[요지]
① 쟁점토지①-3과 쟁점토지③은 연접한 공도(보도)의 폭이 다소 좁아 보이기는 하나 전반적으로 이용에 무리가 없어 보인다는 점에서 일반인들이 통행할 수 있는 공적인 통행로가 없거나 부족하여 부득이 쟁점토지를 불특정 다수인들의 통행로로 제공하게 된 것으로 보기는 어렵다고 판단됨. 쟁점토지①-1 및 ①-2 및 쟁점토지②는 일반인의 자유로운 통행을 위하여 제공할 목적으로 개설한 사설 도로로서 재산세 비과세대상에 해당되는 것으로 판단됨. ② 쟁점①에서 쟁점토지②를 재산세 비과세대상으로 판단한 이상 쟁점②는 더 이상 심리의 실익이 없으므로 심리를 생략함.
[주 문]
1. OOO장이 2018.9.10. 청구법인에게 한 재산세(토지분) OOO원, 재산세(도시지역분) OOO원, 지방교육세 OOO원 합계 OOO원의 부과처분은 OOO 중 OOO 남측 및 서측 인도 62.5㎡ 및 같은 구 OOO 토지 중 OOO 정면 및 우측 구분지상권 설정 토지 324.7㎡를 지방세법제109조 제3항 제1호에 따른 도로에 해당하는 것으로 보아 그 과세표준 및 세액을 경정한다.
2. 나머지 심판청구는 기각한다.
[이 유]
1. 처분개요
2. 청구법인 주장 및 처분청 의견
(1) 이 건 토지는 청구법인이 소유하고 있는 OOO 본점 및 OOO의 부속토지로서, 대지안의 공지라 하더라도 일반인의 자유로운 통행에 제공되어 독점적ㆍ배타적으로 사용ㆍ수익할 가능성이 없는 경우 재산세 비과세 대상에 해당하는바OOO, 이 건 토지 중 청구법인이 독점적ㆍ배타적으로 사용ㆍ수익할 가능성이 없고 불특정 다수인의 통행에 이용되는 사설도로인 OOO(이하 “쟁점토지①-1”이라 한다) 및 OOO(이하 “쟁점토지①-2”라 한다), OOO(이하 “쟁점토지①-3”이라 한다), OOO 중 지하도 설치로 구분지상권이 설정된 토지 324.7㎡(이하 “쟁점토지②“라 한다), OOO 중 240㎡(이하 “쟁점토지③-1”이라 한다) 및 OOO(이하 “쟁점토지③-2”라 한다)는 지방세법제109조 제3항 제1호의 “도로”로서 재산세 등 비과세 대상에 해당한다. (가) 쟁점토지①-1(25㎡) 및 쟁점토지①-2(37.5㎡)는 OOO 남측화단과 차도 사이에 위치하여 일반인의 통행에 이용되고 있는 도로로서 이와 연접한 공도가 없어 보행자가 남북방향으로 통행하기 위한 유일한 통행로이므로 재산세 비과세 대상에 해당한다. (나) 쟁점토지①-3(140㎡)은 OOO 정면화단과 공도 사이에 위치하여 일반인의 통행에 이용되고 있는 도로로서 연접한 공도에는 넓은 화단이 설치되어 있어 인도면적의 대부분을 사도가 차지하고 있는바 실질적으로 보행자는 사도를 이용하여 통행하고 있다고 봄이 타당하므로 재산세 비과세 대상에 해당한다. (다) OOO 정면 및 우측에 소재하고 있는 쟁점토지②(324.7㎡)는 OOO와 지하연결통로 설치협약을 통해 무상의 구분지상권이 설정되어 있고, OOO 산하의 OOO에서 관리하고 있는 OOO2구역의 출입구이자 지하철 2호선 OOO과 OOO과 연결되는 지하연결통로로서 불특정 다수의 일반인이 이를 이용하고 있는바, 재산세 비과세 대상에 해당한다. (라) 쟁점토지③-1(240㎡)는 OOO 본점 정면에 위치하여 보행로로 사용되고 있는 토지로서, 연접한 공도는 버스정류장 구조물 및 조경수가 배치되어 있어 청구법인 소유의 쟁점토지③-1이 아니면 동서방향으로의 통행이 불가능하므로 재산세 비과세 대상에 해당한다. (마) 쟁점토지③-2(105㎡)는 OOO 본점 우측면에 위치하여 보행로로 사용되고 있는 토지로서, 연접한 공도의 대부분을 OOO 자전거 무인대여소와 조경수가 차지하고 있어 실질적으로 보행가능한 인도의 약 7할을 사도인 쟁점토지③-2가 차지하고 있는바, 보행인의 대부분이 사도인 쟁점토지③-2로 통행하고 있으므로 재산세 비과세 대상에 해당한다.
(2) 쟁점토지②는 OOO와 지하연결통로 설치협약을 통해 무상의 구분지상권이 설정되어 있고, 구분지상권설정계약 제3조에 따라 토지사용료를 무상으로 하여 제공하고 있으므로 지방세법제109조 제3항에서 규정한 재산세 비과세 대상 사도이면서 동시에 같은 조 제2항에서 규정한 국가 등이 1년 이상 공용 또는 공공용으로 사용하는 토지로서 재산세 비과세 대상에 해당한다.
(1) 청구법인은 쟁점토지①ㆍ③이 일반인의 자유로운 통행을 위하여 제공할 목적으로 개설한 사설도로라고 주장하나, 기존 도로(공도)의 폭이 상당하여 쟁점토지①ㆍ③을 이용하지 않더라도 기존 도로만으로도 통행에 장애가 없다는 점, 쟁점토지는건축법등 관계 규정에 따라 건축선이나 인접 대지경계선으로부터 띄어야 할 거리를 둠으로 인하여 생긴 대지안의 공지로서 쟁점건물의 개방감과 안정성을 확보하기 위하여 조성되어진 것으로 보이는 점 등에 비추어 쟁점토지를 재산세 비과세 대상 사도로 보기 어려우므로 청구주장은 이유 없다. (가) 쟁점토지①-1 및 쟁점토지①-2의 경우 도로 중간에 쟁점건물로 진입하는 차량 진출입구가 설치되어 있고, 보행인의 통행이 비교적 적은 곳으로 이 구간의 대부분이 공도만으로 보행인의 통행이 가능하다고 판단된다. (나) 쟁점토지①-3 및 쟁점토지②의 경우 일반인들이 보도 통행 시 혼잡하지 않을 경우에는 공도를 이용하여 충분히 통행할 수 있고, 또한 통행로가 부족한 혼잡한 경우에도 경계석으로 구분된 청구법인 소유의 대지안의 공지를 배타적인 부속토지로 인식하기에는 어렵게 되어 있어 자연스럽게 일반인의 통행로로 이용되고 있는 실정이고, 이는 독점적이고 배타적인 사용을 위하여 지장물을 설치하는 것보다 건물에 대한 접근성을 높여 준다. (다) 쟁점토지③-1은 OOO 본점 앞에 위치한 대지안의 공지로 조경수가 식재되어 있어 통행 불가능한 곳이 있고, 쟁점건물 정문이 소재하고 있으며, 일반인들이 보도 통행시에 공도를 이용하여 충분히 통행할 수 있고, 통행로가 부족한 혼잡한 경우에도 경계석으로 구분된 청구법인 소유의 대지안의 공지를 배타적인 부속토지로 인식하기에는 어렵게 되어 있어 자연스럽게 일반인의 통행로로 이용되고 있는 실정이며, 쟁점토지③-2는 OOO 본점 우측면에 위치한 토지로서 삼일로와 접하고 있고, 일반인들이 보도 통행시에 공도를 이용하여 충분히 통행할 수 있다고 판단된다.
(2) 청구법인은 쟁점토지②가 공공용으로 사용하는 토지라고 주장하나, 지하연결통로 설치는 청구법인과 OOO과의 계약에 의한 사항으로, 청구법인이 제출한 “지하연결통로 설치협약서”를 보면 관련된 필지는 소유권에 따라 국가나 OOO, 청구법인이 각각 관리하고 있으며, 시설물은 계약에 따라 청구법인이 OOO에 무상으로 기부채납한 시설이라는 점, OOO 2구역과 연결된 지하통로는 쟁점건물 신축 당시 쟁점건물에서 근무하는 1,500여명의 직원들의 통행 편의를 고려한 측면도 있고, 본 건물에 대한 일반인의 접근성을 용이하게 하여 건물에 대한 현재와 미래의 경제적 효익을 증대시킨다고 볼 수 있어, 오히려 일반인들의 통행을 유도하기 위한 목적도 있다고 보여지는 점 등에 비추어 청구주장은 이유 없다.
3. 심리 및 판단
① 쟁점토지가 일반인의 자유로운 통행을 위하여 제공할 목적으로 개설한 사설도로인지 여부
② 쟁점토지②가 서울특별시장이 1년 이상 공공용으로 사용하는 재산에 해당한다는 청구주장의 당부
(1) 지방세법 제109조【비과세】② 국가, 지방자치단체 또는 지방자치단체조합이 1년 이상 공용 또는 공공용으로 사용하는 재산에 대하여는 재산세를 부과하지 아니한다. 다만, 유료로 사용하는 경우에는 재산세를 부과한다. ③ 다음 각 호에 따른 재산(제13조 제5항에 따른 과세대상은 제외한다)에 대하여는 재산세를 부과하지 아니한다. 다만, 대통령령으로 정하는 수익사업에 사용하는 경우와 해당 재산이 유료로 사용되는 경우의 그 재산(제3호 및 제5호의 재산은 제외한다) 및 해당 재산의 일부가 그 목적에 직접 사용되지 아니하는 경우의 그 일부 재산에 대하여는 재산세를 부과한다.
1. 대통령령으로 정하는 도로ㆍ하천ㆍ제방ㆍ구거ㆍ유지 및 묘지
(2) 지방세법 시행령 제108조【비과세】① 법 제109조 제3항 제1호에서 “대통령령으로 정하는 도로ㆍ하천ㆍ제방ㆍ구거ㆍ유지 및 묘지”란 다음 각 호에서 정하는 토지를 말한다.
1. 도로:도로법에 따른 도로와 그 밖에 일반인의 자유로운 통행을 위하여 제공할 목적으로 개설한 사설도로. 다만,건축법 시행령제80조의2에 따른 대지 안의 공지는 제외한다.
(3) 건축법 제43조【공개 공지 등의 확보】① 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 지역의 환경을 쾌적하게 조성하기 위하여 대통령령으로 정하는 용도와 규모의 건축물은 일반이 사용할 수 있도록 대통령령으로 정하는 기준에 따라 소규모 휴식시설 등의 공개공지(공지: 공터) 또는 공개 공간을 설치하여야 한다.
1. 일반주거지역, 준주거지역
2. 상업지역
3. 준공업지역
4. 특별자치도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장이 도시화의 가능성이 크다고 인정하여 지정ㆍ공고하는 지역 제46조【건축선의 지정】① 도로와 접한 부분에 건축물을 건축할 수 있는 선[이하 “건축선(建築線)”이라 한다]은 대지와 도로의 경계선으로 한다. 다만, 제2조 제1항 제11호에 따른 소요 너비에 못 미치는 너비의 도로인 경우에는 그 중심선으로부터 그 소요 너비의 2분의 1의 수평거리만큼 물러난 선을 건축선으로 하되, 그 도로의 반대쪽에 경사지, 하천, 철도, 선로부지, 그 밖에 이와 유사한 것이 있는 경우에는 그 경사지 등이 있는 쪽의 도로경계선에서 소요 너비에 해당하는 수평거리의 선을 건축선으로 하며, 도로의 모퉁이에서는 대통령령으로 정하는 선을 건축선으로 한다. 제58조【대지안의 공지】건축물을 건축하는 경우에는국토의 계획 및 이용에 관한 법률에 따른 용도지역ㆍ용도지구, 건축물의 용도 및 규모 등에 따라 건축선 및 인접 대지경계선으로부터 6미터 이내의 범위에서 대통령령으로 정하는 바에 따라 해당 지방자치단체의 조례로 정하는 거리 이상을 띄워야 한다.
(4) 건축법 시행령 제80조의 2【대지 안의 공지】법 제58조에 따라 건축선(법 제46조 제1항에 따른 건축선을 말한다) 및 인접 대지경계선(대지와 대지 사이에 공원, 철도, 하천, 광장, 공공공지, 녹지 그 밖에 건축이 허용되지 아니하는 공지가 있는 경우에는 그 반대편의 경계선을 말한다)으로부터 건축물의 각 부분까지 띄어야 하는 거리의 기준은 별표 2와 같다.
(1) 청구법인 및 처분청이 제시한 증빙서류의 주요 내용은 아래와 같다. (가) 처분청은 2018.9.10. 이 건 토지에 대하여 아래 ＜표1＞과 같이 재산세 등을 부과하였다. ＜표1＞ 재산세 등 부과 내역 (나) 이 건 토지가 소재하고 있는 OOO와 OOO 본점OOO은 OOO를 사이에 두고 마주보고 있는 형태로, OOO가 사거리 각지에 위치하고 있고, 지하에는 OOO 2구역 지하쇼핑센터가 있으며, OOO과 OOO의 중간 지점에 위치하고 있고, 주위에는 OOO 본사, OOO 본사, OOO, OOO, OOO, OOO 본청, OOO 등 고층건물이 밀집해 있을 뿐만 아니라, 도심 중심부이기 때문에 일반인의 통행을 위하여 지하보도가 잘 정비되어 있는 지역이다. (다) OOO는 OOO의 제2본점으로서 지하 7층, 지상 27층의 건물로 연면적 OOO이고, 대부분 업무용 사무실로 사용하고 있으며, 평균적으로 1,500여명의 직원이 근무하고 있고, OOO 본점은 지하 5층, 지상 20층의 건물로 연면적 OOO이며, 1층에 OOO 커피전문점 등 몇 개의 근린생활시설 외에 대부분을 업무용 사무실로 사용하고 있고, 평균적으로 2,000여명의 직원이 근무하고 있다. (라) 지하연결통로 설치 협약서, 구분지상권설정계약서 등에 의하면 OOO 주식회사와 OOO은 OOO에 지하연결통로 설치를 위한 구분지상권설정계약을 체결(토지사용료는 무상)한 것으로 확인되고, 설치협약서 제12조에서 “지하연결통로 및 출입구는 통행인을 불편하게 하거나 방해하는 행위(노점행위, 음식판매행위 등) 및 임대, 분양을 하여서는 아니된다”고 협약한 것으로 나타난다. (마) OOO의 구분지상권등록부에 의하면, 아래 ＜표3＞과 같이 3건의 구분지상권이 등록되어 있는 것으로 확인된다. ＜표3＞ 구분지상권 등록 내역
(2) OOO 및 OOO 본점의 지적도, 현장 사진 등에 의하면, 쟁점토지의 이용현황은 아래와 같다. (가) 쟁점토지①-1 및 쟁점토지①-2는 OOO(폭 10m)의 공도와 연접하여 있는 토지로 인도인 쟁점토지와 차도인 공도는 U볼라드로 구분되어 있어 공도는 모두 차도로 사용되고 있다. (나) 쟁점토지①-3은 OOO(폭 40m)의 공도와 연접하여 있는 토지로 폭 7m의 보행로(OOO의 경계에서 OOO까지 공지 중 공개공지를 제외한 남북방향의 보행로) 중 청구법인 소유의 토지는 약 3.7m이며 공도의 너비는 약 3.3m이나 공도의 일부분을 화단이 차지하고 있다. (다) 쟁점토지②는 OOO 및 OOO(폭 30m)의 공도와 연접하여 있는 토지로 OOO 및 OOO과 연결되는 지하연결통로(OOO)의 출입구와 해당 통로로 진출입하는 계단 등으로 이루어져 있고, OOO 내부로 직접 통하는 출입구는 확인되지 아니하고 OOO 정면 및 우측으로 두 곳의 지상으로 통하는 엘리베이터, 계단, 에스컬레이터 등이 설치되어 있다. (라) 쟁점토지③-1은 OOO의 공도와 연접하여 있는 토지로 폭 4m의 보행로(OOO 본점의 경계에서 OOO까지 공지 중 OOO 본점의 출입에 사용되는 토지를 제외한 동서방향의 통행을 위한 보행로) 중 공도의 폭이 약 1.7m 정도이고, 공도에는 버스정류장 캐노피 및 가로수 등이 자리하고 있다. (마) 쟁점토지③-2는 OOO의 공도와 연접하여 있는 토지로 폭 5m의 보행로 중 공도의 너비는 약 3m로 OOO에서 운영하는 무인 자전거 대여소, 가로수 등이 자리하고 있다.
(3) 이상의 사실관계 및 관련 법령 등을 종합하여 먼저 쟁점①에 대하여 살펴본다. (가) 지방세법제109조 제3항 제1호, 같은 법 시행령 제108조 제1항 제1호에서 재산세의 비과세대상으로 규정한 ‘일반인의 자유로운 통행에 공여할 목적으로 개설한 사설도로’는 처음부터 일반인의 자유로운 통행에 공할 목적으로 개설한 사도는 물론 사도의 소유자가 당초 특정한 용도에 제공할 목적으로 설치한 사도라 하더라도 당해 사도의 이용실태, 사도의 공도에의 연결상황, 주위의 택지의 상황 등 제반 사정에 비추어 사도의 소유자가 일반인의 통행에 대하여 아무런 제한을 가하지 않고 있고 실제로도 널리 불특정 다수인의 통행에 이용되고 있다면 그러한 사도는 모두 이에 포함된다고 할 것이고, 지방세법 시행령제108조 제1항 제1호 단서에서 ‘대지안의 공지’를 비과세대상에서 제외하는 것으로 규정한 취지는, 건축법등 관계 규정에 의하여 건축선이나 인접대지경계선으로부터 띄어야 할 거리를 둠으로 인하여 생긴 공지(空地)에 대하여 당해 대지소유자가 그 소유건물의 개방감과 안정성을 확보하고 고객을 유치하기 위한 목적 등으로 그 사용․수익 방법의 하나로 임의로 일반공중의 통행로로 제공하는 경우 등과 같이 계속하여 독점적이고 배타적인 지배권(사용수익권)을 행사할 가능성이 있는 것을 전제로 한 것이라고 봄이 상당하므로, 그 공지(空地)의 이용현황, 사도의 조성경위, 대지소유자의 배타적인 사용가능성 등을 객관적․종합적으로 살펴보아, 대지소유자가 그 소유 대지 주위에 일반인들이 통행할 수 있는 공적(公的)인 통행로가 없거나 부족하여 부득이하게 그 소유 공지(空地)를 불특정 다수인의 통행로로 제공하게 된 결과 더 이상 당해 공지(空地)를 독점적․배타적으로 사용․수익할 가능성이 없는 경우에는 위 단서 소정의 ‘대지 안의 공지’에 해당하지 않는 것으로 보아야 할 것이다OOO. (나) 먼저, 쟁점토지①-3과 쟁점토지③에 대하여 살피건대, 청구법인은 연접한 공도만을 이용하여 통행하기에 충분하지 아니하므로 쟁점토지가 재산세 비과세대상인 사도에 해당한다고 주장하나, 쟁점토지①-3과 쟁점토지③은 건축법등 관계 규정에 의하여 건축선이나 인접대지경계선으로부터 띄어야 할 거리를 둠으로 인하여 생긴 대지안의 공지로서, 쟁점토지와 연접한 공도(보도)의 폭이 다소 좁아 보이기는 하나 전반적으로 이용에 무리가 없어 보인다는 점에서 일반인들이 통행할 수 있는 공적인 통행로가 없거나 부족하여 부득이 쟁점토지를 불특정 다수인들의 통행로로 제공하게 된 것으로 보기는 어렵고, 청구법인이 소유건물의 개방감과 안정성을 확보하고 고객을 유치하기 위한 목적 등으로 사용․수익하는 토지로 봄이 타당하다고 판단되므로 지방세법 시행령제108조 제1항 제1호 단서에서 비과세대상에서 제외하도록 규정한 ‘대지안의 공지’에 해당한다. 따라서 이 부분 청구주장은 받아들이기 어렵다고 판단된다. (다) 다음으로, 쟁점토지①-1 및 ①-2에 대하여 살피건대, 쟁점토지①-1과 ①-2는 OOO 남측에서 동서방향으로 또는 건물 남측에서 서측방향으로 이동하는 유일한 통행로로, 일반 보행자들이 아무런 제약 없이 위 토지를 이용하여 통행하고 있고, 위 토지와 연접한 공도가 없어 공도만을 이용하여 통행하기에 충분하지 아니한 점, 쟁점토지①-1 및 ①-2가 불특정 다수인의 통행에 제공되어 청구법인이 위 토지의 전부 또는 일부에 대하여 독점적이고 배타적인 지배권을 행사할 가능성이 있다고 볼 수 없는 점 등에 비추어 쟁점토지①-1 및 ①-2는 일반인의 자유로운 통행을 위하여 제공할 목적으로 개설한 사설 도로로서 재산세 비과세대상에 해당되는 것으로 판단된다. (라) 마지막으로 쟁점토지②에 대하여 살피건대, 쟁점토지②는 OOO과 OOO을 잇는 지하상가 OOO 2구역의 출입구, 진출입 계단 등으로 OOO와 지하연결통로 출입구가 연결되어 건물의 효용이 크게 증대되었다 하더라도 청구법인 소유의 쟁점토지②에 지하연결통로 출입구를 개설하고 무상의 구분지상권을 설정하여 쟁점토지②가 지하연결통로 이용객의 사용에 제공되고 있다는 사실을 부인할 수 없고, 청구법인은 해당 지하철 출입시설에 대한 유지관리․보수의무를 지고 이를 항상 일반에게 제공하며 지하철 출입구에 통행인을 불편하게 하거나 방해하는 행위를 하여서는 안되는 의무를 부담하고 있는 것으로 나타나는 점, OOO 본점 앞 사거리에서 OOO방향 및 OOO 방향에 위 출입구 외에 다른 출입구가 없어 지하상가(지하철) 이용객들이 쟁점토지②에 위치한 지하상가 출입구를 이용할 수밖에 없어 보이는 점, 청구법인은 일반인들이 쟁점토지②를 이용하여 통행하는데 아무런 제약을 가하지 않고 있고 쟁점토지②가 일반인들의 자유로운 통행에 제공된 결과 청구법인이 쟁점토지②를 더 이상 독점적․배타적으로 사용․수익할 가능성이 없어 보이는 점 등에 비추어 쟁점토지②는 불특정 다수인의 자유로운 통행에 제공되는 사설도로로서 재산세 비과세대상에 해당되는 것으로 판단된다.
(4) 쟁점①에서 쟁점토지②를 재산세 비과세대상으로 판단한 이상 쟁점②는 더 이상 심리의 실익이 없으므로 심리를 생략한다.
4. 결론 이 건 심판청구는 심리결과 청구주장이 일부 이유 있으므로 지방세기본법제96조 제6항과국세기본법 제81조, 제65조 제1항 제2호 및 제3호에 의하여 주문과 같이 결정한다.