[요지] 청구법인은 별다른 공백기 없이 이 건 토지 전체에 대하여 순차적인 지반개량 및 건축 공사를 수행해 온 것으로 보이고, 이 건 토지와 함께 다른 회사에 분양된 토지가 여전히 나대지 상태로 되어 있는 점까지 고려하면 청구법인이 직접 사용하고자 하는 노력을 게을리 하였다고 보기도 어려우므로 청구법인은 쟁점토지를 해당 용도로 직접 사용하기 위하여 진지한 노력을 다하였으나 시간이 부족해서 유예기간 내에 직접 사용까지는 이르지 못한 것으로 보임
[요지] 청구법인은 별다른 공백기 없이 이 건 토지 전체에 대하여 순차적인 지반개량 및 건축 공사를 수행해 온 것으로 보이고, 이 건 토지와 함께 다른 회사에 분양된 토지가 여전히 나대지 상태로 되어 있는 점까지 고려하면 청구법인이 직접 사용하고자 하는 노력을 게을리 하였다고 보기도 어려우므로 청구법인은 쟁점토지를 해당 용도로 직접 사용하기 위하여 진지한 노력을 다하였으나 시간이 부족해서 유예기간 내에 직접 사용까지는 이르지 못한 것으로 보임
[주 문] OOO시장이 2018.12.17. 청구법인에게 한 취득세 OOO원, 지방교육세 OOO원 합계 OOO원 및 2015∼2018년도분 재산세 OOO원, 지방교육세 OOO원 합계 OOO원의 부과처분은 이를 취소한다.
[이 유]
1. 처분개요
○○○
- 다. 청구법인은 이에 불복하여 2019.3.13. 심판청구를 제기하였다.
2. 청구법인 주장 및 처분청 의견
- 가. 청구법인 주장
(1) 청구법인은 이 건 토지를 한 필지로 분양받은 뒤 많은 비용을 들여서 OOO공장을 건축하였다. 그리고 청구법인은 쟁점토지를 OOO공장의 부속토지로서 건설현장으로 사용하다가, 쟁점토지의 사용가치를 높이기 위해 현재까지 지반개량공사를 하고 있다.
(2) 청구법인은 쟁점토지의 취득 준비 단계부터 취득 이후 유예기간 종료일까지 쟁점토지를 목적사업에 활용하기 위해 꾸준하게 진지한 노력을 다하였다. (가) 조세심판원과 법원은 납세자가 비록 외·내부적 사유로 유예기간 내 토지를 사업에 직접 사용하지 못하였더라도, 납세자가 그 유예기간 내 관련된 용역을 의뢰하거나 착공하는 등 꾸준히 노력하였던 사정이 인정되는 경우에는 정상적인 노력을 다하였다고 보고 있다. 따라서 본건에서는 ① 쟁점토지를 사업에 직접 사용하는데에 장애사유가 존재하였는지, ② 장애사유가 존재하였다면 그 장애사유의 정도가 어떠하였는지, ③ 그와 같은 정도의 장애사유를 해소함에 있어서는 어느 정도의 기간이 필요한지, ④ 나아가 그와 같은 장애사유가 존재하였음에도 청구법인이 쟁점토지를 사용하기 위하여 일련의 필요한 과정들을 꾸준히 진행하였다고 볼 수 있는지 여부 등 구체적 사정을 고려하여, 납세자가 쟁점토지를 사업에 사용하기 위해 필요한 꾸준하고 진지한 노력을 다하였는지 여부를 감안하여 판단해야 한다. (나) 청구법인은 이 건 토지를 취득하기 이전부터 지반상태조사에 착수하였고, 공장 신축을 위하여 OOO공항 시설팀과 면담을 진행하여 고도제한에 관한 구체적인 내용을 확인하였으며, 긴급예산을 투입하여 지반개량공사를 실시하여 OOO공장을 유예기간 내 준공하는 등 토지 사용을 위하여 상당한 노력을 기울였다. 청구법인은 2008년 한국산업단지공단과 분양계약을 체결하였는데, 분양계약 체결 당시에는 이 건 토지 상에 OOO 공장을 신축할 계획을 가지고 있었다. 이 건 토지는 한국수자원공사가 공유수면매립사업을 실시하여 준공한 토지로서, 한국수자원공사는 2004년 10월경 토지 준설을 완료한 후 오랜 기간의 연약지반 시공과정을 거쳐 당초 예정보다 상당히 늦어진 2014년 2월경에서야 이 건 토지에 관한 준공인가를 받았다. 한편, 이 건 토지의 준공이 늦어지면서 분양계약 체결 당시와는 달리 OOO의 경쟁력이 약화되고, OOO(석유화학제품의 기초 원료인 OOO 분해과정에서 발생하는 부산물)의 수익성이 향상되는 등의 변화가 있었다. 이에 청구법인은 이 건 토지를 취득하기 전인 2013.9.12. 기존 계획을 변경하여 본건 분양토지에 OOO공장을 신축하는 내용의 투자사업을 신속하게 확정하였다. 그리고 청구법인은 이 건 토지를 취득하기 전인 2014년 3월경 약 2개월 가량 소요되는 지반조사를 의뢰하였다. 청구법인의 의뢰로 주식회사 AAA에서 2014.5.30. 작성한 ‘OOO지반조사보고서’ 제OOO면을 보면, “부지 내에서 추후 예상되는 잔류침하량은 설계하중 작용 시 OOO센티미터의 잔류침하가 남아 있고, 현 성토 작용 시나 설계하중 작용 시 허용잔류침하기준(10cm)을 만족시키기 위해서는 별도의 지반개량이 필요할 것으로 판단된다.”라고 기재되어 있다. 위와 같은 결과는 이 건 토지에 OOO공장과 같은 석유화학공장을 건설할 수 없을 정도로 지반침하의 정도가 심각하다는 것을 의미한다. 참고로, 석유화학공장은 높은 증류탑과 각종 유해화학물질을 저장하는 탱크와 제품을 이송하는 파이프랙과 배관들로 구성되어 있으므로, 부등침하가 발생할 경우, 위험물질과 유해화학물질이 누출되어 폭발 및 환경사고 등이 발생할 수 있다. 위 지반조사 이후 청구법인은 2014.6.2. 이 건 토지를 취득하였고, 2014.7.25.과 8.6. OOO공항 공항시설팀 과장과 두 차례 면담을 진행하여 이 건 토지 지상의 고도제한과 관련된 개략적인 내용을 확인하였다. 그리고 청구법인은 OOO공항의 고도제한 높이를 준수하기 위해 이 건 토지의 중방천 방향으로 끝부분에 치우쳐 OOO공장을 신축하는 것으로 설계한 뒤, 2014년 8월 준건설에 의뢰하여 이 건 토지 중 OOO공장의 건축이 예정되어 있는 부분의 지반개량공사를 의뢰하였다. 청구법인의 당초 계획대로 OOO공장을 건축하기 위해서는 단기간 내 재하성토를 위한 토사를 확보하는 것이 곤란하였다. 이에 청구법인은 불가피하게 OOO공장의 건축과 관련하여서는 신속하게 공장을 신축하기 위해 사업계획에 없던 OOO원의 긴급예산을 투입하여 2014년 9월부터 2015년 6월까지 개별진공압밀공법으로 OOO공장이 건축될 토지를 먼저 개량하고, 이 건 토지를 취득한 뒤 2년만인 2016.4.8. OOO공장을 준공하였다. 그러나 개별진공압밀공법은 시간이 적게 소요되는 대신, 공사 후 연약층이 쉽게 노출되어 지상 구조물의 균열, 파손 등이 유발될 수 있는 단점이 있고, 실제로 개별진공압밀공법으로 지반을 개량한 부분에서 부등침하현상이 계속 발생하여 현재까지 수십 차례 보강공사가 진행되고 있다. (다) 청구법인은 쟁점토지를 목적사업에 안전하게 활용하기 위해 꾸준히 신중하게 쟁점토지의 연약지반 보강공사를 진행하고 있다. 쟁점토지를 사업에 활용하기 위해서는 OOO공장을 건축한 부지와 마찬가지로 연약지반 보강공사가 선행될 필요가 있었다. 연약지반의 보강은 기본적으로는 안정성 확보를 충분히 고려하여 천천히 흙을 쌓으면서 지반 강도의 증가를 유도하는 것이 원칙이고, 특히 쟁점토지의 연약지반을 보강하는 경우에는 대규모 석유화학공장인 OOO공장이 있는 인접토지의 지반에도 영향을 줄 수 있으며, 나아가 OOO공장의 공사기간 동안에는 쟁점토지의 많은 부분이 OOO공장 건설업체의 현장사무소와 공장 건설을 위한 자재 야적장 및 주차장 부지로 사용되었기 때문에, 청구법인은 OOO공장 건설공사가 완료된 이후에야 본격적으로 쟁점토지 전반에 대해서 시간을 들여서 꾸준하게 연약지반 강화사업을 수행하였다. 우선, 청구법인은 OOO공장이 건축될 지면에 대해서 개별진공압밀공법을 수행할 당시 이미 쟁점토지에도 배수로와 수중펌프를 설치하였는데, 이는 배수로를 통해 배수를 시행함으로써 향후 이뤄질 지반 개량공사 기간을 단축하기 위함이었다. 그리고 청구법인은 OOO공장의 공사기간 동안 쟁점토지의 연약지반을 보강하기 위해서 필요한 토사를 확보하였다. 한편, 청구법인은 OOO공장 건축 중인 2015.12.17. 이 건 토지 인근에 위치한 2사업장에서 녹지개발 사업을 계획하고 있었는데, 2017년 6월경 위 녹지개발 사업의 공사를 본격적으로 시작하면서 비로소 많은 양의 토사를 확보할 수 있게 되었고, 이에 2018년 6월까지 위 사업에서 발생하는 토사를 활용하여 쟁점토지의 성토작업을 수행하였다. 위 과정에서 청구법인은 쟁점토지에 대한 지반개량사업이 OOO공장이 위치하는 인접토지의 지반에 영향을 미칠 수 있는지 여부에 관한 기술검토 의견을 받고, OOO공장이 위치한 인접토지와 충분한 거리를 확보하는 등 신중하게 평탄화 및 정지작업을 수행하였다. 그리고 청구법인은 2018년 7월부터 OOO시로부터 사업시행자 지정을 받아 연약지반 보강사업을 진행하고 있는데, 위 사업의 시행기간은 2021.12.31.까지로 연장된 상태이다. (라) 청구법인은 쟁점토지에 대한 연약지반 보강공사를 진행하면서 동시에 쟁점토지에 OOO 저장기지를 건축하기 위해서 필요한 활동을 꾸준히 수행하였다. 청구법인은 당초 OOO공장을 우선적으로 신축하고, 쟁점토지의 연약지반을 보강한 뒤에는 경제성 및 수급 상황에 맞는 생산시설 및 부대시설을 순차적으로 건설할 계획을 가지고 있었다. 그런데 청구법인이 OOO공장을 신축하고 쟁점토지의 성토작업을 수행하는 사이, 해양수산부는 2015년 12월 OOO를 석유화학 산업과 항만 물류기능이 복합된 클러스터로 개발하겠다는 내용을 발표하였고, OOO는 2017년 11월 OOO에서 OOO 분해시설을 신축하겠다는 투자계획을 발표하였다. 청구법인은 OOO을 통해 수입되는 OOO와OOO가 공급하는 OOO를 원료로 삼아 OOO공장을 운영하고 있었기 때문에, OOO의 위 투자로 인하여 장기적으로 OOO 수급에 차질이 발생할 것으로 예상되었다. 이에 청구법인은 쟁점토지의 연약지반 보강작업을 진행하면서 2018년 1월 OOO항만공사와 협의하여 OOO의 OOO 인근에 OOO 하역부두를 신축하고, 쟁점토지에는 위 부두 개발계획과 연계하여 저장탱크, 하역시설, 이송배관 등 OOO 저장기지를 설치하기로 계획을 세웠다. 이를 위해 청구법인은 우선 2019년의 신항만건설기본계획에 OOO 취급부두를 조성하는 내용이 반영될 수 있도록 OOO항만공사를 대신하여 2018.5.1. OOO OOO 하역부두 건설사업 항만기본계획 반영 용역을 의뢰하였고, 2018.11. OOO지방해양수산청장에게 신항만건설기본계획에 OOO 하역부두 건설사업을 반영해 줄 것을 요청하였다. 그 결과 위 OOO 부두 조성은 제4차(‘21∼30) 전국 무역항 기본계획에 반영되었고, 청구법인은 2020년 초 OOO항만공사와 OOO OOO 하역부두 건설사업 실시협약서 체결을 위한 절차를 진행하는 등 관련 사업을 지속적으로 추진하고 있다. 한편, 청구법인은 현재 쟁점토지 중 지반침하 가능성이 낮고 설계 하중을 덜 받는 부분에는 OOO공장과 관련된 자재창고를 이미 신축하였고, 나머지 부분에는 OOO시로부터 추가로 부여받은 사업시행기간 동안 비용을 계속 투입하여 재하성토사업을 시행한 뒤 OOO 항만재개발 지역의 OOO 하역부두 건설과 연계하여 OOO 저장탱크 등 원료저장시설을 설치할 예정이다. (마) 이상과 같이, 청구법인은 이 건 토지를 취득하기 전부터 미리 지반상태를 조사하였는데, 한국수자원공사가 오랜 기간 연약지반을 보강하는 공사를 진행하여 이 건 토지를 분양하였음에도, 취득 당시 예상되는 잔류침하량은 설계하중 작용 시 OOO센티미터의 잔류침하가 남아 있었고, 위 잔류침하량 결과치는 그 상태로는 이 건 토지에 OOO공장과 같은 석유화학공장을 건설할 수 없다는 것을 의미하였다. 그럼에도 불구하고, 청구법인은 이 건 토지를 취득한 후 서둘러서 OOO공항 시설팀과 면담을 진행하여 고도제한에 관한 구체적인 내용을 확인하였으며, 긴급예산을 투입하여 지반개량공사를 진행하는 등 어려운 여건 하에서도 신속하게 유예기간 내 OOO공장을 준공하였다. 그리고 청구법인은 OOO공장을 신축하면서 가능한 한도에서 쟁점토지를 사업에 정상적으로 사용할 수 있도록 필요한 작업을 사전에 수행하였고, OOO공장의 준공 후 본격적으로 쟁점토지에 대한 연약지반 강화작업을 수행하면서 동시에 쟁점토지에 OOO 저장시설을 설치하기 위해서 필요한 각종 사업활동을 꾸준히 수행하여 왔는바, 청구법인은 쟁점토지를 업무에 사용하기 위하여 정상적인 노력을 다하였다고 볼 수밖에 없다. 따라서 청구법인이 쟁점토지를 유예기간 내 사업에 사용하지 못한 데에는 정당한 사유가 존재하는 것으로 보아야 한다.
(3) 쟁점토지는 공유수면매립토지로서 재산세 ‘분리과세대상’에 해당하므로, 최소한 쟁점토지를 종합과세대상으로 과세한 부분은 위법하다. 처분청은 쟁점토지는 2014.2.28. 준공인가를 받았으므로 준공인가일로부터 4년이 지나지 않은 2018.2.28.까지는 재산세 분리과세대상에 해당하므로, 쟁점토지를 종합합산과세대상으로 보아 부과한 2015, 2016, 2017년도분 재산세 부과처분은 위법하다는 점을 스스로 인정하고 있다.
- 나. 처분청 의견
(1) 대법원은 정당한 사유에 관하여 “정당한 사유란 산업단지를 조성하지 못한 사유가 행정관청의 금지·제한 등 외부적인 사유로 인한 것이거나 또는 내부적으로 산업단지를 조성하기 위하여 정상적인 노력을 다하였음에도 불구하고 시간적인 여유가 없거나 기타 객관적인 사유로 인하여 부득이 산업단지를 조성할 수 없는 경우를 말하는 것이고, 부동산의 취득자가 그 자체의 자금사정이나 수익상의 문제 등으로 산업단지 조성을 포기한 경우는 이에 포함되지 아니한다 할 것이다”라는 입장이다. 또한 법리상의 장애로 유예기간 내에 직접 사용하지 못한 사례에서 대법원은 “토지를 취득할 당시 3년 이내에 그 사업 내지 고유업무에 직접 사용할 수 없는 법령상의 장애사유가 있음을 알았거나, 설사 몰랐다고 하더라도 조금만 주의를 기울였더라도 그러한 장애사유의 존재를 쉽게 알 수 있었던 상황하에서 토지를 취득하였고, 취득 후 3년 이내에 당해 토지를 그 사업 내지 고유업무에 직접 사용하지 못한 것이 동일한 사유 때문이라면, 취득 전에 존재한 법령상의 장애사유가 충분히 해소될 가능성이 있었고 실제 그 해소를 위하여 노력하여 이를 해소하였는데도 예측하지 못한 전혀 다른 사유로 그 사업에 사용하지 못하였다는 등의 특별한 사정이 없는 한, 그 법령상의 장애사유는 당해 토지를 그 업무에 직접 사용하지 못한 데 대한 정당한 사유가 될 수 없다.”라고 판시하고 있다. 또한 “조세법률주의의 원칙상 과세요건이거나 비과세요건 또는 조세감면요건을 막론하고 조세법규의 해석은 특별한 사정이 없는 한 법문대로 해석할 것이고 합리적 이유 없이 확장해석하거나 유추해석하는 것은 허용되지 아니하며, 특히 감면요건 규정 가운데에 명백히 특혜규정이라고 볼 수 있는 것은 엄격하게 해석하는 것이 조세공평의 원칙에도 부합한다”라는 입장이다. (가) 이 건 토지는 공유수면을 매립한 해안 준설투기 매립지로서 지하 대부분은 수분을 함유한 연약 점토층으로 구성되어 있어 지반침하현상이 심각한 상태이므로, 연약지반 보강 작업에도 많은 시간이 소요될 수밖에 없다는 주장에 대해서 보면, 산업단지 개발사업 시행자가 공유수면을 매립하여 산업단지 개발조성사업 준공인가 신청에 따라 준공인가를 받은 경우 그 실시계획 승인내용대로 개발사업이 완료되어 산업단지로 사용할 수 있는 상태를 의미한다고 할 것이고, 연약지반에 해당하는 경우라면 준공인가 신청 이전의 산업단지개발사업과정에서 지반개량공사를 충분히 실시하여 산업단지로 사용할 수 있는 상태에서 준공인가를 신청했다고 보아야 할 것이다. 또한 청구법인은 이미 2013년 5월 한국수자원공사로부터 분양토지 내 OOO제곱미터를 준공 전 토지사용승낙을 받고 사용하였다. 승낙조건에 동 부지는 연약지반을 매립하여 조성한 부지이므로 공장건설시 지반조사 및 구조물 기초처리 등 구조적 안정조치 후 사용하라고 명시되어 있다. 따라서 청구법인은 쟁점토지를 취득하기 전부터 이러한 장애사유가 있음을 충분히 인지하였다고 볼 수 있다. (나) 설령 쟁점토지에 연약지반이라는 장애사유가 있었다 하더라도 청구법인은 준공인가를 받은 취득 이전부터 이를 알고 있어서 유예기간 이내에 해당 용도로 사용할 수 없었음을 충분히 예견이 가능하였고, 취득 후에 쟁점토지에 그러한 장애사유를 해소하기 위한 진지한 노력, 즉 지반침하에 대한 보강공사 등을 진행하고 있었다고 보기에는 어려워서 정당한 사유에 해당되지 아니할 것이다. (다) 또한 청구법인은 지반침하현상으로 인하여 이 건 토지 전체가 아닌 OOO공장 부지에 대해서만 SD공법으로 지반개량공사를 실시하고, 쟁점토지에 대하여 지반개량공사를 한 사실이 확인되지 않고, 유예기간(3년)이 지난 2018년 7월부터 연약지반 보강 사업을 시행하여 2021년 1월경에 자재창고를 신축하였다. 만약, 지반침하현상이 있는 것을 알았으면 처음부터 지반개량공사를 이 건 토지 전체면적에 했어야지 쟁점토지에 대해서는 실시하지 않는 점 등에 비추어 쟁점토지가 유예기간(3년) 내에 해당 용도에 사용하지 못한 정당한 사유가 있다는 청구법인의 주장은 받아들이기 어렵다. (라) 청구법인은 쟁점토지의 지반보강공사가 OOO공장부지에 대한 지반개량공사 시점인 2015년 6월경부터 2018.1.31까지 수 차례에 걸쳐서 총 OOO세제곱미터 분량의 성토작업을 하였다는 주장에 대해서 보면, 공장별 사토 반입이 사업계획에 따라 쟁점토지의 지반보강공사를 위하여 사토를 반입하였다기 보다는 인근 사업장의 지하배관 교체 작업 등으로 많은 양의 토사가 발생되어 보관할 장소가 없어 비용처리 절감 방안으로 회사 고위층(전무)의 계속된 지시에 의해 쟁점토지로 반입되었음이 청구법인이 제출한 내부 문서로 확인되었다. 또한 청구법인이 쟁점토지의 성토작업을 시작하기 위하여 처분청으로부터 OOO산업단지 개발사업 시행자로 지정받은 것은 2018.7.2.로 이미 쟁점토지의 취득일인 2014.6.16.로부터 3년의 유예기간이 경과한 시점이다. 그러므로 청구법인은 3년의 유예기간 내에 쟁점토지에 관하여 취득 목적에 사용하기 위한 노력을 전혀 하지 않은 것이다. 또한 청구법인은 쟁점토지에 대한 연약지반 보강공사를 진행하면서 동시에 쟁점토지에 OOO 저장기지를 건축하기 위해서 필요한 활동을 꾸준히 수행하였다라고 주장하나, 청구법인이 제출한 자료에 의하더라도 당국의 OOO 신설에 관련 회의 일자는 2018.1.22.로서 이미 유예기간이 지난 시점이고, 해당 회의에서는 신설 부두 건설 참여안이 검토된 것에 불과하며, 쟁점토지의 이용에 관하여 관계기관에 어떠한 신청 등을 한 사실도 없으므로 위 주장에 의하더라도 청구법인인 산업단지 조성을 위한 진지한 노력을 다한 것으로 보이지 않는다. (마) 결국, 지반침하가 계속 진행되고 있어서 공장용 건축물의 착공이 불가능하다는 사정은 확인되지 아니하고, 지반침하 방지를 위한 정상적인 노력과 비용을 투자하였다는 사실도 나타나지 않는 등 지반침하를 정당한 사유로 볼 수 없을 것이다. 설령 쟁점토지가 연약지반이라는 장애사유가 있었다 하더라도 쟁점토지를 취득 이전부터 이를 알고 있어서 유예기간 이내에 해당 용도로 사용할 수 없었음을 충분히 예견이 가능하였고, 취득 후에 그러한 장애사유를 해소하기 위하여 쟁점토지에 진지한 노력을 다하였다고 볼 수가 없어 정당한 사유에 해당되지 아니한다 할 것이다.
(2) 쟁점토지는 공유수면매립토지로서 재산세 ‘분리과세대상’에 해당하므로, 최소한 쟁점토지를 종합과세대상으로 과세한 부분은 위법하다는 주장에 대해서 보면, 쟁점토지는 ‘공유수면관리 및 매립에 관한 법률’에 따라 조성한 매립토지로서 2014.2.28. 준공인가를 받았으므로 위 조항에 따라 준공인가일로부터 4년이 지나지 않은 2018.2.27.까지 재산세 분리과세대상 토지에 해당한다고 할 것이다. 따라서 2015년부터 2017년까지는 분리과세 대상에 해당하고, 과세기준일(매년 6월 1일) 현재 준공인가일로부터 4년이 이미 경과한 2018년도분 재산세의 경우 종합합산 과세대상에 해당된다.
3. 심리 및 판단
- 가. 쟁점
① 쟁점토지를 유예기간(3년) 이내에 해당 용도로 직접 사용하지 못한 데에 정당한 사유가 있는지 여부
② 쟁점토지는 재산세 분리과세대상에 해당한다는 청구주장의 당부
- 나. 관련 법령
(1) 지방세특례제한법(2014.11.19. 법률 제12844호로 개정되기 전의 것) 제78조(산업단지 등에 대한 감면) ④ 제1호 각 목의 지역(이하 "산업단지등"이라 한다)에서 취득하는 부동산에 대해서는 제2호 각 목에서 정하는 바에 따라 지방세를 감면한다.
1. 대상 지역
- 가. 산업입지 및 개발에 관한 법률에 따라 지정된 산업단지
- 나. 산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률에 따른 유치지역
- 다. 산업기술단지 지원에 관한 특례법에 따라 조성된 산업기술단지
2. 감면 내용
- 가. 산업용 건축물등을 건축하려는 자[공장용 건축물(건축법 제2조 제1항 제2호에 따른 건축물을 말한다)을 건축하여 중소기업자에게 임대하려는 자를 포함한다]가 취득하는 부동산에 대해서는 2014년 12월 31일까지 취득세를 면제한다.
- 나. 산업단지등에서 산업용 건축물등을 대수선하여 취득하는 부동산에 대해서는 2014년 12월 31일까지 취득세의 100분의 50을 경감한다.
- 다. 가목의 부동산에 대한 해당 납세의무가 최초로 성립하는 날부터 5년간 재산세의 100분의 50을 경감(수도권 외의 지역에 있는 산업단지의 경우에는 면제)한다.
⑤ 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우 그 해당 부분에 대해서는 제4항에 따라 감면된 취득세 및 재산세를 추징한다.
1. 정당한 사유 없이 그 취득일부터 3년이 경과할 때까지 해당 용도로 직접 사용하지 아니하는 경우
2. 해당 용도로 직접 사용한 기간이 2년 미만인 상태에서 매각(해당 산업단지관리기관 또는 산업기술단지관리기관이 환매하는 경우는 제외한다)ㆍ증여하거나 다른 용도로 사용하는 경우
(2) 지방세법 시행령(2017.12.29. 대통령령 제28524호로 개정되기 전의 것) 제102조(분리과세대상 토지의 범위) ⑤ 법 제106조 제1항 제3호 마목에서 "대통령령으로 정하는 토지"란 다음 각 호에서 정하는 토지(법 제106조 제1항 제3호 다목에 따른 토지는 제외한다)를 말한다. 다만, 제1호 및 제37호에 따른 토지 중 취득일부터 5년이 지난 토지로서 용지조성사업 또는 건축을 착공하지 아니한 토지는 제외하며, 제4호 및 제8호부터 제10호까지의 토지는 같은 호에 따른 시설 및 설비공사를 진행 중인 토지를 포함한다.
6. 공유수면 관리 및 매립에 관한 법률에 따라 매립하거나 간척한 토지로서 공사준공인가일(공사준공인가일 전에 사용승낙이나 허가를 받은 경우에는 사용승낙일 또는 허가일을 말한다)부터 4년이 지나지 아니한 토지
- 다. 사실관계 및 판단
(1) 청구법인과 처분청이 제시한 자료에 따르면 아래와 같은 사실이 확인된다. (가) 청구법인은 1999.12.28. OOO를 열분해하여 석유화학산업의 기초원료를 생산할 목적으로 OOO과 OOO으로부터 분할되어 신설되었다. (나) 청구법인과 처분청이 제출한 자료에 따르면, 이 건 토지에 대한 청구법인의 사업 추진 경과는 아래 ＜표2＞와 같다. ＜표2＞ 청구법인의 사업 추진 경과
○○○ (다) 청구법인이 2008.9.9. 한국산업단지공단에 제출한 입주계약 신청서에는 이 건 토지에 2012.2.1.까지 OOO을 생산품으로 하는 OOO제곱미터 규모의 제조시설 및 부대시설을 건축하는 것으로 되어 있고, 2008.9.12. 체결된 입주계약서 상의 승인조건에는 항공법 제82조 및 같은 법 시행규칙 제246조의 규정에 의한 제한사항을 사전에 확인하여야 한다는 내용이 기재되어 있다. (라) 청구법인은 2013.5.2. 한국수자원공사(사업시행자)로부터 이 건 토지 중 일부에 대하여 준공 전 토지 사용승낙을 받았고, 승낙조건에 이 건 토지는 연약지반을 매립하여 조성한 부지이므로 공장건설 시 지반조사 및 구조물 기초처리 등 구조적 안정조치 후 사용하라고 되어 있다. (마) 청구법인은 2013.5.13. 한국산업단지공단에 보낸 문서에 2008년 입주계약 체결 시에는 2011년 하반기 OOO 공장을 계획하였으나, 계약 체결 이후 북미 Shale Gas 영향 등으로 OOO 유도품인 OOO의 경쟁력이 약화되어 당사에서 생산되는 부산물의 고부가가치화산업을 우선 추진 예정이고, 2013년말 9블럭 준공이후 최대한 빠른 시기인 2014년 상반기 중 공사착공을 실시할 예정으로 이후, 검토 중인 사업(OOO) 등은 경제성 및 Global 수급 등에 따라 우선 순위를 정하여 추진할 예정이라고 기재되어 있다. (바) 한국수자원공사는 2014.2.28. 이 건 토지의 공유수면매립공사에 대한 준공을 받았고, 2014.4.11. 청구법인에게 이 건 토지 중 OOO제곱미터에 대한 토지사용승낙서를 교부하였다. (사) AAA이 2014년 5월 작성한 지반조사 보고서에는 OOO공장 부지의 잔류침하량은 설계하중 작용시 OOO센티미터로 평가되고, 허용잔류침하기준(10센티미터)을 만족하기 위해서는 별도의 지반개량이 필요하다고 기재되어 있다. (아) 준건설이 2014년 8월 작성한 OOO공장 부지 지반개량공사 설계도서에는 OOO구역 건설부지 약 OOO제곱미터에 대해서 연약지반 개량사업을 개별진공압밀공법으로 시행한다고 기재되어 있고, 쟁점토지는 향후 부지로 표시되어 있으며, 쟁점토지 개량 시 OOO공장 부지의 안정성이 우려되므로 압밀수배출 및 지하수 유입 차단용 주배수로 설치가 필요하다고 되어 있다. (자) 청구법인이 제출한 OOO공장 지반침하 관련 보수작업 내용에 따르면, 청구법인은 2016.11.14.부터 2020.6.24.까지 16차례에 걸쳐 보수공사를 실시한 것으로 나타나고, 그 내역은 아래 ＜표3＞과 같다. ＜표3＞ 보수작업 내역
○○○ (차) 처분청은 쟁점토지의 재하성토는 다른 공사에서 발생한 토사를 처리할 목적에서 이루어진 것이라는 증빙으로 청구법인의 내부자료(이메일)를 제출하였고, 그 내용은 아래와 같다. ＜청구법인의 직원이 작성한 이메일의 주요내용＞
○○○ (카) 청구법인이 2017.8.10. 작성한 쟁점토지의 지반개량사업에 대한 공사 시방서에는 작업 지시일로부터 10개월 이내에 공사를 완료하고, 재하성토작업, 배수로 설치, 침사지 설치 등을 수행하는 것으로 되어 있다. (타) 청구법인 등은 2018.5.1. ㈜OOO와 이 건 OOO 신설을 항만기본계획에 반영하기 위한 기술용역계약을 체결하였는데, 해당 계약의 목적은 “최근 석유화학분야의 경기회복에 따른 OOO 소비량 증가로 인해 원료공급의 차질이 예상되는 바, 이에 선제적으로 대처하고 안정적인 원료 공급을 위한 OOO 전용 하역부두를 건설하기 위함”으로 기재되어 있고, 과업내용에는 현지조사, 사업계획서 및 항만기본계획 반영요청서 작성, 관계기관 협의 및 기본계획반영 관련 업무로 되어 있다. (파) 청구법인 등은 2018.11.30. OOO해양청장에게 이 건 OOO에 대한 신항만건설기본계획에 이 건 OOO 신설을 반영해 달라는 내용의 요청서를 송부하였다. (하) OOO항만공사는 2020.4.20. 청구법인 등에게 “이 건 OOO 건설사업 실시협약서(안) 의견조회”를 송부하였는데, 해당 문서에는 “우리 공사는 청구법인 등의 요청에 따라 OOO의 원활한 수급을 위해 3단계 투기장 재개발 사업구역 전면에 12만톤급 1선석 규모의 OOO 하역부도 건설사업을 추진 예정 중에 있습니다. 이에 따라, 본 사업을 시행함에 있어 우리 공사와 청구법인 등 간에 필요한 사항을 정한 실시협약서(안)에 대한 의견 조회를 실시하오니, 2020.5.13.까지 회신하여 주시기 바랍니다”라고 되어 있다. (거) 청구법인이 2020년 2월경 작성한 “OOO 부지 추가 개발 계획(안)”에는 OOO공장 완공 이후 관련 시장의 추가 수요가 발생하지 않고, 경쟁사 등의 공장 신·증설로 인한 수익성 악화가 우려되어, 공장 증설 또는 신규 사업 진출 어려운 실정이라고 하면서, 쟁점토지는 종업원의 복지 후생 증진(주차장 및 휴게실), 공장 운영 효율 향상(자재 옥외 야적장) 및 안전성 강화를 목적으로 개발하겠다고 되어 있다. (너) 청구법인은 2021.1.15. 쟁점토지에 자재창고를 신축한 것으로 확인된다. (더) 청구법인이 쟁점토지의 지반개량을 재하성토방식으로 할 수밖에 없었다면서 제출한 자료에는 잔류침하량 OOO센티미터의 의미는 이 상태로는 OOO을 건설할 수 없다는 의미이고, 쟁점토지의 연약층 두께가 비교적 깊지 않으므로 재하성토로 인한 상층부의 치환효과를 얻을 수 있는 재하성토공법이 매우 유용할 것으로 판단된다고 되어 있다.
(2) 이상의 사실관계 및 관련 법령 등을 종합하여 살펴본다. (가) 먼저, 쟁점①에 대하여 살피건대, 정당한 사유의 유무는 부동산의 취득목적에 비추어 그 목적사업에 직접 사용하거나 건축공사에 착공하는 데 걸리는 준비기간의 장단, 목적사업에 사용할 수 없거나 건축공사에 착공할 수 없는 법령상, 사실상의 장애사유 및 장애정도, 납세의무자가 목적사업에 사용하거나 건축공사에 착공하기 위하여 진지한 노력을 다하였는지 여부 등을 아울러 참작하여 구체적인 사안에 따라 개별적으로 판단하여야 할 것이다. 공유수면 매립지는 수분이 많이 포함되어 있고, 수분이 빠져나가는 과정에서 지반이 침하되는데, 이를 해소하기 위해서 장기간 자연 침하시키거나 별도의 지반개량 공사가 필요한 점을 고려하여 지방세법 시행령 제102조 제5항 제6호에서도 매립하거나 간척한 토지에 대해서 공사준공인가일부터 4년 동안 분리과세 대상으로 구분하도록 규정하고 있다. 이 건 토지도 공유수면을 매립하여 조성되었고, 지반조사 보고서 및 지반개량공사 설계도서에 따르면 별도의 지반개량 없이는 건축이 불가능한 상태였던 것으로 보인다. 이에 청구법인은 취득 직전에 이 건 토지에 대한 지반조사를 실시하였고, OOO원 가량의 추가 예산을 투입하여 OOO공장 부지에 대한 지반개량 공사(개별압밀공법)를 시행하였으며, 이와 동시에 쟁점토지에도 압밀수 배출 및 지하수 유입 차단용 주배수로를 설치하였고, OOO공장 부지가 안정화된 이후부터 쟁점토지에 대한 지반개량 공사(재하성토공법)를 실시하였으며, 지반개량이 완료된 토지부터 산업용 건축물을 신축하여 심리일 현재 자재창고 등을 완공하였다. 또한, 청구법인은 OOO제곱미터에 이르는 이 건 토지 중 OOO제곱미터를 유예기간 내에 직접 사용하기 시작하였는데, 단계적·순차적 방식으로 개발되는 대규모 산업단지의 특성을 고려하면 OOO공장을 신축한 후에 부대시설 관련 공사를 진행하는 것은 불가피한 측면이 있다고 인정된다. 더욱이, OOO공장 부지 지반개량공사 설계도에 따르면, 이 건 토지 전체가 연약지반인 탓에 OOO공장이 완공되어 그 부속토지가 안정화되기 전까지는 쟁점토지의 지반개량 공사 내지 건축 공사가 제한될 수밖에 없었다고 보인다. 이러한 사업 경과에 비추어 청구법인은 별다른 공백기 없이 이 건 토지 전체에 대하여 순차적인 지반개량 및 건축 공사를 수행해 온 것으로 보이고, 이 건 토지와 함께 다른 회사에 분양된 토지가 여전히 나대지 상태로 되어 있는 점까지 고려하면 청구법인이 직접 사용하고자 하는 노력을 게을리 하였다고 보기도 어려우므로 청구법인은 쟁점토지를 해당 용도로 직접 사용하기 위하여 진지한 노력을 다하였으나 시간이 부족해서 유예기간 내에 직접 사용까지는 이르지 못한 것으로 보인다. 한편, 처분청은 ① 청구법인이 이 건 토지가 연약지반이라는 사실을 취득 전부터 알고 있었다는 점, ② 취득 당시 쟁점토지에 대한 구체적인 사용 계획이 없었던 점, ③ 유예기간 내에 쟁점토지의 지반개량공사조차 시작하지 못한 점을 근거로 청구법인에게 정당한 사유가 있다고 볼 수 없다는 의견을 제시하였다. 그러나 ① 청구법인은 연약지반이라는 사실상 장애사유를 치유하는 데에 긴 기간이 소요되어 유예기간을 넘기게 된 것이라면서 내부적 사유를 주장하고 있는데, 외부적 사유에 대한 판단 기준(취득 당시에 알 수 있었다는 사정이었는지 여부)을 적용하여 청구주장을 배척하는 것은 타당하지 아니하다.
② 또한, 취득 당시에 구체적인 건물의 규모 등이 정해져 있지 않았다는 것을 진지한 노력의 정도를 판단하는 데에 직접적인 근거로 삼기 어려울 뿐만 아니라, 산업용 건축물 외에 다른 용도로 사용하거나 임의 처분이 어려운 산업단지의 특성에 비추어 청구법인이 이 건 토지를 OOO공장 신축용으로 취득한 이상, 쟁점토지도 OOO공장의 확장 내지 부대시설용으로 볼 수밖에 없다(쟁점토지의 지반개량이 선행되어야 하는 상황까지 고려하면, 지반개량 공사 이후의 상황에 맞추어 부대시설의 위치나 규모를 정하는 것이 합리적으로 보인다).
③ 아울러, 이 건 토지 전체가 연약지반인 탓에 OOO공장을 건축하는 동안 쟁점토지의 지반개량을 수행하는 경우에는 OOO공장 부지의 연동침하가 발생될 수 있고, 이러한 이유가 아니더라도 대규모 산업단지에 산업용 건축물을 신축하는 데에 있어서 단계적·순차적 방식을 선택하는 것이 불가피한 측면이 있는 점 등을 고려하면, 유예기간 내에 쟁점토지에서 본격적인 공사가 이루어지지 아니하였다 하더라도 이는 정상적인 범주에서 벗어나는 사정으로 보기 어렵다. 따라서 처분청의 의견을 근거로도 청구주장을 배척하기 어렵다 할 것이므로 처분청이 이 건 취득세 등 및 이 건 재산세 등을 부과한 처분은 잘못이 있다고 판단된다. (나) 쟁점②는 쟁점①이 인용되어 심리의 실익이 없으므로 이를 생략한다.
4. 결론 이 건 심판청구는 심리결과 청구주장이 이유 있으므로 지방세기본법 제96조 제6항과 국세기본법 제81조 및 제65조 제1항 제3호에 의하여 주문과 같이 결정한다.