하는 자가 동일한 경우’까지 포함된다고 단정하기 어려운 점, 처분청이 언급하는 실질적 대표자가 동일한 경우란 ‘2개 이상의 법인의 실질적인 경영지배를 하는 자가 동일한 경우’를 말한다고 할 것인데, 법제처가 운영하는 한국법령정보센터 인터넷 사이트에 개정 고시의 개정이유가 “제16조는 입찰참가자의 부정행위에 대한 제재요건을 규정하고 있으나 제재요건을 서류허위기재, 담합으로 한정하고 있어 기타 유형의 부정행위에 대한 제재가 불가함에 따라 동 조항의 실효성 확보를 위해 제재 요건을 확대코자 함”이라고 기재되어 있고, 개정내용이 “부정행위 제재 요건에 타인의 경쟁참가 방해, 공무집행방해, 서류 위·변조 또는 부정행사, 허위서류 제출, 실질적인 경영지배 관계에 있는 업체들의 중복입찰, 금품·향응 제공 또는 알선·청탁 등을 통한 정보제공 요구 또는 수수 등을 추가함”이라고 기재되어 있으며, ZZZ가 개정 고시 제16조의 시행과 관련하여 제공한 안내문구에 “2020년 10월 14일 이후 실시되는 입찰부터 부정행위 등에 대한 제재요건이 확대됨을 알려 드립니다”라고 되어 있어, 결국 동일 대표자에 법인의 실질적 대표자가 동일한 경우까지를 포함하는 것으로 볼 수 있는 때는 개정 고시의 시행 이후인 것으로 보이는 점, 그렇다면 청구법인등의 실질적 대표자가 동일하다고 하여 개정 고시 시행 이전에 한 청구법인등의 입찰이 동일 대표자의 중복참가 금지 규정에 위반되는 것이라고 본 것은 개정 고시를 소급 적용한 결과에 따른 것이라 할 것인 점 등에 비추어 쟁점처분 중 동일 대표자의 중복참가 금지 규정을 위반하였다는 이유로 한 처분은 잘못이 있는 것으로 판단된다. 한편, 청구법인은 비록 동일 IP를 통하여 입찰한 사실이 있으나 이는 전자입찰제도가 처음 도입된 2016년 1차 입찰 때뿐이고, 이 또한 ZZZ의 행정지원의 일환으로 이루어진 것이므로 동일 IP의 중복참가 금지 규정 또한 위반하지 아니하였다고 주장하나, 2016년 1차 입찰공고에도 동일 IP의 중복참가를 금지한다는 규정이 있었고, 청구법인을 포함한 청구법인등이 2016년 제1차 한-아세안 FTA 및 한-베트남 FTA의 수산물 TRQ 수입권공매 입찰에서 ‘OOO’이라는 동일 IP를 사용한 것으로 확인되는 이상 쟁점처분 중 동일 IP의 중복참가 금지 규정을 위반하였다는 이유로 한 과세처분은 잘못이 없는 것으로 판단된다. (나) 다음으로, 쟁점②에 대하여 살피건대, 청구법인은 검찰에서도 1개 업체에서 낙찰받을 수 있는 최대 물량인 10%를 초과한 부분에 대하여만 기소하였으므로, 낙찰물량 10% 미만인 경우에 대하여 동일 대표자 및 동일 IP의 중복참가 금지규정을 위배하였다고 보아 과세한 처분은 잘못이라고 주장하나, 일정한 법규 위반 사실이 행정처분의 전제사실이 되면서 동시에 형사법규의 위반 사실이 되는 경우에 행정처분과 형벌은 각기 그 권력적 기초, 대상, 목적을 달리하고 있으므로 동일한 행위에 대하여 독립적으로 행정처분이나 형벌을 과하거나 이를 병과할 수 있는 것(대법원 1986.7.8. 선고 85누1002 판결 참조)인 점, 검찰은 동일 대표자 및 동일 IP의 중목참가 금지규정 위반과 관련하여 최대 낙찰 물량인 10%를 초과한 경우에만 위법의 고의가 있는 것으로 판단하여 공소를 제기하였을 뿐 그 물량이 10% 미만이라고 하여 해당 규정을 위반하지 아니한 것으로 판단한 것은 아닌 점, 해양수산부장관은 처분청의 질의에 대하여 중복입찰로 낙찰받은 사실이 확인될 경우 중복입찰한 전체 업체의 낙찰을 무효로 하는 것이 원칙이라고 회신한 점 등에 비추어 위 청구주장은 받아들이기 어렵다 할 것이고, 다만 위 (가)에서 동일 대표자의 중복참가 금지 규정을 위반하였다는 이유로 한 과세처분은 잘못이라고 보았으므로 낙찰물량이 10%를 초과하였는지에 상관없이 해당 처분은 취소되어야 할 것이다. (다) 마지막으로 쟁점③에 대하여 살피건대, 청구법인은 검찰이 공소를 제기하지 아니한 부분은 부정행위에 해당하지 아니하므로 해당 부분에 대하여 중가산세를 부과한 것은 위법하다고 주장하나, 위 (나)와 같은 이유로 청구주장을 받아들이기 어렵다 할 것이고, 마찬가지로 위 (가)에서 동일 대표자의 중복참가 금지 규정을 위반하였다는 이유로 한 과세처분은 잘못이라고 보았으므로 공소를 제기하였는지에 상관없이 해당 처분은 취소되어야 할 것이다.
4. 결론 이 건 심판청구는 심리결과 청구주장이 일부 이유 있으므로 관세법제131조, 국세기본법 제81조와 제65조 제1항 제2호 및 제3호에 의하여 주문과 같이 결정한다. ＜별지＞ 관련 법령 등
(1) 관세법 제38조의3[수정 및 경정] ⑥ 세관장은 납세의무자가 신고납부한 세액, 납세신고한 세액 또는 제2항 및 제3항에 따라 경정청구한 세액을 심사한 결과 과부족하다는 것을 알게 되었을 때에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 그 세액을 경정하여야 한다. 제42조[가산세] ① 세관장은 납세의무자가 제9조에 따른 납부기한(이하 이 조에서 “법정납부기한”이라 한다)까지 납부하지 아니한 관세액(이하 이 조에서 “미납부세액”이라 한다)을 징수하거나 제38조의3 제1항 또는 제6항에 따라 부족한 관세액(이하 이 조에서 “부족세액”이라 한다)을 징수할 때에는 다음 각 호의 금액을 합한 금액을 가산세로 징수한다.
1. 부족세액의 100분의 10
2. 다음 각 목의 금액을 합한 금액
② 제1항에도 불구하고 납세자가 부당한 방법(납세자가 관세의 과세표준 또는 세액계산의 기초가 되는 사실의 전부 또는 일부를 은폐하거나 가장하는 것에 기초하여 관세의 과세표준 또는 세액의 신고의무를 위반하는 것으로서 대통령령으로 정하는 방법을 말한다)으로 과소신고한 경우에는 세관장은 부족세액의 100분의 40에 상당하는 금액과 제1항제2호의 금액을 합한 금액을 가산세로 징수한다. 제270조[관세포탈죄 등] ① 제241조 제1항·제2항 또는 제244조 제1항에 따른 수입신고를 한 자(제19조 제5항 제1호 다목에 따른 구매대행업자를 포함한다) 중 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자는 3년 이하의 징역 또는 포탈한 관세액의 5배와 물품원가 중 높은 금액 이하에 상당하는 벌금에 처한다. 이 경우 제1호의 물품원가는 전체 물품 중 포탈한 세액의 전체 세액에 대한 비율에 해당하는 물품만의 원가로 한다.
1. 세액결정에 영향을 미치기 위하여 과세가격 또는 관세율 등을 거짓으로 신고하거나 신고하지 아니하고 수입한 자(제19조제5항제1호다목에 따른 구매대행업자를 포함한다)
(2) 자유무역협정의 이행을 위한 관세법의 특례에 관한 법률 제4조[협정관세] ① 협정관세의 연도별 세율, 적용기간, 적용수량 등은 협정에서 정하는 관세의 철폐비율, 인하비율, 수량기준 등에 따라 대통령령으로 정한다.
② 협정관세에 관하여는 관세법 제83조 및 제84조를 준용한다. 제5조[세율 적용의 우선순위] ① 협정관세의 세율이 관세법 제50조에 따른 적용세율과 같거나 그보다 높은 경우에는 관세법 제50조에 따른 적용세율을 우선하여 적용한다. 다만, 협정관세의 세율이 관세법 제50조에 따른 적용세율과 같은 경우 제8조 제1항에 따른 수입자가 협정관세의 적용을 신청하는 때에는 협정관세의 세율을 적용할 수 있다.
(3) 자유무역협정의 이행을 위한 관세법의 특례에 관한 법률 시행령 제3조[수량별 차등협정관세의 적용] ① 법 제4조 제1항에 따라 제2조에 따른 세율 중 일정 수량에 대하여 더 낮은 세율(동일한 물품에 대하여 수량기준에 따라 둘 이상의 세율을 정한 경우에는 그 중 낮은 세율을 말한다. 이하 “한도수량내 협정관세율”이라 한다)이 적용되도록 양허된 물품이 있는 경우로서 한도수량내 협정관세율을 적용받으려는 자는 주무부장관 또는 그 위임을 받은 자의 추천을 받은 후 그 추천서를 수입신고 수리 전까지 세관장에게 제출하여야 한다.
⑤ 기획재정부장관 또는 관세청장은 제1항에 따른 한도수량내 협정관세율 적용 추천 및 제2항에 따른 적용수량의 배정 등에 관한 사항이 적절하게 운영되고 있는지를 확인하기 위하여 필요하다고 인정하는 경우에는 관계기관 및 적용수량이 설정된 물품을 수입하는 자 등 이해관계인에게 관련 자료의 제출 등 필요한 협조를 요청할 수 있다.
(4) 자유무역협정 체결에 따른 농어업인 등의 지원에 관한 특별법 제22조[공매납입금 등의 징수] ① 농림축산식품부장관 또는 해양수산부장관은 협정에 따른 관세할당물량이 적용되는 농산물 또는 수산물을 협정에서 정한 양허관세로 수입하는 자(이하 “수입자”라 한다)에 대하여 농림축산식품부장관 또는 해양수산부장관이 정하는 바에 따라 공매납입금을 납부하게 하거나 국내가격과 수입가격 간의 차액의 범위에서 수입이익금을 부과할 수 있다.
② 제1항에 따른 공매납입금 또는 수입이익금은 농림축산식품부장관 또는 해양수산부장관이 정하는 바에 따라 기금 또는 수산업ㆍ어촌 발전 기본법 제46조에 따른 수산발전기금에 납입하여야 하며, 정하여진 날까지 이를 납부하지 아니한 때에는 국세 체납처분의 예에 따라 징수할 수 있다.
③ 제1항에 따른 농산물 또는 수산물의 품목별 수입자 결정 등 수입 관리에 필요한 사항은 협정 및 관세법 등 관계 법령에서 정하는 바에 따라 농림축산식품부장관 또는 해양수산부장관이 각각 정하여 고시한다. 제23조[권한의 위임 등] ① 농림축산식품부장관 또는 해양수산부장관은 제5조, 제6조, 제9조부터 제11조까지에 따른 농어업인등 및 생산자단체에 대한 지원과 제21조제1항에 따른 지원금 환수에 관한 권한 또는 업무의 일부를 대통령령으로 정하는 바에 따라 특별시장ㆍ광역시장ㆍ도지사ㆍ특별자치도지사, 시장ㆍ군수 또는 구청장(자치구의 구청장을 말한다)에게 위임할 수 있다.
② 농림축산식품부장관 또는 해양수산부장관은 대통령령으로 정하는 바에 따라 제22조에 따른 공매납입금 등의 징수에 관한 수납 업무를 대통령령으로 정하는 자에게 대행하게 할 수 있다.
③ 농림축산식품부장관 또는 해양수산부장관은 제2항에 따라 공매납입금 등의 징수에 관한 수납업무를 대행하게 한 경우에는 그에 드는 경비를 기금 또는 수산업법 제76조에 따른 수산발전기금에서 지급하여야 한다.
(5) 자유무역협정에 따른 수산물 저율관세율할당물량의 협정관세 추천 및 수입관리요령(해양수산부고시 제2019-137호, 2019.8.20. 시행) 제3조[저율관세율할당물량 대상품명 등] 저율관세율할당물량 대상품명, 대상물량, 배정방식, 추천대행기관은 별표 1 및 별표 1-1과 같다. 제13조[수입권공매 요령의 공고 등] ① 수입권공매는공기업·준정부기관 계약사무규칙을 준용하되 공개경쟁입찰 방식으로 한다.
② 추천대행기관은 수입권공매 시행 시 공매대상품명, 공매한도물량, 입찰참가자격, 신청서류, 입찰방법, 입찰기일, 공매조건, 낙찰방법, 입찰보증금, 수입이행보증금 및 공매납입금의 납부, 수입 이행기간 등 구체적인 운영요령을 공고하여야 한다. 이 경우 사전에 해양수산부장관의 승인을 받아야 하며 공고를 변경할 경우에도 또한 같다. 제16조[담합행위 등에 대한 제재] ① 수입권공매 입찰참가자(낙찰 받지 못한 담합가담자도 포함한다)가 관련서류를 허위로 기재하거나 담합행위를 한 것으로 인정되는 경우에는 해당 입찰참가자의 입찰이나 낙찰의 전부 또는 일부를 무효로 한다.
② 추천대행기관은 제1항의 규정에 따라 제재를 받은 자가 예치한 해당 입찰보증금을 수산발전기금에 귀속시키고, 담합행위로 결정된 다음날부터 2년간 이 요령에 의한 수입권공매 참가를 제한할 수 있다.
(6) 자유무역협정에 따른 수산물 저율관세율할당물량의 협정관세 추천 및 수입관리요령(해양수산부고시 제2020-170호, 2020.10.14. 시행) 제16조[부정행위 등에 대한 제재] ① 추천대행기관은 수입권공매 입찰참가자가 다음 각 호와 같이 입찰의 공정성, 투명성 등을 침해하는 부정한 행위를 한 것으로 확인된 경우에는 해당 입찰참가자의 입찰이나 낙찰의 전부 또는 일부를 무효로 할 수 있다.
1. 담합하거나 타인의 경쟁 참가를 방해 또는 관계공무원(추천대행기관의 입찰 관계자를포함한다)의 공무집행을 방해한 경우(단순 가담한 경우 및 낙찰 받지 못한 경우를 포함한다)
2. 입찰계약에 관한 서류를 위조·변조하거나 부정하게 행사한 경우 허위서류를 제출한 경우(서류상 허위기재를 포함한다)
3. 2개 이상의 법인의 실질적인 경영지배(주식 또는 지분의 소유, 주요 임직원이 친인척 관계에 있거나 직원의 파견 등의 형태로 실질적인 경영지배 내지 동일한 이해관계에 있는 경우를 포함한다)를 하는 자가 동일한 경우로써 동일 입찰 차수, 동일 품목에 중복하여 입찰에 참가한 경우
4. 입찰과정에서 금품·향응 제공이나 알선·청탁을 통해 입찰과 관련된 정보 등 특정 정보 제공을 요구하거나 수수한 경우