[요지] ㅇㅇ화력발전소 부지의 경계 밖에 소재하는 임야 등인 쟁점토지는 청구법인이 산업단지로 조성한 토지에 해당되지 않는다고 할 것이고, 청구법인은 쟁점토지를 ㅇㅇ화력발전소의 부지로 조성하는데 별다른 제한이나 금지가 없었음에도 이를 발전소 부지로 조성하지 않았는바 청구법인이 유예기간 내에 쟁점토지를 산업단지로 조성하지 못한 데에 정당한 사유가 있다고 보기는 어려움
[요지] ㅇㅇ화력발전소 부지의 경계 밖에 소재하는 임야 등인 쟁점토지는 청구법인이 산업단지로 조성한 토지에 해당되지 않는다고 할 것이고, 청구법인은 쟁점토지를 ㅇㅇ화력발전소의 부지로 조성하는데 별다른 제한이나 금지가 없었음에도 이를 발전소 부지로 조성하지 않았는바 청구법인이 유예기간 내에 쟁점토지를 산업단지로 조성하지 못한 데에 정당한 사유가 있다고 보기는 어려움
[주 문] 심판청구를 기각한다.
[이 유]
1. 처분개요
2. 청구법인 주장 및 처분청 의견
(1) 청구법인은 이 건 토지(2,576,991㎡)를 취득한 후 유예기간 내에 대부분을 산업단지로 조성하였는바, 비록 일부 토지의 경우 산업단지 조성공사가 지연되고 있다 하더라도 이는 이 건 산업단지의 실시계획에 따라 단계적으로 조성공사를 시행하고 있는 것으로 보는 것이 타당함에도 처분청이 이 건 토지의 10% 정도에 불과한 쟁점토지(257,035㎡)에 대하여 유예기간 내에 산업단지 조성공사를 하지 않았다고 하여 이에 따른 취득세 등을 추징한 처분은 부당하다.
(2) 쟁점토지 중 OOO등 20필지 90,223㎡ 토지(이하 “쟁점1토지”라 한다)는 취득 당시부터 현재까지 자연 상태의 임야이기는 하지만, 산업단지의 경우 일정 규모 이상의 녹지를 확보하여야 하는데 넓게 보면, 쟁점1토지도 산업단지 내 토지의 하나이므로 청구법인이 쟁점1토지에 대하여 조림, 간벌, 육림 등을 하지 않고 임야 그대로 보존하고 있다고 하더라도 쟁점1토지는 산업단지 내 녹지로서 그 조성공사를 마친 것으로 보아야 한다.
(3) 또한, 쟁점토지 중 OOO등 118필지 124,800㎡(이하 “쟁점2토지”라 한다)는 이 건 산업단지의 실시계획상 발전소로 진입하는 외곽도로 조성이 예정되어 있는 지역의 토지로서 외곽도로를 착공하기 위해서는 쟁점2토지 일대에 거주하는 38세대가 모두 이주를 완료하여야 하나 일부 주민들이 보상금을 받은 후에도 이주를 거부하고, 추가적인 보상을 요구하여 이를 해결하는 과정에서 유예기간을 경과한 것으로 이와 같은 사유는 청구법인으로는 어쩔 수 없는 정당한 사유라 할 것인바, 쟁점2토지에 대한 취득세 등은 취소되어야 한다.
(4) 마지막으로, 쟁점토지 중 OOO등 18필지 42,012㎡(이하 “쟁점3토지”라 한다)는 이 건 산업단지의 실시계획상 당초에는 발전소 부지로 조성하거나 녹지로 보존하는 것으로 되어 있었으나, 인근 주민들의 요청에 따라 2018.6.15. 쟁점3토지 인근 토지의 용도를 주민복지시설로 변경한 후, 주민복지시설 신축공사를 진행하여 2020년부터 주민복지시설로 사용하고 있는바, 해당 복지시설 인근의 임야인 쟁점3토지도 산업단지로 조성한 것으로 보는 것이 타당하다.
(1) 이 건 산업단지와 같이 대규모 토지를 산업단지로 조성하는 경우 개발계획에 따라 순차적으로 조성하는 것이 타당하다 할 것이나, 청구법인은 화력발전소를 정상적으로 운영하고 있는 현재까지 쟁점토지를 산업단지로 조성하지 않고 사실상 방치하고 있으므로 청구법인이 이 건 토지의 대부분을 산업단지(화력발전소)로 조성하였다 하더라도 쟁점토지는 이와 별개라 할 것이므로 쟁점토지를 산업단지로 조성한 것으로 간주하여야 한다는 청구법인의 주장은 받아들일 수 없다
(2) 청구법인은 이 건 산업단지의 개발계획을 승인받을 당시 산림청과 맺은 산지전용허가 협의에서 이 건 토지 중 임야에 대하여는 단계별로 형질변경을 실시하고, 형질 변경이 완료된 부분은 중간복구를 실시하여야 하며, 원형보전임야에 대하여는 조림 및 육림사업을 실시하겠다고 하였음을 볼 때, 쟁점1토지를 원형보전임야로 보존하는 것은 이 건 산업단지의 녹지조성계획과는 관련이 없다고 할 것이므로 청구법인이 자연상태의 임야인 쟁점1토지를 이 건 산업단지로 조성하였다고 보기는 어렵다 할 것이다.
(3) 쟁점2토지의 전 소유자들은 자신의 이익을 위해 청구법인에게 더 높은 보상을 요구하는 것은 당연한 것이고, 이는 사업의 손익과 관련된 것으로 협상 과정에서 상당한 시간이 소요되었다 하여 여기에 법령의 금지 등과 같은 외부적 사유가 있다고 보기는 어려울 뿐만 아니라 청구법인은 이 건 심판청구일 현재 이주가 완료된 주택에 대하여 철거 작업조차 하고 있지 않은 것을 보면, 쟁점2토지를 당초 용도대로 사용하기 위하여 정상적인 노력을 다하였으나, 시간이 부족하여 유예기간을 경과하였다고 볼 수도 없으므로 청구법인이 쟁점2토지를 유예기간 내에 해당 용도에 직접 사용하지 못한 데에 정당한 사유가 있다고 볼 수 없다.
(4) 청구법인은 이 건 토지를 취득한 후 10년 정도 경과한 2020년에서야 쟁점3토지 인근에 주민복지시설을 신축하였을 뿐만 아니라 쟁점3토지의 경우 주민복지시설을 신축한 후에도 여전히 방치되고 있으므로 처분청이 쟁점3토지에 대하여 취득세 등을 부과한 처분은 정당하다.
3. 심리 및 판단
① 이 건 산업단지의 실시계획에 따라 단계적으로 조성공사를 진행하고 있으므로 쟁점토지는 산업단지로 조성하고 있는 토지로 보아야 한다는 청구주장의 당부
② 청구법인이 유예기간 내에 쟁점토지를 산업단지로 조성하였다고 볼 수 있는지 여부
③ 쟁점토지를 유예기간 내 산업단지로 조성하지 못한 데에 정당한 사유가 있다고 볼 수 있는지 여부
(1) 청구법인과 처분청이 제출한 심리자료에 의하면 다음과 같은 사실이 나타난다. (가) 청구법인은 이 건 토지 일원에 5기의 화력발전소를 신설하여 전력을 공급하는 사업을 하기 위하여 2007.11.29. 처분청과 이 건 산업단지(종합발전단지)개발 관련 양해각서를 체결하였다. (나) 산업통산자원부장관(구 지식경제부)이 2008.12.28. 제4차 전력수급기본계획에 OOO신축사업을 반영함에 따라 청구법인은 2009.8.14. OOO신축부지 보상계획을 수립하였고, OOO2010.12.31. 이 건 산업단지의 개발계획을 승인 고시하였으며, 이를 보면 이 건 산업단지의 계획 면적은 2,586,061㎡이고, 해당 면적은 크게 발전소 부지 2,478,243㎡(1공구)와 사택 부지 등 107,818㎡(2공구)로 구분된다. (다) 이 건 산업단지개발계획은 토지 면적의 증감 및 공구분할[1공구를 1-1공구OOO1-2공구OOO분할] 등의 이유로 10차에 걸쳐 변경되어 2018.6.15. ＜표＞와 같이 확정되었고, 그 준공연월은 당초 2015년 12월에서 2022년 12월로 연장되었다. ＜표＞ 이 건 산업단지 개발계획의 부지별 현황 (단위: ㎡, %) (라) 처분청은 청구법인이 2011년도부터 2015년도까지 취득한 이 건 개발사업부지(쟁점토지 포함)에 대하여 산업단지개발사업시행자가 산업단지를 조성하기 위하여 취득하는 부동산으로 보아 취득세 등을 면제하거나 감면하였다. (마) 청구법인이 이 건 토지에 신축하고자 한 OOO는 제6․7․8차 전력계획수급계획에 반영되지 아니하여 사실상 신축이 좌절되었으나, 청구법인은 2019.11.29. 이 건 산업단지 중 1-1공구에 화력발전소OOO를 신축(준공)하였고, 2019.12.27. 이 건 산업단지 2공구에 사택을, 1-1공구에 주민복지시설을 각각 신축하였으며, 처분청은 1-1공구 및 2공구뿐만 아니라 OOO신축이 예정된 1-2공구도 청구법인이 산업단지로 조성하였다고 보아 그 부지에 대하여는 취득세 등을 추징하지 않았다. (바) 청구법인이 제출한 이 건 산업단지의 항공촬영사진과 처분청이 제출한 OOO화력발전소 도면 등을 보면, 청구법인은 OOO화력발전소부지를 둘러 울타리를 설치하고 각 지점에 14개(1번부터 14번까지)의 초소를 두고 있어서 화력발전소 부지와 그 인근의 토지는 명확하게 구획되어 있는 것으로 나타난다. (사) 위의 도면 등에서, 쟁점토지는 6번 초소 인근의 토지 일부를 제외하고는 대부분 OOO화력발전소의 울타리 밖에 소재하고 있는데, 그 중 쟁점1토지는 4번 초소로부터 약 3백미터 정도 떨어져 있는 자연상태의 임야로서 산림청장의 산지전용허가 요구 조건에는 토목공사 시 산지의 형질변경을 단계별로 실시하되 형질변경이 완료된 부분은 중간복구를 실시하여야 하고, 원형보전지는 산림자원조성 및 산림기능의 유지, 경관보전을 위하여 조림ㆍ육림사업 등을 실시하여야 한다고 기재되어 있으나 청구법인은 쟁점1토지의 형질을 변경하거나 조림․육림 등의 사업은 하지 않은 것으로 보인다. (아) 한편, 쟁점2토지는 38세대가 살고 있던 OOO인근의 임야로서 6번 초소(울타리)의 밖에 있으며, 청구법인은 OOO일대에 OOO화력발전소 진입을 위한 외곽도로를 신설하기 위하여 2011.11.29. OOO주민들과 이주협약을 체결하고 이주단지 조성 계획을 수립하였으나, 이주단지를 조성함에 있어서 OOO보완 요구와 이주단지가 들어설 지역 주민들의 반대 및 OOO주민들 간의 내홍으로 인해 2017년 11월에서야 주민들의 이주가 이루어졌고, 청구법인이 제출한 항공사진(2019년 8월 촬영)을 보면, 쟁점2토지는 여전히 임야인 것으로 보인다. (자) 쟁점3토지는 마을 인근의 야산으로 당초 1-1공구OOO에 포함되었던 것으로 보이나 실제로는 산업단지로 조성하기 위한 공사를 않았고, 그 후 2018.6.15. 이 건 산업단지의 개발계획을 변경하여 쟁점3토지 인근에 주민복지시설을 신축함에 따라 쟁점3토지는 야산으로 남아있게 된 것으로 보인다.
(2) 먼저, 쟁점 ①․②에 대하여 살펴본다. (가) 구지방세특례제한법(2014.12.31. 법률 제12955호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제78조 제1항 및지방세특례제한법(2014.12.31. 법률 제12955호로 개정된 것, 구지방세특례제한법을 포함하여 이하 “지방세특례제한법”이라 한다) 제78조 제1항에서 산업단지개발사업의 시행자가 산업단지를 조성하기 위하여 취득하는 부동산에 대하여는 2014.12.31.까지는 취득세를 면제하고, 2016.12.31.까지는 취득세의 100분의 35를 감면한다고 규정하고 있다. (나) 이상의 사실관계 및 관련 법령 등을 종합하여 살피건대,지방세특례제한법제78조 제1항에서 ‘산업단지를 조성’하는 것이란 산업단지개발실시계획의 승인을 받아 해당 산업시설 등의 용지조성사업 및 건축사업 등을 시행하는 것으로 여기에는 이 건 토지와 같이 건축물을 신축할 수 없는 토지의 형질을 변경하여 산업용 건축물 등을 신축할 수 있도록 시간과 비용을 투입하여 지목변경 공사 등을 수행하는 것을 포함하는 것인바, 이 건 토지 중 청구법인이 산업단지로 조성한 토지는 OOO화력발전소를 신축하기 위하여 조성한 OOO신축(예정)부지와 그 부속시설의 부지로 보는 것이 타당한 점, 쟁점토지는 OOO경계(울타리) 밖에 소재하는 자연 상태의 임야 등이라는 사실은 다툼이 없다고 보이는 점, 설령 이 건 산업단지의 개발계획 당시 이 건 토지를 ＜표＞와 같이 사업부지와 녹지로 구분하여 조성하기로 하였다 하더라도 인위적으로 조림 등을 하지 않은 산업단지 경계 밖 자연 상태의 임야를 산업단지로 조성한 토지 또는 조성 중인 토지로 볼 수는 없는 점 등에 비추어 OOO부지의 경계 밖에 소재하는 임야 등인 쟁점토지는 청구법인이 산업단지로 조성한 토지에 해당되지 않는다고 할 것이다.
(3) 다음으로 쟁점③에 대하여 살펴본다. (가)지방세특례제한법제78조 제1항 단서에서 산업단지를 조성하기 위하여 취득한 부동산의 취득일부터 3년 이내에 정당한 사유 없이 산업단지를 조성하지 아니하는 경우에 해당 부분에 대하여는 감면된 취득세를 추징한다고 규정하고 있다. (나) 이상의 사실관계 및 관련 법령 등을 종합하여 살피건대,지방세특례제한법제78조 제1항 단서에서 규정하고 있는 “정당한 사유”란 법령에 의한 금지·제한 등 납세의무자가 마음대로 할 수 없는 외부적인 사유와 목적사업에 사용하기 위한 정상적인 노력을 다하였으나 시간적인 여유가 없어 유예기간을 넘긴 내부적인 사유를 말하는 것인데, 청구법인은 쟁점토지를 OOO부지로 조성하는데 별다른 제한이나 금지가 없었음에도 이를 발전소 부지로 조성하지 않았는바, 이는 청구법인으로서는 어쩔 수 없는 외부적 사유로 인한 것이 아니라 OOO설치나 입지에 관한 청구법인의 계획이나 의도에 따른 것으로 보이는 점, 나아가 쟁점2토지의 경우 OOO주민들이 이주한지 거의 2년 정도 경과한 2019년 8월까지도 여전히 자연 상태의 임야인 것을 보면 청구법인이 이를 산업단지로 조성하기 위하여 정상적인 노력을 다하였으나 시간이 부족하여 그 유예기간을 경과한 것이라고 볼 수도 없는 점 등에 비추어 청구법인이 유예기간 내에 쟁점토지를 산업단지로 조성하지 못한 데에 정당한 사유가 있다고 보기는 어렵다고 할 것이다.
(5) 따라서, 처분청이 청구법인에게 이 건 취득세 등을 부과한 처분은 달리 잘못이 없다고 판단된다.
4. 결 론 이 건 심판청구는 심리결과 청구주장이 이유 없으므로지방세기본법제96조 제6항,국세기본법제81조 및 제65조 제1항 제2호에 의하여 주문과 같이 결정한다. ＜별지＞ 관련 법률
(1) 지방세특례제한법(2014.12.31. 법률 제12955호로 개정되기 전의 것) 제78조[산업단지 등에 대한 감면] ①산업입지 및 개발에 관한 법률 제16조에 따른 산업단지개발사업의 시행자 또는산업기술단지 지원에 관한 특례법제4조에 따른 사업시행자가 산업단지 또는 산업기술단지를 조성하기 위하여 취득하는 부동산에 대하여는 2012년 12월 31일까지 취득세를 면제하고, 조성공사가 시행되고 있는 토지에 대하여는 2012년 12월 31일까지 재산세의 100분의 50을 경감(수도권 외의 지역에 있는 산업단지의 경우에는 면제)한다. 다만, 산업단지 또는 산업기술단지를 조성하기 위하여 취득한 부동산의 취득일부터 3년 이내에 정당한 사유 없이 산업단지 또는 산업기술단지를 조성하지 아니하는 경우에 해당 부분에 대하여는 감면된 취득세 및 재산세를 추징한다.
(2) 지방세특례제한법(2014.12.31. 법률 제12955호로 개정된 것) 제78조[산업단지 등에 대한 감면] ①산업입지 및 개발에 관한 법률제16조에 따른 산업단지개발사업의 시행자 또는산업기술단지 지원에 관한 특례법제4조에 따른 사업시행자가 산업단지 또는 산업기술단지를 조성하기 위하여 취득하는 부동산에 대해서는 취득세의 100분의 35를, 조성공사가 시행되고 있는 토지에 대해서는 재산세의 100분의 35(수도권 외의 지역에 있는 산업단지의 경우에는 100분의 60)를 2016년 12월 31일까지 각각 경감한다. 다만, 산업단지 또는 산업기술단지를 조성하기 위하여 취득한 부동산의 취득일부터 3년 이내에 정당한 사유 없이 산업단지 또는 산업기술단지를 조성하지 아니하는 경우에 해당 부분에 대해서는 경감된 취득세 및 재산세를 추징한다.