[요지] 이 건 토지 가운데 (A) 및 (D)는 양 건축물 이용객들의 입출입 등과 휴식공간으로 이용되는 등 주로 이 건 건축물 이용자들의 통행과 편의제공을 위해 설치된 것으로 보여지고, 공개공지는 사유지 내 공지의 일부를 공공이 이용할 수 있도록 개방된 공간으로 1차적으로 도심의 고층․대형건축물인 이 건 건축물을 이용하는 다중을 위한 보행, 휴식공간 및 경관으로서의 기능을 담당한다 할 것이므로 단지 일반인들이 (A)부분 및 (D)부분의 토지를 통행로로 이용할 수 있다는 사정만으로 이를 재산세 비과세 대상이 되는 사설도로로 보기는 어렵다고 할 것이므로 이 건 부과처분은 달리 잘못이 없다고 판단됨.
[참조결정] 조심2018지0148 / 조심2016지0028
[주 문] 심판청구를 기각한다.
[이 유]
1. 처분개요
2. 청구법인 주장 및 처분청 의견
(1) 재산세 비과세 대상인 ‘일반인의 자유로운 통행을 위하여 제공할 목적으로 개설된 사설도로’의 판단기준은 처음부터 일반인의 자유로운 통행에 공할 목적으로 개설한 사도는 물론 사도의 소유자가 당초 특정한 용도에 제공할 목적으로 설치한 사도라고 하더라도 당해 사도의 이용실태, 사도의 공도에의 연결상황, 주위의 택지의 상황 등 제반 사정에 비추어 사도의 소유자가 일반인의 통행에 대하여 아무런 제약을 가하지 않고 있고, 실제로도 널리 불특정 다수인의 통행에 이용되고 있다면 그러한 사도는 모두 포함된다고 할 것이다(대법원 2005.1.28. 선고 2002두1871 판결 등, 같은 뜻임). 또한 지방세법령에서 건축법 소정의 ‘대지 안의 공지’를 비과세대상에서 제외하는 것은 건축법등 관계 규정에 의하여 건축선이나 인접대지경계선으로부터 띄어야 할 거리를 둠으로 인하여 생긴 공지에 대하여 당해 대지소유자가 그 소유건물의 개방감과 안정성을 확보하고 고객을 유치하기 위한 목적 등으로 그 사용ㆍ수익 방법의 하나로 임의로 일반공중의 통행로로 제공하는 경우 등과 같이 계속하여 독점적이고 배타적인 지배권(사용수익권)을 행사할 가능성이 있는 것을 전제로 한 것이라고 봄이 상당하므로, 그 공지의 이용현황, 사도의 조성경위, 대지소유자의 배타적 사용가능성 등을 객관적ㆍ종합적으로 살펴보아, 대지소유자가 그 소유 대지 주위에 일반인들이 통행할 수 있는 공적인 통행로가 없거나 부족하여 부득이하게 그 소유 공지를 불특정 다수인의 통행로로 제공하게 된 결과 더 이상 당해 공지를 독점적ㆍ배타적으로 사용ㆍ수익할 가능성이 없는 경우에는 ‘대지 안의 공지’에 해당하지 않는 것”이라고 할 것이다(대법원 2009.9.10. 선고 2009두8984 판결, 같은 뜻임).
(2) 이 건 토지 가운데 (A)부분은 불특정 다수인에게 OOO와 OOO를 직접 연결하는 보행도로로 제공되고 있고 아무런 제한 없이 자유롭게 이용하고 있는 인도이다. (A)부분은 OOO 지구단위계획에 근거하여 ‘지상공공보행 도로’로 지정된 도로이고, OOO와 OOO를 연결하는 공공보행통로로서 보도블럭이 설치되어 있어 주변의 대지 안의 공지(녹지)와 명백히 구분되어 있다. (A)부분의 북쪽에는 OOO으로 ‘OOO 1번ㆍ11번 출구와 버스정류장’이 있고, 남쪽에는 OOO으로 OOO와 OOO 수변무대 등의 편의시설이 위치한 OOO의 주출입구가 맞닿아 있다. (A)부분은 OOO 1번ㆍ11번 출구 및 버스정류장과 OOO의 주출입구를 관통하는 최단거리의 통행로로서 OOO와 OOO를 바로 연결하는 보행통로이고 일반인들은 (A)부분을 통하여 아무런 제한 없이 자유롭게 OOO와 OOO를 쌍방향에서 바로 왕래할 수 있다. ＜이 건 토지의 주요 현황도＞ 또한, (A)부분의 OOO 입구 방향에서 동쪽으로 갈라져 나가는 보행로는 지하철 2․8호선 OOO 승강장으로 바로 연결되는 지하공공보행통로의 진입로이다. 이 부분의 보행도로는 OOO에서 지하공공보행통로로 진입하는 최단거리의 보행도로이고, 위 부분의 보행도로는 원고 소유의 OOO 및 OOO의 영업시간과 관계없이 24시간 개방되어 있어 일반인들이 자유롭게 위 보행도로와 지하공공보행통로를 통하여 지하철을 이용하고 있다. 청구법인은 (A)부분을 독점적이고 배타적으로 사용ㆍ수익하고 있지 않고 해당 토지는 OOO 지구단위계획에 따라 지상공공보행통로로 지정되어 있어 독점적ㆍ배타적으로 사용ㆍ수익할 수도 없으므로 불특정다수의 자유로운 통행로에 해당한다.
(3) 이 건 토지 중 (D)부분 주변에는 국가나 지방자치단체가 제공한 보행자도로가 없고, 이에 따라 일반인들은 (D)부분을 보행자도로로 사용할 수 밖에 없으며, 실제 불특정 다수인의 통행로로 사용하고 있다. (D) 바깥의 차도쪽 도로는 자전거 이용 활성화에 관한 법률 제7조 제1항에 따라 지방자치단체장이 지정한 자전거도로로서 붉은색 보도블럭과 노면의 자전거도로 표시 등으로 해당 도로가 자전거도로라는 점을 구분하고 있다. 반면 (D)부분은 재산세 비과세 대상으로 인정한 이 건 건축물 남쪽 및 서쪽의 보행자도로를 연결하는 보행자도로로서 (D)부분을 제외하면 주변 일반인들이 통행할 수 있는 보행자도로는 전혀 설치되어 있지 않아서 일반인들은 (D)부분을 이용할 수 밖에 없다. 이와 같이, (D)부분은 일반인들이 안전하게 통행할 수 있는 유일한 보행자도로에 해당하고, 청구법인은 OOO 사거리의 횡단보도와 인근 공도의 경우 붉은색 보도블럭과 붉은색 아스팔트 포장을 이용하여 자전거는 차도와 접한 자전거도로를 이용하도록 안내하고 있으며, 시각장애인용 점자블럭을 이용하여 보행자는 안쪽 보행자도로인 (D)를 이용하여 안내하고 있으므로 사도에 해당한다.
3. 심리 및 판단
(1) 청구법인과 처분청이 제출한 심리자료에 따르면 다음의 사실이 나타난다. (가) 청구법인은 2017.2.9. 이 건 토지에 이 건 건축물인 ‘OOO’ 및 ‘OOO’(연면적 합계 805,872㎡)를 준공하였다. (나) OOO시장은 이 건 건축물과 관련하여 2013.2.7. 도시관리계획(OOO) 결정(변경) 및 지형도면을 고시하였다(OOO 고시 제2013-35호). (다) 이 건 토지 가운데 (A) 및 (D)부분의 이용현황에 대한 청구법인 주장과 처분청 의견은 다음의 ＜표1＞과 같다. ＜표1＞ (A) 및 (D)부분의 이용현황 (라) 조세심판원 조사담당자 등이 2018.3.23. 이 건 건축물에 현장출장하여 확인한 결과 이 건 토지 가운데 (A) 및 (D)부분의 이용현황 등은 다음의 ＜표2＞와 같다. ＜표2＞ 현장출장에 따른 이용현황 조사내역
(2) 이상의 사실관계 및 관련 법령 등을 종합하여 살펴본다. (가) 지방세법 제109조 제3항 제1호에서 대통령령으로 정하는 도로․하천․제방․구거․유지 및 묘지를 재산세 비과세 대상으로 규정하고 있고, 같은 법 시행령 제108조 제1항 제1호에서 ‘도로법에 따른 도로와 그 밖에 일반인의 자유로운 통행을 위하여 제공할 목적으로 개설한 사설도로’를 재산세 비과세 대상인 도로로 규정하면서, 그 단서규정에서 건축법 시행령 제80조의 2에 따른 ‘대지안의 공지’는 제외하는 것으로 규정하고 있다. (나) 지방세법 시행령제108조 제1항 제1호 단서에서 “대지 안의 공지”를 비과세대상에서 제외한 취지는건축법등 관계 규정에 의하여 건축선이나 인접 대지경계선으로부터 띄어야 할 거리를 둠으로써 생긴 공지 중에서 당해 대지소유자가 그 소유건물의 개방감과 안정성을 확보함으로써 고객을 유치할 목적 등 그 사용·수익 방법의 하나로 일반 공중의 통행에 제공하는 경우와 같이 계속하여 독점적이고 배타적인 지배권을 행사할 가능성을 전제로 한 것이라고 봄이 상당하고, 재산세의 비과세 대상으로 규정하고 사도라 함은 처음부터 일반인의 자유로운 통행에 공할 목적으로 개설한 사도는 물론 사도의 소유자가 당초 특정한 용도에 제공할 목적으로 설치한 사도라고 하더라도 당해 사도의 이용실태, 사도의 공도에의 연결상황, 주위 택지의 상황 등 제반 사정에 비추어 사도의 소유자가 일반인의 통행에 대하여 아무런 제약을 가하지 않고 있고, 실제로도 널리 불특정 다수인의 통행에 이용되고 있는 경우에도 재산세 비과세 대상이 되는 사도에 포함된다고 할 것이다(대법원 2005.1.28. 선고 2002두2871 판결, 같은 뜻임). (다) 이 건 토지 가운데 (A) 및 (D)는 양 건축물 이용객들의 입출입 등과 휴식공간으로 이용되는 등 주로 이 건 건축물 이용자들의 통행과 편의제공을 위해 설치된 것으로 보여지고, 공개공지는 사유지 내 공지의 일부를 공공이 이용할 수 있도록 개방된 공간으로서 1차적으로 도심의 고층·대형건축물인 이 건 건축물을 이용하는 다중을 위한 보행, 휴식공간 및 경관으로서의 기능을 담당한다 할 것이므로 단지 일반인들이 (A) 부분 및 (D) 부분의 토지를 통행로로 이용할 수 있다는 사정만으로 이를 재산세 비과세 대상이 되는 사설도로로 보기는 어렵다고 할 것이다. 따라서, 이 건 토지 가운데 (A) 및 (D)를 사도에 해당하지 않는 것으로 보아 재산세 등을 부과한 이 건 처분은 달리 잘못이 없다고 판단된다.
4. 결 론 이 건 심판청구는 심리결과 청구주장이 이유 없으므로 지방세기본법제96조 제6항과 국세기본법제81조 및 제65조 제1항 제2호 에 의하여 주문과 같이 결정한다. ＜별지＞ 관련 법령
(1) 지방세법 제109조【비과세】② 국가, 지방자치단체 또는 지방자치단체조합이 1년 이상 공용 또는 공공용으로 사용하는 재산에 대해서는 재산세를 부과하지 아니한다. 다만, 유료로 사용하는 경우에는 재산세를 부과한다.
③ 다음 각 호에 따른 재산(제13조 제5항 따른 과세대상은 제외한다)에 대해서는 재산세를 부과하지 아니한다. 다만, 대통령령으로 정하는 수익사업에 사용되는 경우와 해당 재산이 유료로 사용되는 경우의 그 재산(제3호 및 제5호의 재산은 제외한다) 및 해당 재산의 일부가 그 목적에 직접 사용되지 아니하는 경우의 그 일부 재산에 대해서는 재산세를 부과한다.
1. 대통령령으로 정하는 도로·하천·제방·구거·유지 및 묘지.
(2) 지방세법 시행령 제108조【비과세】① 법 제109조 제3항 제1호에서 “대통령령으로 정하는 도로·하천·제방·구거·유지 및 묘지” 란 다음 각 호에서 정하는 토지를 말한다.
1. 도로: 도로법에 따른 도로와 그 밖에 일반인의 자유로운 통행을 위하여 제공할 목적으로 개설한 사설도로. 다만건축법 시행령제80조의2에 따른 대지안의 공지는 제외한다.
(3) 건축법 제43조【공개공지 등의 확보】① 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 지역의 환경을 쾌적하게 조성하기 위하여 대통령령으로 정하는 용도와 규모의 건축물은 일반이 사용할 수 있도록 대통령령으로 정하는 기준에 따라 소규모의 휴게시설 등의 공개공지(공지: 공터) 또는 공개 공간을 설치하여야 한다.
1. 일반주거지역, 준주거지역
2. 상업지역
3. 준공업지역
4. 특별자치도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장이 도시화의 가능성이 크다고 인정하여 지정ㆍ공고하는 지역 제46조【건축선의 지정】① 도로와 접한부분에 건축물을 건축할 수 있는 선〔이하 “건축선(建築線)”이라 한다〕은 대지와 도로의 경계선으로 한다. 다만 제2조 제1항 제11호에 따른 소요너비에 못 미치는 너비의 도로인 경우에는 그 중심선으로부터 그 소요 너비의 2분의 1의 수평거리만큼 물러난 선을 건축선으로 하되, 그 도로의 반대쪽에 경사지, 하천, 철도, 선로부지, 그 밖에 이와 유사한 것이 있는 경우에는 그 경사지 등이 있는 쪽의 도로경계선에서 소요 너비에 해당하는 수평거리의 선을 건축선으로 하며, 도로의 모퉁이에서는 대통령령으로 정하는 선을 건축선으로 한다. 제58조【대지안의 공지】 건축물을 건축하는 경우에는 국토의 계획 및 이용에 관한 법률에 따른 용도지역·용도지구, 건축물의 용도 및 규모 등에 따라 건축선 및 인접 대지경계선으로부터 6미터 이내의 범위에서 대통령령으로 정하는 바에 따라 해당 자치단체의 조례로 정하는 거리 이상을 띄워야 한다.
(4) 건축법 시행령 제27조의2【공개 공지 등의 확보】① 법 제43조 제1항에 따라 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 건축물의 대지에는 공개 공지 또는 공개공간(이하 이 조에서 “공개공지 등”이라 한다)을 확보하여야 한다.
1. 문화 및 집회시설, 종교시설, 판매시설(농수산물 유통 및 가격안정에 관한 법률에 따른 농수산물유통시설은 제외한다), 운수시설(여객용시설만 해당한다), 업무시설 및 숙박시설로서 해당용도로 쓰는 바닥면적의 합계가 5천제곱미터 이상인 건축물
2. 그 밖에 다중이 이용하는 시설로서 건축조례로 정하는 건축물
② 공개공지 등의 면적은 대지면적의 100분의 10이하의 범위에서 건축조례로 정한다. 이 경우 법 제42조에 따른 조경면적과매장문화재 보호 및 조사에 과한 법률제14조 제1항 제1호에 따른 매장문화재의 현지보존 조치 면적을 공개공지 등의 면적으로 할 수 있다
③ 제1항에 따라 공개공지 등을 확보할 때에는 공중(公衆)이 이용할 수 있도록 다음 각 호의 사항을 준수하여야 한다. 이 경우 공개 공지는 필로티의 구조로 설치할 수 있다
2. 공개공지 등에는 물건을 쌓아 놓거나 출입을 차단하는 시설을 설차하지 아니할 것
3. 환경친화적으로 편리하게 이용할 수 있도록 긴 의자 또는 파고라 등 건축조례로 정하는 시설을 설치할 것
④ 제1항에 따른 건축물(제1항에 따른 건축물과 제1항에 해당되지 아니하는 건축물이 하나의 건축물로 복합된 경우를 포함한다)에 공개공지 등을 설치하는 경우에는 법 제43조 제2항에 따라 다음 각 호의 범위에서 대지면적에 대한 공개공지등 면적 비율에 따라 법 제56조 및 제60조를 완화하여 적용한다. 다만, 다음 각 호의 범위에서 건축조례로 정한 기준이 완화 비율보다 큰 경우에는 해당 건축조례로 정하는 바에 따른다.
1. 법 제56조에 따른 용적률은 해당 지역에 적용하는 용적률의 1.2배 이하
2. 법 제60조에 따른 높이 제한은 해당 건축물에 적용하는 높이기준의 1.2배 이하
⑥ 공개공지 등에는 연간 60일 이내의 기간 동안 건축조례로 정하는 바에 따라 주민들을 위한 문화행사를 열거나 판촉활동을 할 수 있다. 다만, 울타리를 설치하는 등 공중이 해당 공개공지 등을 이용하는데 지장을 주는 행위를 해서는 아니 된다. 제80조의2【대지안의 공지】법 제58조에 따라 건축선(법 제46조 제1항에 따른 건축선을 말한다) 및 인접 대지경계선(대지와 대지사이에 공원, 철도, 하천, 광장, 공공녹지, 녹지 그 밖에 건축이 허용되지 아니하는 공지가 있는 경우에는 그 반대편의 경계선을 말한다)으로부터 건축물의 각 부분까지 띄어야 하는 거리의 기준은 별표2와 같다. [별표 2] 대지의 공지 기준(제80조의2 관련)
1. 건축선으로부터 건축물까지 띄어야 하는 거리 대상 건축물 건축조례에서 정하는 건축기준
• 준공업지역: 1.5미터 이상 6미터 이하
• 준공업지역 외의 지역: 3미터 이상 6미 터 이하
• 준공업지역: 1.5미터 이상 6미터 이하
• 준공업지역 외의 지역: 3미터 이상 6미 터 이하
• 3미터 이상 6미터 이하
• 3미터 이상 6미터 이하
• 아파트: 2미터 이상 6미터 이하
• 연립주택: 2미터 이상 5미터 이하
• 다세대주택: 1미터 이상 4미터 이하
• 1미터 이상 6미터 이하(한옥의 경우에는 처마선 2미터 이하, 외벽선 1미터 이상 2미터 이하)
2. 인접 대지경계선으로부터 건축물까지 띄어야 하는 거리 대상 건축물 건축조례에서 정하는 건축기준
• 1미터 이상 6미터 이하(한옥의 경우에는 처마선 2미터 이하, 외벽선 1미터 이상 2미터 이하)
• 준공업지역: 1미터 이상 6미터 이하
• 준공업지역 외의 지역: 1.5미터 이상 6 미터 이하
• 1.5미터 이상 6미터 이하
• 1.5미터 이상 6미터 이하
• 아파트: 2미터 이상 6미터 이하
• 연립주택: 1.5미터 이상 5미터 이하
• 다세대주택: 0.5미터 이상 4미터 이하
• 0.5미터 이상 6미터 이하(한옥의 경우에 는 처마선 2미터 이하, 외벽선 1미터 이 상 2미터 이하)