[요지] 지방세법 시행령제102조 제6항 제5호에서 규정한 분리과세대상 토지는 원칙적으로 전기사업자가 전원개발사업 실시계획에 따라 취득한 토지만 해당된다고 보는 것이 위 규정의 입법 취지나 조세법규의 엄격해석 원칙에 부합하는 점 등에 비추어 쟁점토지는 “전원개발사업 실시계획에 따라 취득한 토지”에는 해당하지 아니한다 할 것인바, 쟁점토지를 별도합산과세대상으로 구분하여 이 건 재산세를 부과한 처분은 잘못이 없다고 판단됨
[요지] 지방세법 시행령제102조 제6항 제5호에서 규정한 분리과세대상 토지는 원칙적으로 전기사업자가 전원개발사업 실시계획에 따라 취득한 토지만 해당된다고 보는 것이 위 규정의 입법 취지나 조세법규의 엄격해석 원칙에 부합하는 점 등에 비추어 쟁점토지는 “전원개발사업 실시계획에 따라 취득한 토지”에는 해당하지 아니한다 할 것인바, 쟁점토지를 별도합산과세대상으로 구분하여 이 건 재산세를 부과한 처분은 잘못이 없다고 판단됨
[주 문] 심판청구를 기각한다.
[이 유]
1. 처분개요
2. 청구법인 주장 및 처분청 의견
(1) 쟁점토지는 지방세법 시행령제102조 제6항 제5호의 ① 전기사업법에 따른 전기사업자가 ② 전원개발촉진법제5조 제1항에 따른 전원개발사업 실시계획에 따라 취득한 토지 중 발전시설 등에 직접 사용하고 있는 토지에 해당하여 분리과세대상인바, 이 건 처분은 부당하다. (가) 청구법인은전기사업법상 전기사업자에 해당한다.
1. 전기사업자란 발전사업자·송전사업자·배전사업자·구역전기사업자를 의미하고, 이 중 발전사업자는 전기사업법제7조 제1항에 따라 발전사업의 허가를 받은 자를 의미한다(전기사업법제2조 제2호 및 제4호).
2. 집단에너지사업법제9조는 전기의 공급에 관하여 산업통상자원부장관(이하 “산업부장관”이라 한다)의 사업 허가를 받은 집단에너지사업자는 별도로 전기사업허가를 받지 않아도 전기사업법제7조 제1항에 따른 발전사업의 허가를 받은 것으로 보고 있다(집단에너지사업법제48조 제1항).
3. 청구법인은 열병합발전소와 보일러를 보유한 집단에너지사업자로, 2004년경 전기 및 열의 공급과 관련하여 집단에너지사업법제9조에 따른 사업의 허가를 받고 현재까지 사업을 영위하고 있으므로, 전기사업법상 발전사업 허가를 받은 전기사업자에 해당한다. (나) 쟁점토지는 전원개발촉진법에 따른 전원개발사업 실시계획에 따라 취득한 토지 중 발전시설에 사용하는 토지로 보아야 한다.
1. 전원설비란 발전·송전 및 변전을 위한 전기사업용 전기설비와 그 부대시설을 의미하고, 전원개발사업이란 전원설비를 설치·개량하거나 또는 설치 중이거나 설치된 전원설비의 토지 등을 취득, 사용권원을 확보하는 사업을 의미한다(전원개발촉진법제2조 제1호 및 제2호).
2. 전기사업법제7조의 허가를 받은 발전사업자는 전원개발사업자에 해당하고, 전원개발사업자는 전원개발사업 실시계획을 수립하여 산업부장관의 승인을 받아야 하며(전원개발촉진법제3조, 제5조 제1항), 산업부장관으로부터 전원개발사업 실시계획의 승인을 받은 사업자는 다른 법률에 따른 허가·인가 등(이하 “인허가등”이라 한다)을 받은 것으로 의제된다(전원개발촉진법제6조 제1항 각호).
3. 단, 전원설비를 설치·개량하는 전원개발사업으로 전원개발촉진법제6조 제1항 각호에 따른 다른 법률에 의한 별도의 인허가 등이 필요하지 않은 경우 전원개발사업 실시계획의 승인이 불필요하다(전원개발촉진법제5조 제1항 단서, 같은 법 시행령 제13조 제2호). 즉전원개발촉진법은 사업자가 전원개발사업을 효율적으로 추진할 수 있도록 하기 위하여 제정된 법률로, 사업자로 하여금 전기설비의 설치에 필요한 다른 법률에 의한 별도의 인허가등이 필요 없는 경우 실시계획의 승인도 생략할 수 있도록 하고 있다.
4. 전원개발촉진법의 제정 이유 등을 고려하면, 전원개발사업 실시계획에 따라 취득한 토지란 실시계획에 대하여 산업부장관의 승인을 얻어서 취득한 토지 또는 다른 법률에 의하여 필요한 인허가등이 불필요하여 실시계획의 승인도 불필요한 전원개발사업용 토지를 포함하는 것으로 해석할 수 있다.
(2) 청구법인이 집단에너지사업법상 공사계획의 승인을 얻어서 취득한 집단에너지공급시설용 쟁점토지는 전원개발사업 실시계획에 따라 취득한 토지로 의제된다. (가) 집단에너지사업법제9조에 따라 산업부장관으로부터 집단에너지사업인 열병합발전소 운영을 허가받은 청구법인은 별도의 전기사업허가를 받지 않아도 전기사업법제7조 제1항에 따른 전기사업자에 해당한다. (나) 청구법인은 집단에너지사업법제22조 제1항에 따라 산업부장관으로부터 집단에너지시설 설치에 대한 공사계획 승인을 받았고, 같은 법 제49조 제1항에서 산업부장관이 공사계획을 승인할 때 관계 행정기관의 장과 인허가등에 대한 협의를 한 사항에 대하여는 해당 인허가등을 받은 것으로 본다고 규정하고 있는바, 청구법인과 같은 열병합발전소 사업자는 전원개발촉진법에서 규정한 실시계획 승인이 필요 없다. (다) 즉 에너지·자원의 공급 및 방송·통신·교통 등의 기반시설용 토지를 분리과세대상 토지로 규정한 지방세법제106조 제1항 제3호 바목의 입법취지에 비추어 보면 같은 법 시행령 제102조 제6항 제5호에서 규정한 “전원개발사업 실시계획에 따라 취득한 토지”란 전원개발사업을 하기 위하여 산업부장관으로부터 실시계획 승인을 받고 취득한 토지뿐만 아니라 이미 다른 법률에 따라 인ㆍ허가를 받아 실시계획이 필요하지 않은 토지도 해당된다고 보는 것이 타당하다. (라) 집단에너지사업법제49조에서 산업부장관이 집단에너지사업자가 시행하는 에너지공급시설의 공사계획을 승인할 때에 관계 행정기관의 장과 협의를 한 사항에 대하여는 해당 법률에 따른 인허가등을 받은 것으로 본다고 규정하고 있고, 산업부장관이 에너지공급시설로 승인한 쟁점토지는 이미 다른 법률에서 규정한 인허가등을 모두 받았다고 할 것인바, 이는 전원개발촉진법 시행령제13조 제2호에서 규정한 관련 법률에 따른 인허가등이 필요하지 않은 전원개발사업으로 실시계획 승인이 불필요한 토지에 해당한다. 특히 대법원도 전원개발사업상 실시계획의 승인이 불필요한 토지는 전원개발사업 실시계획에 따라 취득한 토지와 달리 볼 수 없다는 취지로 전원개발사업 실시계획승인을 받지 아니한 토지라도 발전사업에 직접 사용하는 토지는 분리과세 대상이라고 판시하였다(대법원 2008.6.26. 선고 2006두2626 판결 참조).
(3) 따라서 쟁점토지는지방세법제106조 제1항 제3호 바목 및 같은 법 시행령 제102조 제6항 제5호에 따라 분리과세대상 토지에 해당한다 할 것임에도, 이를 건축물 등의 부속토지로 보아 별도합산과세대상으로 구분한 이 건 처분은 부당하다.
(2) 또한 전원개발사업은 전기사업법제7조에 따라 허가를 받은 전기사업자가 전원개발촉진법제5조 제1항의 전원개발사업 실시계획에 따라 시행하는 사업이고, 이는 정부의 전력수급기본계획에 따른 전원개발사업의 실시에 관한 세부계획을 말하는 것으로 사업계획 전반에 대해 산업통상자원부장관의 승인을 받아야 하는 것으로, 전기사업자가 전기사업법에 따라 추진하는 발전사업용 토지라 하더라도전원개발촉진법상 전원개발사업 실시계획에 따라 취득한 토지가 아니라면 분리과세대상에 해당하지 않는 것으로 보아야 한다.
(3) 설령, 청구법인이 전기사업법제7조 제1항에 따른 전기사업자에 해당된다 하더라도 쟁점토지는 지방세법 시행령제102조 제6항 제5호에서 규정한 전원개발촉진법제5조 제1항에 따른 전원개발사업 실시계획에 따라 취득한 토지에 해당되지 아니한다. 따라서 쟁점토지를 별도합산과세대상으로 구분한 이 건 처분은 정당하다.
3. 심리 및 판단
(1) 청구법인과 처분청이 제시한 심리자료에 의하면 다음과 같은 사실이 확인된다. (가) OOO2001.11.28. OOO일원 35,805㎡를 열공급설비로, 같은 구 OOO4,800㎡를 전기공급설비로 도시계획시설 결정하여 지형도면을 승인·고시하였고, 이후 열공급설비는 2005.12.28. 인천광역시에서 청구법인으로 소유권이전등기가 경료되었으며, 전기공급설비는 2004.10.25. 인천광역시에서 OOO소유권이전등기가 경료되었다. (나) 산업자원부장관의 집단에너지사업허가증(2004.7.23.)에 의하면, 청구법인은 2004.7.23. 집단에너지사업법제9조 제1항에 따라 열공급시설 및 전기설비에 관하여 집단에너지사업을 허가받은 것으로 나타난다. (다) 산업자원부장관의 집단에너지시설 공사계획 승인(2007.6.22.)을 보면, OOO집단에너지시설 공사계획을 집단에너지사업법제22조에 따라 승인한다는 내용이 확인된다. (라) 국세청 사업장 정보상 청구법인의 주업종은 증기 및 온수공급으로 확인되고, 청구법인 홈페이지상 OOO중심으로 인천지역에서 지역 냉난방을 공급하기 위하여 설립되었다고 소개하고 있다. (2)지방세법제106조 제1항 제3호 바목은 에너지·자원의 공급 및 방송·통신·교통 등의 기반시설용 토지로서 대통령령으로 정하는 토지는 분리과세대상으로 구분한다고 규정하고 있고, 같은 법 시행령 제102조 제6항 제5호는 전기사업법에 따른 전기사업자가전원개발촉진법제5조 제1항에 따른 전원개발사업 실시계획에 따라 취득한 토지 중 발전시설에 직접 사용하고 있는 토지를 분리과세대상으로 규정하고 있다.
(3) 집단에너지사업법제48조 제1항은 이 법에 따른 전기의 공급에 관하여 사업자가 제9조에 따라 사업의 허가 또는 변경허가를 받은 경우에는전기사업법제7조 제1항에 따른 발전사업의 허가를 받은 것으로 본다고 규정하고 있고, 집단에너지사업법제49조는 산업부통상자원부장관이 집단에너지사업자가 시행하는 에너지공급시설의 공사계획을 승인할 때에 관계 행정기관의 장과 협의를 한 사항에 대하여는 해당 법률에 따른 인허가등을 받은 것으로 본다고 규정하고 있으며, 전원개발촉진법제5조 제1항 단서, 같은 법 제6조 제1항 각 호 및 같은 법 시행령 제13조 제2호에서 국토의 계획 및 이용에 관한 법률등에 따른 인허가등이 이 필요하지 아니한 전원개발사업의 경우에는 전원개발촉진법에 따른 실시계획을 받지 않아도 된다고 규정하고 있다.
(4) 이상의 사실관계 및 관련 법령 등을 종합하여 본다. (가) 토지에 대한 재산세의 분리과세제도는 정책적 고려에 따라 중과세 또는 경감과세의 필요가 있는 토지에 대하여 예외적으로 별도의 기준에 의하여 분리과세 함으로써 종합합산과세에서 오는 불합리를 보완하고자 하는 것으로, 그 대상을 정한 지방세법 시행령제102조 제6항 각 호는 예시적 규정이 아니라 한정적 규정이라 하겠다(대법원 2013.7.26. 선고, 2011두19963 판결, 같은 뜻임). (나) 청구법인은 쟁점토지가 지방세법 시행령제102조 제6항 제5호의 전기사업법에 따른 전기사업자가 전원개발촉진법제5조 제1항에 따른 전원개발사업 실시계획에 따라 취득한 토지 중 발전시설 등에 직접 사용하고 있는 토지에 해당하여 분리과세대상에 해당한다는 이유로 이 건 처분이 부당하다고 주장하나, 토지에 대한 재산세의 분리과세제도는 정책적 고려에 따라 중과세 또는 경감과세의 필요가 있는 토지에 대하여 예외적으로 별도의 기준에 의하여 분리과세 함으로써 종합합산과세에서 오는 불합리를 보완하고자 하는 것으로, 그 대상을 정한 지방세법 시행령제102조 제6항 각 호는 예시적 규정이 아니라 한정적 규정이라 할 것이므로(대법원 2013.7.26. 선고, 2011두19963 판결, 같은 뜻임), 지방세법 시행령제102조 제6항 제5호에서 규정한 분리과세대상 토지는 원칙적으로 전기사업자가 전원개발사업 실시계획에 따라 취득한 토지만 해당된다고 보는 것이 위 규정의 입법 취지나 조세법규의 엄격해석 원칙에 부합하는 점, 집단에너지사업법에 따른 열병합발전소의 사업 목적이나 전력생산 방식 등이 전원개발촉진법에 따른 복합발전소 등과 유사하다 하더라도 해당 법령에서 실시계획 등을 별도로 승인받도록 규정하고 있는 이상 청구법인이 집단에너지사업법에 따라 에너지공급시설(열병합발전소)의 공사 계획을 인가받았다 하여 이를 전원개발촉진법에 따른 전원개발사업의 실시계획을 승인받은 것으로 의제하거나 갈음할 수는 없다고 보이는 점, 집단에너지사업법제49조에서 에너지공급시설의 공사계획을 승인할 때에 관계 행정기관의 장과 협의를 한 사항에 대하여는 해당 법률에 따른 인·허가 등을 받은 것으로 본다고 규정하고 있을 뿐이므로 열병합발전소에 대한 공사 계획을 승인받았다고 하여 해당 계획 자체가 전원개발촉진법 시행령제13조 제2호에서 규정한 국토의 계획 및 이용에 관한 법률등에 따른 인ㆍ허가 등이 필요하지 아니한 전원개발사업에 해당되는 것은 아닌 점 등에 비추어 쟁점토지는 지방세법 시행령제102조 제6항 제5호에서 규정한 “전원개발사업 실시계획에 따라 취득한 토지”에는 해당하지 아니한다 할 것인바, 쟁점토지를 별도합산과세대상으로 구분하여 이 건 재산세를 부과한 처분은 잘못이 없다고 판단된다.
4. 결론 이 건 심판청구는 심리결과 청구주장이 이유 없으므로 지방세기본법제96조 제6항과 국세기본법제81조 및 제65조 제1항 제2호에 의하여 주문과 같이 결정한다. ＜별지＞ 관련 법령
(1) 지방세법 제106조[과세대상의 구분 등] ① 토지에 대한 재산세 과세대상은 다음 각 호에 따라 종합합산과세대상, 별도합산과세대상 및 분리과세대상으로 구분한다.
2. 별도합산과세대상: 과세기준일 현재 납세의무자가 소유하고 있는 토지 중 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 토지.
3. 분리과세대상: 과세기준일 현재 납세의무자가 소유하고 있는 토지 중 국가의 보호·지원 또는 중과가 필요한 토지로서 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 토지
(2) 지방세법 시행령 제102조[분리과세대상 토지의 범위] ⑥ 법 제106조 제1항 제3호 바목에서 “대통령령으로 정하는 토지”란 다음 각 호에서 정하는 토지(법 제106조 제1항 제3호 다목에 따른 토지는 제외한다)를 말한다. 이 경우 제5호 및 제7호부터 제9호까지의 토지는 같은 호에 따른 시설 및 설비공사를 진행 중인 토지를 포함한다. 5.전기사업법에 따른 전기사업자가 전원개발촉진법제5조 제1항에 따른 전원개발사업 실시계획에 따라 취득한 토지 중 발전시설 또는 송전ㆍ변전시설에 직접 사용하고 있는 토지(전원개발촉진법시행 전에 취득한 토지로서 담장ㆍ철조망 등으로 구획된 경계구역 안의 발전시설 또는 송전ㆍ변전시설에 직접 사용하고 있는 토지를 포함한다)
(3) 집단에너지사업법 제9조[사업의 허가] ① 사업을 하려는 자는 공급구역별로 산업통상자원부장관의 허가를 받아야 한다. 그 허가받은 사항 중 산업통상자원부령으로 정하는 사항을 변경할 때에도 또한 같다. 제22조[공사계획의 승인 등] ① 사업자는 공급시설의 설치공사 또는 변경공사로서 산업통상자원부령으로 정하는 공사를 할 때에는 산업안전보건법제48조에서 정하는 경우 외에는 그 공사계획에 대하여 산업통상자원부장관이 정하는 기간 내에 산업통상자원부장관의 승인을 받아야 한다. 이를 변경할 때에도 또한 같다.
③ 제1항에 따른 승인의 기준은 다음 각 호와 같다.
1. 공사계획이 제9조에 따른 허가 또는 변경허가를 받은 내용에 부합할 것
2. 공급시설이 기술기준에 맞을 것 제48조[전기사업법과의 관계] ① 이 법에 따른 전기의 공급에 관하여 사업자가 제9조에 따라 사업의 허가 또는 변경허가를 받은 경우에는 전기사업법제7조 제1항에 따른 발전사업의 허가를 받은 것으로 본다. 제49조[다른 법률에 따른 인ㆍ허가 등의 의제] ① 제22조 제1항에 따라 공사계획을 승인할 때 다음 각 호의 허가ㆍ인가ㆍ승인ㆍ지정ㆍ협의ㆍ신고 또는 면허(이하 이 조에서 “인ㆍ허가 등”이라 한다)에 관하여 산업통상자원부장관이 제2항에 따라 관계 행정기관의 장과 협의를 한 사항에 대하여는 해당 인ㆍ허가 등을 받은 것으로 본다. 1.국토의 계획 및 이용에 관한 법률제44조의3 제2항에 따른 공동구의 점용 또는 사용의 허가, 같은 법 제56조에 따른 개발행위의 허가, 같은 법 제86조에 따른 도시ㆍ군계획시설사업의 시행자의 지정, 같은 법 제88조에 따른 실시계획의 인가 2.도로법제36조에 따른 도로관리청이 아닌 자에 대한 도로공사 시행의 허가, 같은 법 제61조에 따른 도로의 점용 허가 및 같은 법 제107조에 따른 도로관리청과의 협의 또는 승인 3.∼18.(생략)
(4) 전원개발촉진법 제2조[정의] 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다.
2. “전원개발사업”이란 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 사업을 말한다.
③ 실시계획에는 다음 각 호의 사항이 포함되어야 한다.
1. 전원설비의 개요
2. 전원개발사업구역의 위치 및 면적
3. 전원개발사업의 시행기간
4. 전원개발사업의 소요 자금 및 그 조달에 관한 사항
5. 제13조에 따른 공공시설의 설치 및 비용 부담에 관한 사항
6. 국토자연환경 보전에 관한 사항
7. 그 밖에 전원개발사업에 관하여 대통령령으로 정하는 사항
⑤ 산업통상자원부장관이 제1항 또는 제2항에 따라 실시계획의 승인 또는 변경승인을 하였을 때에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 이를 관보에 고시하여야 한다. 제6조[다른 법률과의 관계] ① 전원개발사업자가 제5조에 따라 실시계획의 승인 또는 변경승인을 받았을 때에는 다음 각 호의 허가ㆍ인가ㆍ면허ㆍ결정ㆍ지정ㆍ승인ㆍ해제ㆍ협의 또는 처분 등(이하 “인ㆍ허가등”이라 한다)을 받은 것으로 보고, 같은 조 제5항에 따른 고시가 있은 때에는 다음 각 호의 인ㆍ허가 등의 고시 또는 공고가 있은 것으로 본다. 1.국토의 계획 및 이용에 관한 법률제30조에 따른 도시ㆍ군관리계획의 결정, 같은 법 제56조에 따른 개발행위의 허가, 같은 법 제86조에 따른 도시ㆍ군계획시설사업 시행자의 지정, 같은 법 제88조에 따른 실시계획의 인가, 도시개발법제9조 제5항에 따른 도시개발구역에서의 행위의 허가 2.도로법제34조에 따른 도로공사 시행의 허가, 같은 법 제38조에 따른 도로점용의 허가 3.∼17. (생략)
(5) 전원개발촉진법 시행령 제13조[실시계획의 승인 제외 대상] 법 제5조 제1항 단서에서 “대통령령으로 정하는 전원개발사업”이란 법 제2조 제2호 가목에 해당하는 사업으로서 다음 각 호의 사업을 말한다.
1. 기존의 전원개발사업구역에서 시행하는 전원개발사업(전력수급의 안정에 중대한 영향을 미치는 전원개발사업으로서 산업통상자원부장관이 인정하는 사업은 제외한다)
2. 법 제6조 제1항 각 호에 따른 인ㆍ허가 등이 필요하지 아니한 전원개발사업
3. 전력수급상 긴급한 송전선로 또는 변전소의 설치 및 개량
4. 제1호부터 제3호까지의 사업과 유사한 전원개발사업으로서 산업통상자원부령으로 정하는 사업